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[摘要]城市是人类制度文明的摇篮，流行于当今世界各大城市的许多公共治理理念及方式和人类的历史一样久远，在人们探索城市治理模式创新的时候，越来越多的迹象表明，这些发自远古而又经久不衰的城市理念、制度和治理方式已经全面渗透到我国一些发达的城市地区，它的存续和发展决定着这些城市甚至整个人类发展的未来。本文通过分析我国发达城市社会的特征，提出了“三元社会”结构及“三元治理”模式，并在此基础上提出了我国社会转型时期大城市政府管理创新的价值定位和目标模式。
[关键词]城市政府管理创新价值定位路径选择
[中图分类号]F29 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2007）02-0025-06
[作者簡介]马敬仁(1955-)，山东阳谷人,深圳大学管理学院公共管理系教授，深圳市人大常委会经济工作委员会委员。研究方向为公共管理。
一、经济全球化对中国城市政府管理的挑战
经济全球化的一个重要标志和结果，是权力和影响力正在向“超国家”和“非政府”机构流动，包括国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、欧盟、东盟、地区性贸易协定等，一些国际NGO组织对一个国家内部如城市公共管理的影响力越来越大。“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去。”（阿尔温.托夫勒，1980）总之，在全球化背景下，主权国家之间政府间合作及其相互依赖性越来越大，政府不仅可以在国内行使其法定的行政权力，而且可以在一些国际事务中有更多的发言权和影响力。因此，基于国际社会共同面临的重大问题和适用国际惯例而实行的城市公共部门管理改革，是近年来许多国家行政改革的一个重要驱动力，进而使这些国家以内在驱动力为主的行政发展开始向内外双向驱动的方向转换。
在我国，随着市场经济的纵深发展，中央政府、地方政府以及社会自治组织之间的权力分散化倾向日益凸显，发达城市的分散化治理结构开始迅速发展。另一种力量是一些国际组织和跨国公司对发达城市的影响也越来越大，如世界贸易组织、国际货币基金组织和一些超级跨国企业落户在发达城市等。加拿大教授萨维曾对经济一体化和行政改革的关系做了这样的评价：“经济全球化要求牺牲某些主权以遵守国际规则，如一个国家的贸易政策越来越被国际协定所塑造。我们也感到所面临的巨大压力，即协调国家之间的法律和政策。”（唐纳德.萨维，1998）所以，在全球化的背景下，一个国家内部尤其是城市社会按照国际社会的规则和义务要求，对政府管理和其他领域的公共治理进行局部的甚至是全面的改革无疑是非常必要的。
从某种意义上来说，经济全球化趋势是不可逆转的，城市政府为了适应全球一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，就必须不断改革和调整原有的政府体制和公共治理模式，以积极应对和快速回应来自国际和国内社会各种环境因素的挑战。同时，全球化时代发达的通讯系统，使许多过去非常陌生的事物不经意之间在一个国家广泛传播，尤其是在城市社会，似乎再也没有什么东西可以称为“海外的”了。在中国，境外商家的大规模介入使国内城市市场竞争愈演愈烈，市场监管和消费者权益保护使政府管理呈现出量增质高的趋势；汽车进入家庭使城市交通和环境质量成为困扰许多大城市政府的难题，经济全球化和WTO规则正在更加广大的范围内影响着城市居民的日常生活。同时，政府和其他非政府组织能够更加便利地随时了解到其他国家的最新发展，为引进和借鉴别国的先进管理经验提供了现实条件和可能。而且，由于公众对本国和其他国家行政改革的努力有了越来越深入的了解，他们不希望自己的政府在改革的浪潮中无动于衷，政府也不希望给公众一个因循守旧，不事创新的形象。这些国际化的事实首先在城市治理中得到了体现，例如，最近国务院为全面推进改革的纵深发展，在上海、天津和深圳开始了综合配套改革试点，在行政体制、社会管理体制、公共服务体制、金融体制和自由港等方面进行综合改革实验。
二、市场经济的纵深发展是城市政府改革创新的基本动力
建立市场经济体制，从本质上讲是一个崭新的制度创新过程。从国内外市场经济发展实际出发，参照国际社会对市场经济标准的某些惯例，建立并逐步形成比较完善的社会主义市场经济体系，将成为中国今后几十年内必须面对的重大战略任务。美国、欧盟、加拿大等对判定市场经济国家有一些硬性规定（如美国的六个法定要求[19U.S.C—1677(18)]， 欧盟在1998年颁布[905.98号法令]等），其中首要的是“政府在市场经济发展中的作用”问题。例如：政府对自然资源、资本和人力资本资源的占有、分配与控制，政府对国民经济运行的控制和管理权限，政府对生产（谁来生产、生产什么、生产多少、为谁生产）的控制范围（涉及企业的产权制度、利润分配与破产机制），政府对国际和国内贸易的控制，政府对中介组织的利用和监管（如商会和行会）等；而涉及到资源是由政府配置还是由市场配置，资源的使用和定价是由市场决定还是由政府决定，政府是否尊重和保护经济主体在经营方面的自主权利，是否对企业有不公平的对待，如何培育非政府公共组织和民间非营利组织，如何打破地方主义的束缚建立全国统一市场等问题，都需要通过政府体制改革和管理创新才能完成。
中国市场经济的持续快速发展，虽然克服了许多障碍，并正以巨大的推力逐步整合被各级政府分割着的全国市场，那么，克服各级政府（特别是城市政府）的地方保护政策，为促成全国统一市场扫清障碍，将越来越成为当前中国行政管理现代化的紧迫任务。政府既是推动这一进程的组织者、领导者与筹划者，又是实施完成其管理创新任务的执行者。应当看到，当今中国经济管理体制正处于新旧转轨的磨合时期，政府管理创新的变量迅速增加的同时，管理过程的非稳定性、非确定性也大大增强，由此可能衍生的社会矛盾、问题、摩擦以及可能产生的管理真空，均亟待政府未雨绸缪，超前决断，以便把可能造成的损失降到最低限度。
