论文部分内容阅读
【摘要】相对于公民个人、社会组织而言，行政权力具有优益性、单方性、强制性等特点；相对于其他的国家权力而言，行政权力具有广泛性、主动性、裁量性等特点。高校行政权力一直没有纳入到严格的行政法的控制中，这样一来，就往往存在救济体系不完善、程序规范不到位、权力属性不清晰等问题。本文首先分析了行政法规控制高校行政权力的法理依据，其次，从正当程序原则、法律优越原则、司法有限审查原则三方面深入探讨了？基于行政法视角的高校行政权力的法律控制，具有一定的参考价值。
【关键词】行政法；高校；行政权力；法律控制
一、前言
在我国现行体制之下，高校作为法人组织所拥有的日常教学管理、学校管理、招生方面的行政权力往往笼统地作为办学自主权而零散地规定于《高等教育法》、《教育法》、《中华人民共和国学位条例》等法律法规中，导致人们对于高校行政权力认识的误解与混淆。而高校行政权力也一直没有纳入到严格的行政法的控制中，这样一来，就往往存在救济体系不完善、程序规范不到位、权力属性不清晰等问题[1]。而法治的源头就在于对公权力的正确定位和法律控制。权力控制是法治的起点，同时也是法治的归宿。换言之，权力的存在是对权力进行控制的前提，而对权力的控制又是权力的存在必然延伸的结果[2]。因此，基于行政法视角的高校行政权力法律控制研究就显得尤为必要。
二、行政法规控制高校行政权力的法理依据
高校是一个以为社会提供高等教育为内容的具有公共服务职权的单位，是按照以《高等教育法》和《教育法》为主的公法而设立，目的在于维护整个社会的整体利益，保障公民实现高等教育权[3]。为了有效地实现整个目的，我国法律授予了高校在日常教学管理、学校管理、招生方面享有优越于学生、教师的管理、教学、教育的权力。但是，国内外法学界一直以来都围绕着高校行政权力到底具有何种法律属性而争论不休。中华人民共和国最高人民法院曾经以公报的形式指出，“高校具有代表国家行使对学生颁发学位证书、学业证书的行政权力，一旦由于这些事务而引起的行政争议，高校可以自行安装行政诉讼法予以解决。”甚至在2004年还传出国家有关部委将专门就高校行政权力的法理依据出台司法解释，但迄今为止，还是没有出台这个法律法规。目前法学界争论的中心就是两个问题，第一，高校行政权力如何来进行界定？第二，高校的哪些行政权力属于行政诉讼受理范围？
相对于公民个人、社会组织而言，行政权力具有优益性、单方性、强制性等特点；相对于其他的国家权力而言，行政权力具有广泛性、主动性、裁量性等特点。高校的行政权力是指高校在接受到国家有关部委出台的法规、法律授权之后，能够独立依法地用自己学校的名义来行使关于高等教育管理事宜的权力。具体来说，国家通过法规、法律授权高校行使的行政权力有[4]：
（一）颁发学位证书、学历证书的权力
按照我国《高等教育法》第20条规定，高校应该按照国家有关规定，对在该校接受高等学历教育的学生，根据其学业成绩、修业年限等来颁发给他们相应的学位证书、学历证书。按照我国《中华人民共和国学位条例》第8条规定，由国务院授权的科学研究机构和高等学校可以授予相应人员博士学位、硕士学位；由国务院授权的高等学校可以授予相应人员学士学位。按照我国《教育法》第21条规定，高校具有按照国家相关规定来授予满足要求的受教育者学历证书或者其他学业证书。由这些法律法规我们可以看出，学位证书颁发权、学位授予权、学业证书颁发权、学历授予权都是国家通过法律规定授予高校的行政权力。
（二）办学自主权
按照我国第11条规定，高校应该实行民主管理，面向学生、面向社会来进行自主办学。办学自主权具体包括：①财产权（《高等教育法》第38条）、②校内人事权（《高等教育法》第37条）、③对外交往权（《高等教育法》第36条）、④招生权（《高等教育法》第32条）、⑤科学研究权（《高等教育法》第35条）、⑥教学权，主要包括组织实施教学活动权、选编教材权、教学计划制定权等（《高等教育法》第33条）、⑦专业设置权（《高等教育法》第34条）。
