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今年6月1日，《行政机关公务员处分条例》（以下简称《处分条例》）正式实施。《处分条例》共分7章55条，与以往相关立法的一个重要区别，是对处分范围做了具体化处理——从负有领导责任的公务员个人决定重大事项、在企业中兼职到包养情妇，以及参与赌博和色情活动等，涵概了公务员公共职责与私人生活的双重领域。可谓法律惩戒与道德约束之剑并举。
作为对《处分条例》的反响，曾有几种不同的声音：如有人认为《处分条例》只是针对机关普通公务员的，对领导未必管用；也的人认为《处分条例》只是应景的法律条文而已，虽然正式颁布了，但在实践中难以落实……
我们认为，对《处分条例》要从历史与现实结合的角度去了解和把握它，才能防止“误读”。而正确解读《处分条例》，对于公务员有惩前毖后之功效，对于广大民众则能增强信心，提升参政意识。
《处分条例》的立法特点
《处分条例》的颁布实施，既是对公众反腐败呼声的回应，也体现了国家对建设人民满意政府的信心和决心。实际上，它也是行政立法系统工程的一个重要组成部分。
渊源有自，承前启后。《处分条例》的签发是由国家最高行政机关——国务院颁布的，即中华人民共和国国务院令第495号。《处分条例》规定：1988年9月13日国务院发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》）同时废止。这说明《处分条例》与《暂行规定》的适用范围是一致的，都是针对所有国家干部的。而现在颁布的《处分条例》，将此前颁布的一些《暂行规定》以外的禁令纳入到《处分条例》中，是延续了《暂行规定》的基本精神，并在新形势下对《暂行规定》有新的发展。
与《公务员法》一脉相承。《处分条例》是根据《公务员法》制定的。该条例第一条规定：“根据《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》,制定本条例。”这说明《处分条例》是《公务员法》第九章惩戒条款的具体细化和落实。两者的关系是：如果说《公务员法》是教给公务员应该怎么做和不应该怎么做，那么《处分条例》则是告诉公务员，如果你做了不该做的事情，就要承担什么样的后果。这样，原来的两部法再加上这个条例，就构成了一个比较全面、完整和系统地规范公务员行为的法律和行政法规，是具有较强操作性的公务员行为规范。
与领导干部关系重大。从《处分条例》的惩戒范围看，当然包括领导干部，不是对下不对上。例如《处分条例》第十六条规定：“行政机关经人民法院、监察机关、行政复议机关或者上级行政机关依法认定有行政违法行为或者其他违法违纪行为，需要追究纪律责任的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。”再如《处分条例》第十九条规定：对“负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的”，要给予相应处分。这里“负有领导责任”和“决定重大事项”者，均指领导干部。还有第十八条规定，“在对外交往中损害国家荣誉和利益的”公务员要给予相应的处分，显然也主要是针对领导干部的。
应当说，《处分条例》在制约担任领导职务公务员方面体现了立法的侧重点，强调领导者在调配有限的社会资源及实施公共事务管理时，不得侵害人民群众的根本利益；在行使公共权力时更应执政为民，行政利国。各级领导者带头走正道，对于规范、约束下属的行为更重要。
与普通公务人员密切相关。《处分条例》第五十四条规定：“对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员给予处分，参照本条例的有关规定办理。”所以，《处分条例》的适用，就不只是狭义上理解的各级政府的工作人员了。另外，根据有关机关的规定，在工资、福利等方面比照公务员管理的人员，如在各级党委、人大、政府、政协和司法等机关的工作人员，虽然不属于政府公务员系列，但作为行使公权力和与行使公权力相关的人员，其行为也都要受到《公务员法》及其《处分条例》基本规范的约束，对于违法违纪人员的处分，也都参照《处分条例》规定的标准执行。
封建社会的“刑不上大夫，礼不下庶人”早已成为过去，代之以“在法律面前人人平等”。所以，《处分条例》对每个公务人员都应是高悬在头上的“达摩克利斯之剑”。
《处分条例》的制度化优势
《处分条例》意在建立起一项制度，以严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员的行为，保证行政机关及其公务员依法履行职责为目的，从这个意义上说，处分只是手段。所以，它充分体现了教育与惩处相结合的基本原则，同进也更好地体现了全面性和周延性。
反腐与“治霸”并重。《处分条例》的许多规定都是社会关注、群众反映强烈的热点问题。既有反腐败的内容，也体现了治理“霸道官”的要求。如以暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段，破坏选举的；违反规定应当回避而不回避，影响公正执行公务，造成不良后果的。再比如弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，造成不良后果的；以殴打、体罚、非法拘禁等方式侵犯公民人身权利的；压制批评、打击报复、扣押、销毁举报信件，或者向被举报人透露举报情况的；违反规定向公民、法人或者其他组织摊派或者收取财物的。还比如拒不承担赡养、抚养、扶养义务的；虐待、遗弃家庭成员的；包养情人的等等，都要视情节轻重给予记过、撤职直至开除等相应的惩戒。