对于城市政府而言，在计划经济体制下，行政职能带有“全能主义”特征。“全能主义”具体表现在行政主体庞杂，行政权力直接干涉到社会的每个角落，权力运行过程中以命令服从为主，带有很强烈的“人治”色彩，即行政权力对社会进行全方位的渗透。在政府与企业、政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系上，有明显的行政权力直接干预和弱宏观强微观的管理格局。政府部门对这种微观、直接管理方式的偏爱和情有独钟，不仅影响了作为法人实体和市场竞争主体的企业经营自主权的落实与经营机制的转换，而且还耗费了大量精力，使其难以认真履行其作为社会管理者应承担的宏观调控责任，不同程度地存在着政府“越位”、“错位”和“不到位”的现象。而市场经济的纵深发展，要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立法人实体和市场竞争的主体自由参与市场竞争。企业在接触来自外部的市场信号、国家计划、宏观经济政策等信息之后，必须有自主行为的能力，以寻找企业成长的契机，创造新的市场环境条件。因此，根据社会主义市场经济发展的实际需要，重塑行政环境，创新政府管理，再造政府活力，将成为当前中国城市政府改革和城市发展的艰巨任务。
三、“虚拟政府”与“网络政府”将首先落户在城市
在信息化浪潮席卷全球的时候，互联网为全人类的沟通和交流提供了一个巨大的网络信息交换平台，它正以迅雷不及掩耳之势震撼着地球人类社会，迅速改变着人类组织、生产、流通、管理和生活方式，孕育着曾经是“天方夜谭”式的社会组织——虚拟组织。
“虚拟”一词在现代汉语中是指“不现实或不完全现实的”、虚构或虚设的事物，多用于语言、文学和艺术领域。互联网的出现，使虚拟组织的产生、运作和存续成为可能，进而为人类创造了虚拟网络空间及其沟通和交流新方式，为传统的人类社会组织及其运作和管理提供了一个全新的发展领域。
网络空间的开辟动摇着现代社会组织结构、管理模式和人们的行为方式。在虚拟空间中，由于人们的交往、生活和工作的内容和方式都将发生实质性的变化，进而，在促使人们的思想观念、价值取向等发生这样那样的变化的同时，社会组织及其运行方式也会随之变化，人们的社会角色、行为方式和道德责任都将与物理空间条件下的现实社会生活一样发生重大变化。正在迅速发展的网络基础设施和延伸到社会各领域的网络系统的实际结果也将人置身于一个全新的“虚拟社会”之中。“虚拟社会”和各种各样的“虚拟组织”的出现，尤其是“虚拟政府”或“电子政府”的建设，将对人类社会实践和生活方式产生前所未有的巨大影响，因为政府是社会组织中最为庞大的权威组织。“社会事务也是通过网络的形式展开的。这种网络把从没有参加过任何团体的人联结在一起。‘网络’是与一个特殊的个体相联系的各种社会关系的网状物。”（普洛格、J.D.贝茨，1988）
微电子、光电子技术和电子学的进步，卫星通讯、遥感和全球定位系统、宽频高速数字综合网络、信息压缩与高速传输、人工智能、多媒体技术和虚拟现实技术等信息科学技术的飞速进展，将给21世纪的生产过程、流通过程、消费和生活方式，以及经济、社会管理与国家安全带来难以估量的革命性变化。可以说，我们正处于一个以信息化为标志的现代化新纪元。这必将对近代以来曾经发挥重要作用的工业化官僚行政体制和管理模式带来巨大的冲击,甚至有可能引发传统公共权威的全面分化瓦解，预示着一个虚拟政府时代的到来，一个伟大的变革时代已经开始，现代信息技术对政府和社会公共管理的渗透和影响将会越来越大，进而使现代电子信息技术成为制约一个国家和地区行政管理现代化发展的关键环节，信息观念和信息技术正在按照其固有的规律改变着我们置身于其中的这个世界，一场旨在改变现代政府、企业、学校甚至是家庭组织及其运行模式的“管理革命”已经开始席卷全球，以电子信息技术为依托的管理现代化尤其是政府管理现代化已经成为中国各级政府势在必行的政策措施，政府及社会公共管理将通过电子政府和公共服务电子化系统在行政管理现代化的各个层面引发深刻变革。其结果将会通过改变政府与社会组织的结构及管理模式来改变人们的整个社会生活方式。为此，我们必须适应时代发展的需要，积极主动地推动电子政府和公共服务电子化进程，建立适应新世纪需要的电子化、网络化政府，率先实现政府管理的现代化，以提高各级政府的管理水平和管理绩效，为开发中国的“电子边疆”做出积极贡献。
四、发达市场经济条件下中国城市政府管理创新的价值定位
服务型政府是近年来中国计划体制向市场体制转型时期行政发展的战略目标，它基于经济全球化、信息化的背景和社会主义市场经济条件下政府与市场、政府与社会的关系及其发展趋势而定位，是中国现代公民社会和社会主义市场经济条件下政府发展的基本价值取向和目标定位。
1. 服务型政府是一个权威的有效的强势政府。在中国，私营部门或私人领域是改革开放以来才逐步成长起来的，或者确切地说是由政府培育出来的，虽然近年来获得了巨大的发展，但其先天的缺陷是：它不是“生长”出来的，而是“制造”出来的，或者说，中国的“市场经济”不是原发性的，具有明显的“模拟”特征，至少在它开始发展的时期是这样的。根据这一情況判断，中国的市场经济完善过程将是非常漫长的，而在这一过程中保持一个强大而有效的政府将是充分必要的，同时，这也决定了中国行政改革和创新的任务将呈现出三大领域（政府管理、企业管理和社会管理）并驾齐驱的宏观态势，包括公共部门（即广义的公共部门，包括国营企事业单位）内部管理体制、运行机制和外部关系（政府与企业、政府与事业、政府与社会、政府与市场等）等，目的是创造良好的社会生态环境，为经济、政治、文化和社会协调发展扫清道路。
随着社会主义市场经济的不断完善，尤其是随着全国统一市场的形成和在国际社会“市场经济国家”地位的确立，行政改革和行政发展的主要目标将依照发达市场经济的要求，政府将逐步退出市场和竞争性公共领域，把有限的公共资源，集中投放在市场最不可能充分解决问题的领域，以及政府行为有可能产生最大效果的领域。即便如此，有效性问题依然是建设服务型政府的一个重要指标，而有效的政府首先是一个有限的政府，一个基于市场经济和社会发展需要的服务型“小政府”。马克思、恩格斯通过总结巴黎公社的经验，指出未来社会的政府只有“为数不多的重要职能”，这和马克思的劳动者自己管理自己的思想是一致的。从这个意义上说，马克思、恩格斯所提倡的“小政府，大社会”思想也是从社会主义发展的长远利益着眼的，尽管这一思想和自由资本主义时期的“小政府”理念不无关系。