（三）学籍管理、奖励和处分权
按照《普通高等学校学生管理规定》第65条规定，对于高校因政治问题而作出开除学籍处分、勒令退学的须报省级高教主管部位审批；对其他原因造成开除学籍、勒令退学的处分，由学校审批，报省级高教主管部位备案即可。按照《高等教育法》第41条第4款规定，高校校长可以行使处分、奖励受教育者，以及学籍管理的行政权力。按照《教育法》第28条第4款规定，高校本身即具有行使处分、奖励受教育者，以及学籍管理的行政权力[5]。
虽然我国高校一直以来都不属于行政单位的序列，而长期以来都被定位为事业单位，但是高校拥有者上述的公共管理职权，这些权力都是符合公权力的范畴。有了这些行政权力，高校就与广大师生不是出于一个对等的姿态，有着明显的强制性、单方性，完全符合行政权力的特征，具有执行力、约束力、确定力。例如，按照《教育法》第5项规定，高校在行驶给受教育者颁发学业证书的时候具有明显的单方面意志、强制性的属性；按照《教育法》第28条第4项规定，高校拥有处分、奖励受教育者，以及学籍管理的行政权力。
而基于行政法视角来看，有行政权力的存在，那么必然就应该控制这种行政权力，这既是一种学说或者观念，同时又是由行政权力本身的特征来进行决定的[6]。第一，一切有权力的人，同时又没有外在控制这种权力的力量，那么必然到最后会出现滥用权力的问题，这是亘古不变的经验之言，第二，公民权利与行政权力之间存在着较大的强度差异，一旦不能有效控制住行政权力，那么很容易对公民权利造成侵害或者影响，高校行政权力也不例外。应该适当地控制高校的行政权力，同时让受到这种行政权力侵害的学生、教师得到相应的司法救济。
三、基于行政法视角的高校行政权力的法律控制 依法治国的最为核心的关键环节就是进行依法行政。而行政权力是所有权力中唯一一个无需借助于任何程序就能够行使的权力，具有广阔的权力行使空间和极大的随意性。严格控制行政权力的行使，往往也是严格的法治得以完成的关键。高校行政权力虽然是一种公共权力，也是通过国家相关单位授权取得的，但是正如前面所说，只要有权力，那么就有滥用权力的可能性和风险性。那么我们如何来有效地控制高校行政权力，使之能够走上良性化的监督制约轨道？笔者认为，最好的方法就是选取既具有隐定性、常设性、甚至是刚性，又可以全面体现群体智慧的法律，在具体操作过程中应该注意坚持以下原则：
（一）正当程序原则
正如威廉姆·道格拉斯（美国著名大法官）所言[7]，正当程序决定了人治与法治二者之间的基本区别。由此可见，正当程序是实现社会正义、保护公民权益、控制行政权力的一种重要手段。司法审查和正当程序在世界上很多国家都已经成为有效监控行政权力的重要手段。在高等教育的相应法律法规中，程序性、针对性、实质性的规范较少，人体实体性、原则性、宣言性条文较多，法律可诉性弱、可操作性不强。我们往往会发现，高校在作出处罚、表彰、决策等重大决定时，方法粗暴、简单，操作不规范，程序严重不明确。因此，应该不断加强高校各级管理人员的正当程序意识，规范行政权力的运行秩序，通过建立固定、严格、合理、科学的程序机制来让高校整个管理工作都处于正当程序控制之下，提高高校管理行为的实效性、规范性和程序性，避免出现随意性、偶然性、无序性，让高校行政权力的行使符合法治精神的规范方式和规范步骤。特别是对学生、教师作出影响他们法律身份、基本权利的重大决定时，务必要保证他们享有充分的救济权、申辩权、知情权、被告知权。另外，笔者认为应该在法律法规中对高校行政权力的合法来源进行明确。一方面，加快《学校教育法》的立法工作，将高等教育领域的重大法律问题明确出来，使得高校行政权力的范围更加清晰，来源更加明确；另外一方面，可以进一步修正现有的《高等教育法》、《教育法》，确定高校部分权力的行政性，对高校的法律性质进一步明确，从而确定高校与教师、学生之间存在的行政法律关系。