将这些全社会关注、公众反映强烈的热点问题纳入《处分条例》中，说明我们国家吏治的强度和力度。近日，中央纪委、监察部、人事部和国务院法制办联合召开新闻发布会，强调《处分条例》要为加强政府自身建设提供法制保障，在促进公务员为民、务实、清廉等方面起到重要作用；对于违法行为要确保责任追究落到实处，就是很好的证明。
警示与惩戒并行。人们担心《处分条例》难以落实也是可以理解的。因为针对公务人员行政作为的法律和纪律规约在我国并不缺乏，以《行政监察法》和《公务员暂行条例》为主的40多个配套规章及规范性文件等均已颁布施行多年，但规避或随意扭曲法律法规者有之，甚至挪用公款、境外赌博等严重违法犯罪行为也屡见不鲜。可见，公务人员个人的道德自律是有限的，往往难以克制私欲的膨胀，或者难以抵御现代社会形形色色腐朽生活方式和金钱的诱惑。因此，根据国务院、中央纪委的部署，由监察部、人事部和国务院法制办联合制定了《处分条例》，及时有针对性地规范公务员，惩戒其违法违纪行为，同时又能保障其合法权益。这既需要以法律的形式来明确规范，又可以法律的制裁强化个体的道德意志，协助公务员确立正确的道德观和执政观。所以，《处分条例》的颁布既是人本管理，又是依法治权，警示与惩戒并行，治病与救人同在，一定会对公务员的日常行为产生广泛而深刻的影响。
执行与监督并用。一般地说，法律法规难以落实的一个重要原因，是权大于法的局面消解了法律的神圣。一些掌控权力者本身藐视法律，“以权代法”，肆意作为，致使公众对法律的作用丧失信心。这里的关键是考验执法机关的工作力度了。我国公务员制度建立的实践证明，《公务员暂行条例》颁布后，考试录用制度全面铺开，“凡进必考”；公务员任职晋升工作，增强了公开和竞争力度；公务员各类培训制度广泛开展和辞职辞退制度也取得成效等等，这些都赢得了民心，受到了支持和欢迎，相信《处分条例》也不例外。
当然，落实《处分条例》，也必须有相应的制度做保障，监督举报就是重要制度之一。在信息透明的时代，各级政府充分利用互联网的优势，逐步建立起政务公开体系，使政府工作置于公众的监督之下，公布监督举报电话，对举报者予以保护，都会对《处分条例》的落实发挥巨大作用。只要加强制度建设，真正形成群众监督、媒体监督和民主党派监督等约束机制，《处分条例》就能真正落到实处，人们也就有理由变担心为信心。公务员头顶悬着《处分条例》这把“利剑”，也才更有利于洁身自好，勤奋敬业，从而打造廉洁、务实、文明、高效的政府形象。
（作者均系沈阳师范大学管理学院教授）
作为对《处分条例》的反响，曾有几种不同的声音：如有人认为《处分条例》只是针对机关普通公务员的，对领导未必管用；也的人认为《处分条例》只是应景的法律条文而已，虽然正式颁布了，但在实践中难以落实……
我们认为，对《处分条例》要从历史与现实结合的角度去了解和把握它，才能防止“误读”。而正确解读《处分条例》，对于公务员有惩前毖后之功效，对于广大民众则能增强信心，提升参政意识。
《处分条例》的立法特点
《处分条例》的颁布实施，既是对公众反腐败呼声的回应，也体现了国家对建设人民满意政府的信心和决心。实际上，它也是行政立法系统工程的一个重要组成部分。
渊源有自，承前启后。《处分条例》的签发是由国家最高行政机关——国务院颁布的，即中华人民共和国国务院令第495号。《处分条例》规定：1988年9月13日国务院发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》）同时废止。这说明《处分条例》与《暂行规定》的适用范围是一致的，都是针对所有国家干部的。而现在颁布的《处分条例》，将此前颁布的一些《暂行规定》以外的禁令纳入到《处分条例》中，是延续了《暂行规定》的基本精神，并在新形势下对《暂行规定》有新的发展。
与《公务员法》一脉相承。《处分条例》是根据《公务员法》制定的。该条例第一条规定：“根据《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》,制定本条例。”这说明《处分条例》是《公务员法》第九章惩戒条款的具体细化和落实。两者的关系是：如果说《公务员法》是教给公务员应该怎么做和不应该怎么做，那么《处分条例》则是告诉公务员，如果你做了不该做的事情，就要承担什么样的后果。这样，原来的两部法再加上这个条例，就构成了一个比较全面、完整和系统地规范公务员行为的法律和行政法规，是具有较强操作性的公务员行为规范。
与领导干部关系重大。从《处分条例》的惩戒范围看，当然包括领导干部，不是对下不对上。例如《处分条例》第十六条规定：“行政机关经人民法院、监察机关、行政复议机关或者上级行政机关依法认定有行政违法行为或者其他违法违纪行为，需要追究纪律责任的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。”再如《处分条例》第十九条规定：对“负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的”，要给予相应处分。这里“负有领导责任”和“决定重大事项”者，均指领导干部。还有第十八条规定，“在对外交往中损害国家荣誉和利益的”公务员要给予相应的处分，显然也主要是针对领导干部的。