政府行为能否有效，固然与政府所拥有的权力有很大关系，因为拥有一定的权力是产生有效政府行为的前提。但是，在完善（或发达）市场经济条件下，政府不再是市场行为的主体，同时，随着公共领域管理主体的多元化，政府活动的空间会越来越小，但责任并不因活动空间的缩小而减轻，而是按照相反的方向而加大。所以，有限的政府主要体现在活动空间的有限性或公共权力适用范围的有限性，而不会在其有效性上打折扣。长期以来，中国一直坚持全能政府的管理定位，有限政府的有限管理一直没有得到应有的尊重和贯彻，致使其有效性大打折扣。因此，建设服务型“小政府”的一个重要任务是走出“全能政府”的泥泞状态，建立有限权力、有限管理甚至有限服务（将一些公共服务项目委托或外包给非政府机构）的权威性有效政府。
2.服务型政府是基于理性决策、合作治理的法治政府。近代国家和社会治理的最大成就之一就是按照“工业理性”建立的政治上的宪政体制、官僚机构的理性决策和基于理性主义的社会领域的“合作治理”模式的建立。我国是坚持“议行合一”原则的中央集权制国家。法律规定的范围就是政府行为的边界，依法行政是建设有效政府的本质体现。一方面，依法行政是指各级国家行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家和社会公共事务依法进行有效管理的活动，即中国的“政府”建制及其行为是狭义上的“法治政府”；另一方面，依法行政还意味着通过法定制度和程序对行政行为的合法性进行有效的控制和监督，并采取行政措施预防和防止违法行为的发生，并及时矫正违法的行政行为，即政府必须通过执法行为向权力机关进而向公民负责，通过公共管理和服务满足公民或社会的行政需要。正如古德诺所言：“政府负有责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制。”（古德诺，1987）法治的内容是一切行政行为都必须合法，对不合法的行为必须通过司法程序予以处理。
中国是一个富于“人治”文化传统的东方国家，随着政治与行政文化现代化进程的推进，城市政府管理中“人治”残余逐渐为“法治行政”所取代，“权威行政”为“服务行政”所置换，而民主公平与科学效率原则在现代政府管理中越来越体现为政府政策的公共性因素成长和“经验决策”向“理性决策”的转换，并且，随着传统意义上国家和社会的“分化”与 “重组”，尤其是随着“私人领域”的成长，一个崭新的有中国特色的公共领域已初见端倪，公共管理主体多元化和行政参与的不断扩大已经成为中国行政管理现代化的基本趋势。在此背景下，与传统体制下体现政府单方面意志为主的政府政策相比，社会公众对公共政策的信用机制、关注程度和执行效率都提出了更高的要求。就是说，通过政府和社会的双向或多向沟通机制制订的公共政策，在民主、公平等价值实现和决策质量明显提高的同时，理性决策成为政府和社会制订公共政策的通则，而理性决策需要高效率的管理，即有效实施政策的科学管理机制成为服务型政府建设的重要任务。从而使科学决策和民主决策成为现代政府治理能力和水平的重要标志，也直接关系到一个国家的综合国力和国际竞争能力。
服务型政府治理下的公共政策，是一个多目标协调发展的综合性政策，其目的不仅仅要实现经济增长和社会进步，而且要在公平原则下确保全体公民共享经济增长和社会发展的成果，着眼于经济、政治、文化和各项社会事业的稳定持续发展。因此，服务型政府建设高度关注国家和社会共同治理机制及其实际效果。值得注意的是，服务型政府实际上是“多管理”（宏观管理、评价、监管与仲裁）、“少服务”（将大量的直接服务项目尽量模拟市场配置的方法委托或外包给非政府公共机构或民间组织）的政府，它通过对公共管理主体的监管建立政府和社会共同治理的系统平台，以实现国家、政府、企业和社会公共事务协调发展的目标。
3.服务型政府是根据环境需要不断创新、协调发展的自适应型政府。适应环境的变化不断创新是服务型政府可持续发展的灵魂。“新公共行政”的领导人物H·乔治·弗雷德里克森认为，公共行政学和医学、教育学领域一样，有丰富的理论和观点，可能并不需要一种单一的、一致同意的理论。关键在于，那些管理政府事务的人从事于高度变化并极其不同的活动。没有一种单一的理论或概念希望把所有这些活动包括在内（乔治.弗德里克森，2003）。政府组织拥有多少实现目标的手段和工具，代表着政府组织对社会、经济等发生影响能力的大小。信息化时代的到来，预示着新文明的兴起，政府管理在其职能、行为模式、运作程序、实施途径等各个方面必将受到一定的冲击，有效政府必须适应变化着的“生态环境”，与环境相适应并持续进行制度创新，以开创行政管理的新局面。显然，“官僚制”行政组织那种以“固定的方式”发号施令的方式已经过时。在信息化时代，整个社会成为网络化的组织，组织管理也将追求网络化管理模式，这是一种以信息沟通和联系为基础而形成的管理协作系统，其追求的价值目标是效率、适应、创新。一方面，由于经济发展阶段的提升，市场机制日趋完善，政府必须调整其与市场的关系，充分发挥各自的功能及整合效能；另一方面，随着公共事务不断增多，权力结构不断分化，组织分工细化，出现了组织间相互制约、相互依存、相互合作的局面，政府管理必须适应这一变化，在追求适应、创新的同时，达到追求效率的目的。
追求政府有效性是期望利用政府行政能力以满足社会对公共物品需求的结果。但是，如何解决各国在行政管理现代化过程中面临的各种问题和压力，提高政府行为的有效性？对此并无万全之策，只有通过渐进的改革和创新，不断推进行政管理现代化进程，在改革与发展中激发政府的活力、扩大行政参与、提高行政能力，以保证行政行为的有效性。有效政府必须立足于科学决策的基础之上。作为决策主体，现代政府面对越来越复杂多变的公共事务及行政环境，确保政府行为有效性的关键在于使行政系统和行政环境在复杂的相互作用中实现动态平衡，并根据环境的变化不断进行管理理念、体制、制度和管理方式等方面的持续创新。
4.服务型政府是高效廉洁的“廉价政府”、“责任政府”。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时，对未来社会主义国家的政府有个理想的设计，认为政府及其工作人员都是社会的人民的公仆，由人民群众直接选举和监督，并且提出政府工作人员拿普通工人工资，人民可以随时罢免他们的职务。强调政府本身是不会创造价值的，维持政府组织活动所支出的经费越少，劳动者也就付出的越少，政府也就越“廉价”；同时，人民所需要的是负责的政府，如果不能有效地向人民负责，人民有权罢免它，推翻它；所以，廉价、负责的政府是马克思、恩格斯对未来人民政府的基本价值定位；而“服务型政府”恰恰是这一理念的“现代范式”，是一个低成本（廉价）、高效率和廉洁自律的责任政府。