（二）法律优越原则
法律优越原则是指任何法律规章、行政法规、内部规定、文件政策都不得与国家已有的法律相抵触，若出现抵触现象，那么必须以法律为准，必须服从法律。法律优越原则对推进依法行政工作、保证法律的权威和国家法制的统一具有极为重要的作用和意义，也是对法律的优先效力进行肯定。
坚持法律优越原则的前提就是要给公众树立起法律至上的观念，让他们感觉法律具有至高无上的权威。笔者认为，高校应该利用多种形式来逐步提高各级管理干部依法管理、依法办学的思想意识，大幅度提高师生员工的法治观念，尤其是要注意培养广大师生运用法律手段来对自己合法权益进行保护的意识。
坚持法律优越原则的关键环节就是对高校内部规范性文件进行及时地清理。这些高校内部规范性文件体现了高校的自治规则，是对法律规范的完善和补充。很多高校内部规范性文件都是着眼于维护正常的教学秩序和高效的管理效率，基于方便管理的角度出发，但是往往存在一个巨大的缺陷，那就是对于相对方正当权益的践踏和模式，也不顾及到这些文件是否符合法律的规定和法治精神，因此，亟待进行完善和修改，合理设定被管理者和管理者、受教育者和教育者之间的的权利与义务，保障高校管理的相对方的合法权利和正当利益。
（三）司法有限审查原则
从法学的角度来看，行政行为接受法院的审查是最重要、最有效、最快捷的监督制约机制。但是国内外法学界一直都对司法能否介入到高等教育展开了激烈的辩论。从目前来看，在英美法系国家，法院早已按照正当程序原则将高校对于教师学生进行的纪律处分纳入到司法审查的范围，学生、教师能够通过法律途径来控制高校行政权力滥用。在德国、法国等大陆法系国家，公立高校往往是行政主体（公务组织），因此属于行政诉讼的适格主体。而在我国，高校一直以来都不是定位于行政主体（公务组织），而是被定位于事业单位，这样一来，就使得高校成为了司法审查的真空地带，长期一来都被排除在行政诉讼的大门之外。这种措施名则保护高校权益，实则严重损害学生、教师的行政权益。众所周知，司法途径是实现社会正义、保障公民权利最有效的手段，也是最后一道防线。随着个人权利意识的觉醒和依法治国思想的深入，我们没有任何理由由于强调高等教育的特殊而将其排除在司法之外。所以，通过司法途径来保护相对方的合法权益，控制高校行政权力滥用是一种必然的发展趋势。
但是值得注意的是，高校有着自己的理想和信念，有着其独特的教育规律和运作方式；而司法也有其独立的价值取向，有其特定的操作规则和存在形式。笔者认为，高等教育中应该介入司法，但是我们务必要注意坚持司法有限审查原则，灵活掌握司法介入应有的限度。一是司法审查的深度应该是有限的，司法审查仅仅只是为了避免出现不当程序或者肆意侵害相对方合法权益的行为，而不是将高校内部教育过程全盘法律化；二是司法审查的广度应该是有限，司法审查只能够受理那些对相对方合法权益造成严重侵害的行政诉讼。
参考文献：
[1]曹志敏，高先维.我国高校校内学生申诉制度的问题和对策[J].中国商界（下半月），2009，23（03）：111-115.
[2]范秀仁.高等学校行政权力与学术权力的研究综述[J].南昌航空工业学院学报（社会科学版），2006，15（01）：120-124.
[3]杨戬，黄俊丽.考试法立法的几点理论思考[J].邢台学院学报，2006，14（02）：154-158.
[4]孙学华，于林洋.论“枪手”现象的法律规制——兼论<考试法>介入考试领域的可行性[J].云南行政学院学报，2006，20（05）：134-137.
[5]张学亮，任广志.海峡两岸高校学生申诉制度的比较研究[J].中国青年研究，2007，33（04）：100-104.