应当说，《处分条例》在制约担任领导职务公务员方面体现了立法的侧重点，强调领导者在调配有限的社会资源及实施公共事务管理时，不得侵害人民群众的根本利益；在行使公共权力时更应执政为民，行政利国。各级领导者带头走正道，对于规范、约束下属的行为更重要。
与普通公务人员密切相关。《处分条例》第五十四条规定：“对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员给予处分，参照本条例的有关规定办理。”所以，《处分条例》的适用，就不只是狭义上理解的各级政府的工作人员了。另外，根据有关机关的规定，在工资、福利等方面比照公务员管理的人员，如在各级党委、人大、政府、政协和司法等机关的工作人员，虽然不属于政府公务员系列，但作为行使公权力和与行使公权力相关的人员，其行为也都要受到《公务员法》及其《处分条例》基本规范的约束，对于违法违纪人员的处分，也都参照《处分条例》规定的标准执行。
封建社会的“刑不上大夫，礼不下庶人”早已成为过去，代之以“在法律面前人人平等”。所以，《处分条例》对每个公务人员都应是高悬在头上的“达摩克利斯之剑”。
《处分条例》的制度化优势
《处分条例》意在建立起一项制度，以严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员的行为，保证行政机关及其公务员依法履行职责为目的，从这个意义上说，处分只是手段。所以，它充分体现了教育与惩处相结合的基本原则，同进也更好地体现了全面性和周延性。
反腐与“治霸”并重。《处分条例》的许多规定都是社会关注、群众反映强烈的热点问题。既有反腐败的内容，也体现了治理“霸道官”的要求。如以暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段，破坏选举的；违反规定应当回避而不回避，影响公正执行公务，造成不良后果的。再比如弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，造成不良后果的；以殴打、体罚、非法拘禁等方式侵犯公民人身权利的；压制批评、打击报复、扣押、销毁举报信件，或者向被举报人透露举报情况的；违反规定向公民、法人或者其他组织摊派或者收取财物的。还比如拒不承担赡养、抚养、扶养义务的；虐待、遗弃家庭成员的；包养情人的等等，都要视情节轻重给予记过、撤职直至开除等相应的惩戒。
将这些全社会关注、公众反映强烈的热点问题纳入《处分条例》中，说明我们国家吏治的强度和力度。近日，中央纪委、监察部、人事部和国务院法制办联合召开新闻发布会，强调《处分条例》要为加强政府自身建设提供法制保障，在促进公务员为民、务实、清廉等方面起到重要作用；对于违法行为要确保责任追究落到实处，就是很好的证明。
警示与惩戒并行。人们担心《处分条例》难以落实也是可以理解的。因为针对公务人员行政作为的法律和纪律规约在我国并不缺乏，以《行政监察法》和《公务员暂行条例》为主的40多个配套规章及规范性文件等均已颁布施行多年，但规避或随意扭曲法律法规者有之，甚至挪用公款、境外赌博等严重违法犯罪行为也屡见不鲜。可见，公务人员个人的道德自律是有限的，往往难以克制私欲的膨胀，或者难以抵御现代社会形形色色腐朽生活方式和金钱的诱惑。因此，根据国务院、中央纪委的部署，由监察部、人事部和国务院法制办联合制定了《处分条例》，及时有针对性地规范公务员，惩戒其违法违纪行为，同时又能保障其合法权益。这既需要以法律的形式来明确规范，又可以法律的制裁强化个体的道德意志，协助公务员确立正确的道德观和执政观。所以，《处分条例》的颁布既是人本管理，又是依法治权，警示与惩戒并行，治病与救人同在，一定会对公务员的日常行为产生广泛而深刻的影响。
执行与监督并用。一般地说，法律法规难以落实的一个重要原因，是权大于法的局面消解了法律的神圣。一些掌控权力者本身藐视法律，“以权代法”，肆意作为，致使公众对法律的作用丧失信心。这里的关键是考验执法机关的工作力度了。我国公务员制度建立的实践证明，《公务员暂行条例》颁布后，考试录用制度全面铺开，“凡进必考”；公务员任职晋升工作，增强了公开和竞争力度；公务员各类培训制度广泛开展和辞职辞退制度也取得成效等等，这些都赢得了民心，受到了支持和欢迎，相信《处分条例》也不例外。
当然，落实《处分条例》，也必须有相应的制度做保障，监督举报就是重要制度之一。在信息透明的时代，各级政府充分利用互联网的优势，逐步建立起政务公开体系，使政府工作置于公众的监督之下，公布监督举报电话，对举报者予以保护，都会对《处分条例》的落实发挥巨大作用。只要加强制度建设，真正形成群众监督、媒体监督和民主党派监督等约束机制，《处分条例》就能真正落到实处，人们也就有理由变担心为信心。公务员头顶悬着《处分条例》这把“利剑”，也才更有利于洁身自好，勤奋敬业，从而打造廉洁、务实、文明、高效的政府形象。
（作者均系沈阳师范大学管理学院教授）