随著我国社会主义市场经济的不断完善，公共管理领域将实现由低效率、高成本的低效政府向高效率、低成本的廉价政府、廉洁政府的历史性转换；古德诺早就说过：“政府机构的使命……，是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。”这一切都是为了有效地提供公共服务。追求高效是政府行政的内在要求，效率化是公共行政现代化的重要标志。“追求效率最大化是公共行政的根本目标，世界各国都在为提高公共部门的效率而努力进行机构能力建设。”跨国研究的证据表明，“如果政府机构具有竞争性的、以个人才干为基础的聘用和晋升制度，……那么这些机构的能力就强。依赖于更具公开性和竞争性的制度，就可以降低推行内部制约的成本。”然而，行政效率体现在公共行政的各个环节、各个层次上，是一项综合指标，必然受到组织内外错综复杂因素的影响，因此，提高行政效率也是一项综合系统工程。要提高行政效率，必须树立正确的效率观念，在精简机构、理顺职能、健全法制的基础上，提高公务员素质，并实现管理技术和管理方法的现代化。
高效的政府也意味着廉洁的政府。一个廉洁的政府，意味着有效规范行政主体的行政行为，保证行政权力的公平、公正行使，有效制止行政主体的“寻租”行为，管好用好纳税人的钱财，降低政府的管理成本，提高政府投资和公共服务质量和绩效，推进国民的整体福利水平。腐败是廉洁政府的大敌，是对权力的滥用、对公众信任的亵渎、对社会资本的蚕食，它在腐蚀整个政府机体的同时，破坏了政府和公众之间的信任关系，极大地降低了政府行为的有效性和政府能力。
我国随着社会主义市场经济的不断完善，法制和社会信用体系的逐步建立，尤其是随着政府管理创新以及监督、监察和监管机制的不断完善，官僚主义、腐败和权力滥用的生存空间将越来越狭小，官僚主义、腐败和滥用权力的难度会越来越大，成本越来越高，并随着服务型政府的完善使这些现象最终得到有效的遏止。
五、中国城市政府管理创新的基本思路和目标模式
经过20多年的改革开放，我国城市社会出现了一种特殊的“三元结构”——一种基于“三元社会”的过渡性发展形态。社会形态上的“三元”特征说明在一座城市中同时复合了城市社会、亦城亦乡的混合社会（以新城区的乡村社会或城中村为代表）和乡村社会，即使通过行政的办法将农村城市化（如深圳等），但其主要社会形态依然处在一种亦城亦乡的混合状态，而且在短时间内不会消失或被城市“化”掉。这究竟是一种暂时的或阶段特有的现象还是当代中国城市发展战略的一个新的起点？值得注意的是，我们过去基于“一元社会”（城市社会）的城市总体规划、市政体制和城市发展理念是否需要认真反思？把消灭“城中村”和乡村作为各大中城市发展的基本战略是否符合科学发展观的要求？城市中心、区域中心（行政区、功能区和经济区）甚至组团中心高密城市化策略是否符合国情、市情和可持续发展的需要等。研究发现，城市“三元社会”虽具有过渡特征，但这一理念可以在很大程度上弥补我国改革开放以来城市化的缺失，克服城市总体规划、市政体制和城市发展战略中一些固有的弊端，如空间窒息、千城一面、行政强制、单边发展等。那么，我们是否应该实事求是地按照城市“三元社会”的形态，建立基于公共治理的政府主导型、混合治理型、社会（民间）主导型等多元协同的三元治理结构。正是这些复杂的问题引发了我们对大城市治理模式的系统思考。
应该看到，我国发达城市地区已经进入了一个整体转型时期，传统因素、现代因素和后现代因素的消长引发各种社会矛盾和冲突不断加剧，过去改革中的一些中坚力量在“既得利益”泥泞中不能自拔，新的改革力量虽有不断的补充或成长但却无法控制改革的进程，各项制度配置中人治与法治、法制与民主、集权与分权、管制与服务、效率与公平的矛盾日益凸显；人口、环境、资源等三大约束机制对传统的城市成长方式提出严峻挑战；城市供养极限、资源与劳动力资源配置失衡、公共服务持续严重短缺、犯罪率上升、社会不稳定因素增加、城市社会总成本增加、生态困境等问题将使一些城市失去未来……。由此可见，我国发达城市社会的各项改革事业开始进入了一个前所未有的攻坚阶段。由于各种矛盾和利益关系复杂交织，盘根错节，改革创新面临着难度大、成本高、风险多的严峻现实。针对这种情况，我们认为，政府体制改革和管理创新将成为克服阻力、化解矛盾和风险根本路径，而城市政府体制和管理创新将成为今后一个时期改革创新的焦点和热点地区。
为此，我们必须坚持从城市政府所处的实际生态环境出发，按照发达（或完善）市场经济条件下政府的价值定位，在行政事务分析、职能分析的基础上，按照“以人为本”、“服务为本”、“绩效为本”的原则，建立现代化的城市政府公共管理和公共服务系统平台，将政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等管理职能适度分离，以政府内部管理体制及其机制创新为突破口，重组现行的政府机构，并在做好配套制度建设与改革的基础上，制订科学可行的实施计划，积极稳妥地实现城市政府管理体制的改革、过渡和转型，建立法制化、科学化、现代化的一级城市政府工作系统。
城市政府管理创新是一个复杂的生态系统工程。在计划体制向市场体制全面转型时期，城市政府管理创新应坚持经济、 城市和社会发展等三个方面协同发展的方针；在管理上要逐步由“政府管制”向“公共治理”的方向转变；在治理结构上应由“集中治理”向“分散治理”的方向转换，以求建立一个多主体、多中心、多元共治协同发展的大城市治理模式。“治理”不同于行政，也不同于管理和统治。因为无论是行政、管理，还是统治，都是由政府单一主体或政府管制下以自上而下的指挥命令系统为主要路径的管理方式；基本上是政府单方面意志的体现；而治理是在多个管理主体分工协调、多元体制下既自下而上又自上而下的有机结合。主要着眼于“共同”和“协同”治理，以调动各城市管理主体的积极性。针对目前一些发达城市存在的“三元结构”特征，在公共治理模式创新上应着重考虑以下几个问题：