[6]康建辉，张卫华，胡小进.高校学生申诉制度存在的问题及对策[J].西安电子科技大学学报（社会科学版），2008，45（01）：167-172.
[7]刘芳.论高校教育管理的法律控制——以高校学生管理规章为例[J].萍乡高等专科学校学报，2007，14（02）：187-189.
【关键词】行政法；高校；行政权力；法律控制
一、前言
在我国现行体制之下，高校作为法人组织所拥有的日常教学管理、学校管理、招生方面的行政权力往往笼统地作为办学自主权而零散地规定于《高等教育法》、《教育法》、《中华人民共和国学位条例》等法律法规中，导致人们对于高校行政权力认识的误解与混淆。而高校行政权力也一直没有纳入到严格的行政法的控制中，这样一来，就往往存在救济体系不完善、程序规范不到位、权力属性不清晰等问题[1]。而法治的源头就在于对公权力的正确定位和法律控制。权力控制是法治的起点，同时也是法治的归宿。换言之，权力的存在是对权力进行控制的前提，而对权力的控制又是权力的存在必然延伸的结果[2]。因此，基于行政法视角的高校行政权力法律控制研究就显得尤为必要。
二、行政法规控制高校行政权力的法理依据
高校是一个以为社会提供高等教育为内容的具有公共服务职权的单位，是按照以《高等教育法》和《教育法》为主的公法而设立，目的在于维护整个社会的整体利益，保障公民实现高等教育权[3]。为了有效地实现整个目的，我国法律授予了高校在日常教学管理、学校管理、招生方面享有优越于学生、教师的管理、教学、教育的权力。但是，国内外法学界一直以来都围绕着高校行政权力到底具有何种法律属性而争论不休。中华人民共和国最高人民法院曾经以公报的形式指出，“高校具有代表国家行使对学生颁发学位证书、学业证书的行政权力，一旦由于这些事务而引起的行政争议，高校可以自行安装行政诉讼法予以解决。”甚至在2004年还传出国家有关部委将专门就高校行政权力的法理依据出台司法解释，但迄今为止，还是没有出台这个法律法规。目前法学界争论的中心就是两个问题，第一，高校行政权力如何来进行界定？第二，高校的哪些行政权力属于行政诉讼受理范围？
相对于公民个人、社会组织而言，行政权力具有优益性、单方性、强制性等特点；相对于其他的国家权力而言，行政权力具有广泛性、主动性、裁量性等特点。高校的行政权力是指高校在接受到国家有关部委出台的法规、法律授权之后，能够独立依法地用自己学校的名义来行使关于高等教育管理事宜的权力。具体来说，国家通过法规、法律授权高校行使的行政权力有[4]：
（一）颁发学位证书、学历证书的权力
按照我国《高等教育法》第20条规定，高校应该按照国家有关规定，对在该校接受高等学历教育的学生，根据其学业成绩、修业年限等来颁发给他们相应的学位证书、学历证书。按照我国《中华人民共和国学位条例》第8条规定，由国务院授权的科学研究机构和高等学校可以授予相应人员博士学位、硕士学位；由国务院授权的高等学校可以授予相应人员学士学位。按照我国《教育法》第21条规定，高校具有按照国家相关规定来授予满足要求的受教育者学历证书或者其他学业证书。由这些法律法规我们可以看出，学位证书颁发权、学位授予权、学业证书颁发权、学历授予权都是国家通过法律规定授予高校的行政权力。
（二）办学自主权
按照我国第11条规定，高校应该实行民主管理，面向学生、面向社会来进行自主办学。办学自主权具体包括：①财产权（《高等教育法》第38条）、②校内人事权（《高等教育法》第37条）、③对外交往权（《高等教育法》第36条）、④招生权（《高等教育法》第32条）、⑤科学研究权（《高等教育法》第35条）、⑥教学权，主要包括组织实施教学活动权、选编教材权、教学计划制定权等（《高等教育法》第33条）、⑦专业设置权（《高等教育法》第34条）。
（三）学籍管理、奖励和处分权