（1）针对市政体制和政府职能转变的实际需要，将事关全市的决策、执行、监督监管和市民整体权益的事务从城市公共事务中分离出来，建立统一的城市治理（公共管理、服务和监管）平台。
（2）针对人口结构的特点，逐步打破市民身份制度，根据市民、新市民和准市民的实际需要，综合配置公共资源，安排制度供给，逐步建立社会公平机制。
（3）针对空间资源特点，应在统一规划的前提下，全面导入差异成长或有机成长理论方法，并针对不同区域（建制区、历史遗留区、新增区）的特点建立差异规划治理模式。
（4）针对区划结构的特点，在城区内应将行政区划、经济區划、功能区划、空间规划和经济与社会发展规划有机结合起来，整合行政区、功能区和经济区，探讨跨行政区的综合行政和资源配置方式，探索适应全方位区划理念和结构的公共治理模式。
（5）针对治理结构的特点，加大市政体制、治理模式创新的力度，探索适应深圳未来建立和谐社会需要的政府治理、合作治理和社会治理（自治）模式以及相关过渡环节。
（6）针对社会结构的特点，把社会结构因素作为治理模式改革和创新的基础和出发点，并把它作为基本要素渗透到行政体制、城市治理、城市规划和公共资源配置等各项工作中去。
（7）在公共治理的具体模式问题上，大概有以下几种选择：A.政府管制的、以行政隶属关系为基础的、官僚化或行政化的管理模式；B.政府主导（下转第40页）(上接第30页)的、以绩效合同和代理委托（执行机构）关系为基础的公共治理模式；C.政府与企业、社会（事业、行业、社团、社区、市民等）合作治理的、以伙伴关系为基础的公共治理模式；D.自治模式（未来）。
（8）政府治理模式选择：A.分级统御、一元管理（两级政府、大区制、派出制（街道）、社区自治—形式自治）；B.分级统御、多元管理（三级“政府”、中区制、代理制公共服务、议行分设、基层自治—实质自治）；C.一元统御、多元管理（一级政府、小区制、代理制、议行分设、社区服务连锁化经营）：D.多元自治模式（未来）。
我国大城市政府管理创新的价值定位和路径选择就是从国情、市情和未来发展需要出发，汲取各国城市治理发展的有用经验，探索有中国特色的大城市治理（公共治理）模式创新的路径和方法。
[参考文献]
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[作者簡介]马敬仁(1955-)，山东阳谷人,深圳大学管理学院公共管理系教授，深圳市人大常委会经济工作委员会委员。研究方向为公共管理。
一、经济全球化对中国城市政府管理的挑战
经济全球化的一个重要标志和结果，是权力和影响力正在向“超国家”和“非政府”机构流动，包括国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、欧盟、东盟、地区性贸易协定等，一些国际NGO组织对一个国家内部如城市公共管理的影响力越来越大。“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去。”（阿尔温.托夫勒，1980）总之，在全球化背景下，主权国家之间政府间合作及其相互依赖性越来越大，政府不仅可以在国内行使其法定的行政权力，而且可以在一些国际事务中有更多的发言权和影响力。因此，基于国际社会共同面临的重大问题和适用国际惯例而实行的城市公共部门管理改革，是近年来许多国家行政改革的一个重要驱动力，进而使这些国家以内在驱动力为主的行政发展开始向内外双向驱动的方向转换。
在我国，随着市场经济的纵深发展，中央政府、地方政府以及社会自治组织之间的权力分散化倾向日益凸显，发达城市的分散化治理结构开始迅速发展。另一种力量是一些国际组织和跨国公司对发达城市的影响也越来越大，如世界贸易组织、国际货币基金组织和一些超级跨国企业落户在发达城市等。加拿大教授萨维曾对经济一体化和行政改革的关系做了这样的评价：“经济全球化要求牺牲某些主权以遵守国际规则，如一个国家的贸易政策越来越被国际协定所塑造。我们也感到所面临的巨大压力，即协调国家之间的法律和政策。”（唐纳德.萨维，1998）所以，在全球化的背景下，一个国家内部尤其是城市社会按照国际社会的规则和义务要求，对政府管理和其他领域的公共治理进行局部的甚至是全面的改革无疑是非常必要的。
从某种意义上来说，经济全球化趋势是不可逆转的，城市政府为了适应全球一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，就必须不断改革和调整原有的政府体制和公共治理模式，以积极应对和快速回应来自国际和国内社会各种环境因素的挑战。同时，全球化时代发达的通讯系统，使许多过去非常陌生的事物不经意之间在一个国家广泛传播，尤其是在城市社会，似乎再也没有什么东西可以称为“海外的”了。在中国，境外商家的大规模介入使国内城市市场竞争愈演愈烈，市场监管和消费者权益保护使政府管理呈现出量增质高的趋势；汽车进入家庭使城市交通和环境质量成为困扰许多大城市政府的难题，经济全球化和WTO规则正在更加广大的范围内影响着城市居民的日常生活。同时，政府和其他非政府组织能够更加便利地随时了解到其他国家的最新发展，为引进和借鉴别国的先进管理经验提供了现实条件和可能。而且，由于公众对本国和其他国家行政改革的努力有了越来越深入的了解，他们不希望自己的政府在改革的浪潮中无动于衷，政府也不希望给公众一个因循守旧，不事创新的形象。这些国际化的事实首先在城市治理中得到了体现，例如，最近国务院为全面推进改革的纵深发展，在上海、天津和深圳开始了综合配套改革试点，在行政体制、社会管理体制、公共服务体制、金融体制和自由港等方面进行综合改革实验。
二、市场经济的纵深发展是城市政府改革创新的基本动力
建立市场经济体制，从本质上讲是一个崭新的制度创新过程。从国内外市场经济发展实际出发，参照国际社会对市场经济标准的某些惯例，建立并逐步形成比较完善的社会主义市场经济体系，将成为中国今后几十年内必须面对的重大战略任务。美国、欧盟、加拿大等对判定市场经济国家有一些硬性规定（如美国的六个法定要求[19U.S.C—1677(18)]， 欧盟在1998年颁布[905.98号法令]等），其中首要的是“政府在市场经济发展中的作用”问题。例如：政府对自然资源、资本和人力资本资源的占有、分配与控制，政府对国民经济运行的控制和管理权限，政府对生产（谁来生产、生产什么、生产多少、为谁生产）的控制范围（涉及企业的产权制度、利润分配与破产机制），政府对国际和国内贸易的控制，政府对中介组织的利用和监管（如商会和行会）等；而涉及到资源是由政府配置还是由市场配置，资源的使用和定价是由市场决定还是由政府决定，政府是否尊重和保护经济主体在经营方面的自主权利，是否对企业有不公平的对待，如何培育非政府公共组织和民间非营利组织，如何打破地方主义的束缚建立全国统一市场等问题，都需要通过政府体制改革和管理创新才能完成。
中国市场经济的持续快速发展，虽然克服了许多障碍，并正以巨大的推力逐步整合被各级政府分割着的全国市场，那么，克服各级政府（特别是城市政府）的地方保护政策，为促成全国统一市场扫清障碍，将越来越成为当前中国行政管理现代化的紧迫任务。政府既是推动这一进程的组织者、领导者与筹划者，又是实施完成其管理创新任务的执行者。应当看到，当今中国经济管理体制正处于新旧转轨的磨合时期，政府管理创新的变量迅速增加的同时，管理过程的非稳定性、非确定性也大大增强，由此可能衍生的社会矛盾、问题、摩擦以及可能产生的管理真空，均亟待政府未雨绸缪，超前决断，以便把可能造成的损失降到最低限度。
对于城市政府而言，在计划经济体制下，行政职能带有“全能主义”特征。“全能主义”具体表现在行政主体庞杂，行政权力直接干涉到社会的每个角落，权力运行过程中以命令服从为主，带有很强烈的“人治”色彩，即行政权力对社会进行全方位的渗透。在政府与企业、政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系上，有明显的行政权力直接干预和弱宏观强微观的管理格局。政府部门对这种微观、直接管理方式的偏爱和情有独钟，不仅影响了作为法人实体和市场竞争主体的企业经营自主权的落实与经营机制的转换，而且还耗费了大量精力，使其难以认真履行其作为社会管理者应承担的宏观调控责任，不同程度地存在着政府“越位”、“错位”和“不到位”的现象。而市场经济的纵深发展，要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立法人实体和市场竞争的主体自由参与市场竞争。企业在接触来自外部的市场信号、国家计划、宏观经济政策等信息之后，必须有自主行为的能力，以寻找企业成长的契机，创造新的市场环境条件。因此，根据社会主义市场经济发展的实际需要，重塑行政环境，创新政府管理，再造政府活力，将成为当前中国城市政府改革和城市发展的艰巨任务。
三、“虚拟政府”与“网络政府”将首先落户在城市
在信息化浪潮席卷全球的时候，互联网为全人类的沟通和交流提供了一个巨大的网络信息交换平台，它正以迅雷不及掩耳之势震撼着地球人类社会，迅速改变着人类组织、生产、流通、管理和生活方式，孕育着曾经是“天方夜谭”式的社会组织——虚拟组织。
“虚拟”一词在现代汉语中是指“不现实或不完全现实的”、虚构或虚设的事物，多用于语言、文学和艺术领域。互联网的出现，使虚拟组织的产生、运作和存续成为可能，进而为人类创造了虚拟网络空间及其沟通和交流新方式，为传统的人类社会组织及其运作和管理提供了一个全新的发展领域。
网络空间的开辟动摇着现代社会组织结构、管理模式和人们的行为方式。在虚拟空间中，由于人们的交往、生活和工作的内容和方式都将发生实质性的变化，进而，在促使人们的思想观念、价值取向等发生这样那样的变化的同时，社会组织及其运行方式也会随之变化，人们的社会角色、行为方式和道德责任都将与物理空间条件下的现实社会生活一样发生重大变化。正在迅速发展的网络基础设施和延伸到社会各领域的网络系统的实际结果也将人置身于一个全新的“虚拟社会”之中。“虚拟社会”和各种各样的“虚拟组织”的出现，尤其是“虚拟政府”或“电子政府”的建设，将对人类社会实践和生活方式产生前所未有的巨大影响，因为政府是社会组织中最为庞大的权威组织。“社会事务也是通过网络的形式展开的。这种网络把从没有参加过任何团体的人联结在一起。‘网络’是与一个特殊的个体相联系的各种社会关系的网状物。”（普洛格、J.D.贝茨，1988）
微电子、光电子技术和电子学的进步，卫星通讯、遥感和全球定位系统、宽频高速数字综合网络、信息压缩与高速传输、人工智能、多媒体技术和虚拟现实技术等信息科学技术的飞速进展，将给21世纪的生产过程、流通过程、消费和生活方式，以及经济、社会管理与国家安全带来难以估量的革命性变化。可以说，我们正处于一个以信息化为标志的现代化新纪元。这必将对近代以来曾经发挥重要作用的工业化官僚行政体制和管理模式带来巨大的冲击,甚至有可能引发传统公共权威的全面分化瓦解，预示着一个虚拟政府时代的到来，一个伟大的变革时代已经开始，现代信息技术对政府和社会公共管理的渗透和影响将会越来越大，进而使现代电子信息技术成为制约一个国家和地区行政管理现代化发展的关键环节，信息观念和信息技术正在按照其固有的规律改变着我们置身于其中的这个世界，一场旨在改变现代政府、企业、学校甚至是家庭组织及其运行模式的“管理革命”已经开始席卷全球，以电子信息技术为依托的管理现代化尤其是政府管理现代化已经成为中国各级政府势在必行的政策措施，政府及社会公共管理将通过电子政府和公共服务电子化系统在行政管理现代化的各个层面引发深刻变革。其结果将会通过改变政府与社会组织的结构及管理模式来改变人们的整个社会生活方式。为此，我们必须适应时代发展的需要，积极主动地推动电子政府和公共服务电子化进程，建立适应新世纪需要的电子化、网络化政府，率先实现政府管理的现代化，以提高各级政府的管理水平和管理绩效，为开发中国的“电子边疆”做出积极贡献。
四、发达市场经济条件下中国城市政府管理创新的价值定位
服务型政府是近年来中国计划体制向市场体制转型时期行政发展的战略目标，它基于经济全球化、信息化的背景和社会主义市场经济条件下政府与市场、政府与社会的关系及其发展趋势而定位，是中国现代公民社会和社会主义市场经济条件下政府发展的基本价值取向和目标定位。