按照《普通高等学校学生管理规定》第65条规定，对于高校因政治问题而作出开除学籍处分、勒令退学的须报省级高教主管部位审批；对其他原因造成开除学籍、勒令退学的处分，由学校审批，报省级高教主管部位备案即可。按照《高等教育法》第41条第4款规定，高校校长可以行使处分、奖励受教育者，以及学籍管理的行政权力。按照《教育法》第28条第4款规定，高校本身即具有行使处分、奖励受教育者，以及学籍管理的行政权力[5]。
虽然我国高校一直以来都不属于行政单位的序列，而长期以来都被定位为事业单位，但是高校拥有者上述的公共管理职权，这些权力都是符合公权力的范畴。有了这些行政权力，高校就与广大师生不是出于一个对等的姿态，有着明显的强制性、单方性，完全符合行政权力的特征，具有执行力、约束力、确定力。例如，按照《教育法》第5项规定，高校在行驶给受教育者颁发学业证书的时候具有明显的单方面意志、强制性的属性；按照《教育法》第28条第4项规定，高校拥有处分、奖励受教育者，以及学籍管理的行政权力。
而基于行政法视角来看，有行政权力的存在，那么必然就应该控制这种行政权力，这既是一种学说或者观念，同时又是由行政权力本身的特征来进行决定的[6]。第一，一切有权力的人，同时又没有外在控制这种权力的力量，那么必然到最后会出现滥用权力的问题，这是亘古不变的经验之言，第二，公民权利与行政权力之间存在着较大的强度差异，一旦不能有效控制住行政权力，那么很容易对公民权利造成侵害或者影响，高校行政权力也不例外。应该适当地控制高校的行政权力，同时让受到这种行政权力侵害的学生、教师得到相应的司法救济。
三、基于行政法视角的高校行政权力的法律控制 依法治国的最为核心的关键环节就是进行依法行政。而行政权力是所有权力中唯一一个无需借助于任何程序就能够行使的权力，具有广阔的权力行使空间和极大的随意性。严格控制行政权力的行使，往往也是严格的法治得以完成的关键。高校行政权力虽然是一种公共权力，也是通过国家相关单位授权取得的，但是正如前面所说，只要有权力，那么就有滥用权力的可能性和风险性。那么我们如何来有效地控制高校行政权力，使之能够走上良性化的监督制约轨道？笔者认为，最好的方法就是选取既具有隐定性、常设性、甚至是刚性，又可以全面体现群体智慧的法律，在具体操作过程中应该注意坚持以下原则：
（一）正当程序原则
正如威廉姆·道格拉斯（美国著名大法官）所言[7]，正当程序决定了人治与法治二者之间的基本区别。由此可见，正当程序是实现社会正义、保护公民权益、控制行政权力的一种重要手段。司法审查和正当程序在世界上很多国家都已经成为有效监控行政权力的重要手段。在高等教育的相应法律法规中，程序性、针对性、实质性的规范较少，人体实体性、原则性、宣言性条文较多，法律可诉性弱、可操作性不强。我们往往会发现，高校在作出处罚、表彰、决策等重大决定时，方法粗暴、简单，操作不规范，程序严重不明确。因此，应该不断加强高校各级管理人员的正当程序意识，规范行政权力的运行秩序，通过建立固定、严格、合理、科学的程序机制来让高校整个管理工作都处于正当程序控制之下，提高高校管理行为的实效性、规范性和程序性，避免出现随意性、偶然性、无序性，让高校行政权力的行使符合法治精神的规范方式和规范步骤。特别是对学生、教师作出影响他们法律身份、基本权利的重大决定时，务必要保证他们享有充分的救济权、申辩权、知情权、被告知权。另外，笔者认为应该在法律法规中对高校行政权力的合法来源进行明确。一方面，加快《学校教育法》的立法工作，将高等教育领域的重大法律问题明确出来，使得高校行政权力的范围更加清晰，来源更加明确；另外一方面，可以进一步修正现有的《高等教育法》、《教育法》，确定高校部分权力的行政性，对高校的法律性质进一步明确，从而确定高校与教师、学生之间存在的行政法律关系。
（二）法律优越原则