1. 服务型政府是一个权威的有效的强势政府。在中国，私营部门或私人领域是改革开放以来才逐步成长起来的，或者确切地说是由政府培育出来的，虽然近年来获得了巨大的发展，但其先天的缺陷是：它不是“生长”出来的，而是“制造”出来的，或者说，中国的“市场经济”不是原发性的，具有明显的“模拟”特征，至少在它开始发展的时期是这样的。根据这一情況判断，中国的市场经济完善过程将是非常漫长的，而在这一过程中保持一个强大而有效的政府将是充分必要的，同时，这也决定了中国行政改革和创新的任务将呈现出三大领域（政府管理、企业管理和社会管理）并驾齐驱的宏观态势，包括公共部门（即广义的公共部门，包括国营企事业单位）内部管理体制、运行机制和外部关系（政府与企业、政府与事业、政府与社会、政府与市场等）等，目的是创造良好的社会生态环境，为经济、政治、文化和社会协调发展扫清道路。
随着社会主义市场经济的不断完善，尤其是随着全国统一市场的形成和在国际社会“市场经济国家”地位的确立，行政改革和行政发展的主要目标将依照发达市场经济的要求，政府将逐步退出市场和竞争性公共领域，把有限的公共资源，集中投放在市场最不可能充分解决问题的领域，以及政府行为有可能产生最大效果的领域。即便如此，有效性问题依然是建设服务型政府的一个重要指标，而有效的政府首先是一个有限的政府，一个基于市场经济和社会发展需要的服务型“小政府”。马克思、恩格斯通过总结巴黎公社的经验，指出未来社会的政府只有“为数不多的重要职能”，这和马克思的劳动者自己管理自己的思想是一致的。从这个意义上说，马克思、恩格斯所提倡的“小政府，大社会”思想也是从社会主义发展的长远利益着眼的，尽管这一思想和自由资本主义时期的“小政府”理念不无关系。
政府行为能否有效，固然与政府所拥有的权力有很大关系，因为拥有一定的权力是产生有效政府行为的前提。但是，在完善（或发达）市场经济条件下，政府不再是市场行为的主体，同时，随着公共领域管理主体的多元化，政府活动的空间会越来越小，但责任并不因活动空间的缩小而减轻，而是按照相反的方向而加大。所以，有限的政府主要体现在活动空间的有限性或公共权力适用范围的有限性，而不会在其有效性上打折扣。长期以来，中国一直坚持全能政府的管理定位，有限政府的有限管理一直没有得到应有的尊重和贯彻，致使其有效性大打折扣。因此，建设服务型“小政府”的一个重要任务是走出“全能政府”的泥泞状态，建立有限权力、有限管理甚至有限服务（将一些公共服务项目委托或外包给非政府机构）的权威性有效政府。
2.服务型政府是基于理性决策、合作治理的法治政府。近代国家和社会治理的最大成就之一就是按照“工业理性”建立的政治上的宪政体制、官僚机构的理性决策和基于理性主义的社会领域的“合作治理”模式的建立。我国是坚持“议行合一”原则的中央集权制国家。法律规定的范围就是政府行为的边界，依法行政是建设有效政府的本质体现。一方面，依法行政是指各级国家行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家和社会公共事务依法进行有效管理的活动，即中国的“政府”建制及其行为是狭义上的“法治政府”；另一方面，依法行政还意味着通过法定制度和程序对行政行为的合法性进行有效的控制和监督，并采取行政措施预防和防止违法行为的发生，并及时矫正违法的行政行为，即政府必须通过执法行为向权力机关进而向公民负责，通过公共管理和服务满足公民或社会的行政需要。正如古德诺所言：“政府负有责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制。”（古德诺，1987）法治的内容是一切行政行为都必须合法，对不合法的行为必须通过司法程序予以处理。
中国是一个富于“人治”文化传统的东方国家，随着政治与行政文化现代化进程的推进，城市政府管理中“人治”残余逐渐为“法治行政”所取代，“权威行政”为“服务行政”所置换，而民主公平与科学效率原则在现代政府管理中越来越体现为政府政策的公共性因素成长和“经验决策”向“理性决策”的转换，并且，随着传统意义上国家和社会的“分化”与 “重组”，尤其是随着“私人领域”的成长，一个崭新的有中国特色的公共领域已初见端倪，公共管理主体多元化和行政参与的不断扩大已经成为中国行政管理现代化的基本趋势。在此背景下，与传统体制下体现政府单方面意志为主的政府政策相比，社会公众对公共政策的信用机制、关注程度和执行效率都提出了更高的要求。就是说，通过政府和社会的双向或多向沟通机制制订的公共政策，在民主、公平等价值实现和决策质量明显提高的同时，理性决策成为政府和社会制订公共政策的通则，而理性决策需要高效率的管理，即有效实施政策的科学管理机制成为服务型政府建设的重要任务。从而使科学决策和民主决策成为现代政府治理能力和水平的重要标志，也直接关系到一个国家的综合国力和国际竞争能力。
服务型政府治理下的公共政策，是一个多目标协调发展的综合性政策，其目的不仅仅要实现经济增长和社会进步，而且要在公平原则下确保全体公民共享经济增长和社会发展的成果，着眼于经济、政治、文化和各项社会事业的稳定持续发展。因此，服务型政府建设高度关注国家和社会共同治理机制及其实际效果。值得注意的是，服务型政府实际上是“多管理”（宏观管理、评价、监管与仲裁）、“少服务”（将大量的直接服务项目尽量模拟市场配置的方法委托或外包给非政府公共机构或民间组织）的政府，它通过对公共管理主体的监管建立政府和社会共同治理的系统平台，以实现国家、政府、企业和社会公共事务协调发展的目标。
3.服务型政府是根据环境需要不断创新、协调发展的自适应型政府。适应环境的变化不断创新是服务型政府可持续发展的灵魂。“新公共行政”的领导人物H·乔治·弗雷德里克森认为，公共行政学和医学、教育学领域一样，有丰富的理论和观点，可能并不需要一种单一的、一致同意的理论。关键在于，那些管理政府事务的人从事于高度变化并极其不同的活动。没有一种单一的理论或概念希望把所有这些活动包括在内（乔治.弗德里克森，2003）。政府组织拥有多少实现目标的手段和工具，代表着政府组织对社会、经济等发生影响能力的大小。信息化时代的到来，预示着新文明的兴起，政府管理在其职能、行为模式、运作程序、实施途径等各个方面必将受到一定的冲击，有效政府必须适应变化着的“生态环境”，与环境相适应并持续进行制度创新，以开创行政管理的新局面。显然，“官僚制”行政组织那种以“固定的方式”发号施令的方式已经过时。在信息化时代，整个社会成为网络化的组织，组织管理也将追求网络化管理模式，这是一种以信息沟通和联系为基础而形成的管理协作系统，其追求的价值目标是效率、适应、创新。一方面，由于经济发展阶段的提升，市场机制日趋完善，政府必须调整其与市场的关系，充分发挥各自的功能及整合效能；另一方面，随着公共事务不断增多，权力结构不断分化，组织分工细化，出现了组织间相互制约、相互依存、相互合作的局面，政府管理必须适应这一变化，在追求适应、创新的同时，达到追求效率的目的。