法律优越原则是指任何法律规章、行政法规、内部规定、文件政策都不得与国家已有的法律相抵触，若出现抵触现象，那么必须以法律为准，必须服从法律。法律优越原则对推进依法行政工作、保证法律的权威和国家法制的统一具有极为重要的作用和意义，也是对法律的优先效力进行肯定。
坚持法律优越原则的前提就是要给公众树立起法律至上的观念，让他们感觉法律具有至高无上的权威。笔者认为，高校应该利用多种形式来逐步提高各级管理干部依法管理、依法办学的思想意识，大幅度提高师生员工的法治观念，尤其是要注意培养广大师生运用法律手段来对自己合法权益进行保护的意识。
坚持法律优越原则的关键环节就是对高校内部规范性文件进行及时地清理。这些高校内部规范性文件体现了高校的自治规则，是对法律规范的完善和补充。很多高校内部规范性文件都是着眼于维护正常的教学秩序和高效的管理效率，基于方便管理的角度出发，但是往往存在一个巨大的缺陷，那就是对于相对方正当权益的践踏和模式，也不顾及到这些文件是否符合法律的规定和法治精神，因此，亟待进行完善和修改，合理设定被管理者和管理者、受教育者和教育者之间的的权利与义务，保障高校管理的相对方的合法权利和正当利益。
（三）司法有限审查原则
从法学的角度来看，行政行为接受法院的审查是最重要、最有效、最快捷的监督制约机制。但是国内外法学界一直都对司法能否介入到高等教育展开了激烈的辩论。从目前来看，在英美法系国家，法院早已按照正当程序原则将高校对于教师学生进行的纪律处分纳入到司法审查的范围，学生、教师能够通过法律途径来控制高校行政权力滥用。在德国、法国等大陆法系国家，公立高校往往是行政主体（公务组织），因此属于行政诉讼的适格主体。而在我国，高校一直以来都不是定位于行政主体（公务组织），而是被定位于事业单位，这样一来，就使得高校成为了司法审查的真空地带，长期一来都被排除在行政诉讼的大门之外。这种措施名则保护高校权益，实则严重损害学生、教师的行政权益。众所周知，司法途径是实现社会正义、保障公民权利最有效的手段，也是最后一道防线。随着个人权利意识的觉醒和依法治国思想的深入，我们没有任何理由由于强调高等教育的特殊而将其排除在司法之外。所以，通过司法途径来保护相对方的合法权益，控制高校行政权力滥用是一种必然的发展趋势。
但是值得注意的是，高校有着自己的理想和信念，有着其独特的教育规律和运作方式；而司法也有其独立的价值取向，有其特定的操作规则和存在形式。笔者认为，高等教育中应该介入司法，但是我们务必要注意坚持司法有限审查原则，灵活掌握司法介入应有的限度。一是司法审查的深度应该是有限的，司法审查仅仅只是为了避免出现不当程序或者肆意侵害相对方合法权益的行为，而不是将高校内部教育过程全盘法律化；二是司法审查的广度应该是有限，司法审查只能够受理那些对相对方合法权益造成严重侵害的行政诉讼。
参考文献：
[1]曹志敏，高先维.我国高校校内学生申诉制度的问题和对策[J].中国商界（下半月），2009，23（03）：111-115.
[2]范秀仁.高等学校行政权力与学术权力的研究综述[J].南昌航空工业学院学报（社会科学版），2006，15（01）：120-124.
[3]杨戬，黄俊丽.考试法立法的几点理论思考[J].邢台学院学报，2006，14（02）：154-158.
[4]孙学华，于林洋.论“枪手”现象的法律规制——兼论<考试法>介入考试领域的可行性[J].云南行政学院学报，2006，20（05）：134-137.
[5]张学亮，任广志.海峡两岸高校学生申诉制度的比较研究[J].中国青年研究，2007，33（04）：100-104.
[6]康建辉，张卫华，胡小进.高校学生申诉制度存在的问题及对策[J].西安电子科技大学学报（社会科学版），2008，45（01）：167-172.
[7]刘芳.论高校教育管理的法律控制——以高校学生管理规章为例[J].萍乡高等专科学校学报，2007，14（02）：187-189.