追求政府有效性是期望利用政府行政能力以满足社会对公共物品需求的结果。但是，如何解决各国在行政管理现代化过程中面临的各种问题和压力，提高政府行为的有效性？对此并无万全之策，只有通过渐进的改革和创新，不断推进行政管理现代化进程，在改革与发展中激发政府的活力、扩大行政参与、提高行政能力，以保证行政行为的有效性。有效政府必须立足于科学决策的基础之上。作为决策主体，现代政府面对越来越复杂多变的公共事务及行政环境，确保政府行为有效性的关键在于使行政系统和行政环境在复杂的相互作用中实现动态平衡，并根据环境的变化不断进行管理理念、体制、制度和管理方式等方面的持续创新。
4.服务型政府是高效廉洁的“廉价政府”、“责任政府”。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时，对未来社会主义国家的政府有个理想的设计，认为政府及其工作人员都是社会的人民的公仆，由人民群众直接选举和监督，并且提出政府工作人员拿普通工人工资，人民可以随时罢免他们的职务。强调政府本身是不会创造价值的，维持政府组织活动所支出的经费越少，劳动者也就付出的越少，政府也就越“廉价”；同时，人民所需要的是负责的政府，如果不能有效地向人民负责，人民有权罢免它，推翻它；所以，廉价、负责的政府是马克思、恩格斯对未来人民政府的基本价值定位；而“服务型政府”恰恰是这一理念的“现代范式”，是一个低成本（廉价）、高效率和廉洁自律的责任政府。
随著我国社会主义市场经济的不断完善，公共管理领域将实现由低效率、高成本的低效政府向高效率、低成本的廉价政府、廉洁政府的历史性转换；古德诺早就说过：“政府机构的使命……，是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。”这一切都是为了有效地提供公共服务。追求高效是政府行政的内在要求，效率化是公共行政现代化的重要标志。“追求效率最大化是公共行政的根本目标，世界各国都在为提高公共部门的效率而努力进行机构能力建设。”跨国研究的证据表明，“如果政府机构具有竞争性的、以个人才干为基础的聘用和晋升制度，……那么这些机构的能力就强。依赖于更具公开性和竞争性的制度，就可以降低推行内部制约的成本。”然而，行政效率体现在公共行政的各个环节、各个层次上，是一项综合指标，必然受到组织内外错综复杂因素的影响，因此，提高行政效率也是一项综合系统工程。要提高行政效率，必须树立正确的效率观念，在精简机构、理顺职能、健全法制的基础上，提高公务员素质，并实现管理技术和管理方法的现代化。
高效的政府也意味着廉洁的政府。一个廉洁的政府，意味着有效规范行政主体的行政行为，保证行政权力的公平、公正行使，有效制止行政主体的“寻租”行为，管好用好纳税人的钱财，降低政府的管理成本，提高政府投资和公共服务质量和绩效，推进国民的整体福利水平。腐败是廉洁政府的大敌，是对权力的滥用、对公众信任的亵渎、对社会资本的蚕食，它在腐蚀整个政府机体的同时，破坏了政府和公众之间的信任关系，极大地降低了政府行为的有效性和政府能力。
我国随着社会主义市场经济的不断完善，法制和社会信用体系的逐步建立，尤其是随着政府管理创新以及监督、监察和监管机制的不断完善，官僚主义、腐败和权力滥用的生存空间将越来越狭小，官僚主义、腐败和滥用权力的难度会越来越大，成本越来越高，并随着服务型政府的完善使这些现象最终得到有效的遏止。
五、中国城市政府管理创新的基本思路和目标模式
经过20多年的改革开放，我国城市社会出现了一种特殊的“三元结构”——一种基于“三元社会”的过渡性发展形态。社会形态上的“三元”特征说明在一座城市中同时复合了城市社会、亦城亦乡的混合社会（以新城区的乡村社会或城中村为代表）和乡村社会，即使通过行政的办法将农村城市化（如深圳等），但其主要社会形态依然处在一种亦城亦乡的混合状态，而且在短时间内不会消失或被城市“化”掉。这究竟是一种暂时的或阶段特有的现象还是当代中国城市发展战略的一个新的起点？值得注意的是，我们过去基于“一元社会”（城市社会）的城市总体规划、市政体制和城市发展理念是否需要认真反思？把消灭“城中村”和乡村作为各大中城市发展的基本战略是否符合科学发展观的要求？城市中心、区域中心（行政区、功能区和经济区）甚至组团中心高密城市化策略是否符合国情、市情和可持续发展的需要等。研究发现，城市“三元社会”虽具有过渡特征，但这一理念可以在很大程度上弥补我国改革开放以来城市化的缺失，克服城市总体规划、市政体制和城市发展战略中一些固有的弊端，如空间窒息、千城一面、行政强制、单边发展等。那么，我们是否应该实事求是地按照城市“三元社会”的形态，建立基于公共治理的政府主导型、混合治理型、社会（民间）主导型等多元协同的三元治理结构。正是这些复杂的问题引发了我们对大城市治理模式的系统思考。
应该看到，我国发达城市地区已经进入了一个整体转型时期，传统因素、现代因素和后现代因素的消长引发各种社会矛盾和冲突不断加剧，过去改革中的一些中坚力量在“既得利益”泥泞中不能自拔，新的改革力量虽有不断的补充或成长但却无法控制改革的进程，各项制度配置中人治与法治、法制与民主、集权与分权、管制与服务、效率与公平的矛盾日益凸显；人口、环境、资源等三大约束机制对传统的城市成长方式提出严峻挑战；城市供养极限、资源与劳动力资源配置失衡、公共服务持续严重短缺、犯罪率上升、社会不稳定因素增加、城市社会总成本增加、生态困境等问题将使一些城市失去未来……。由此可见，我国发达城市社会的各项改革事业开始进入了一个前所未有的攻坚阶段。由于各种矛盾和利益关系复杂交织，盘根错节，改革创新面临着难度大、成本高、风险多的严峻现实。针对这种情况，我们认为，政府体制改革和管理创新将成为克服阻力、化解矛盾和风险根本路径，而城市政府体制和管理创新将成为今后一个时期改革创新的焦点和热点地区。
为此，我们必须坚持从城市政府所处的实际生态环境出发，按照发达（或完善）市场经济条件下政府的价值定位，在行政事务分析、职能分析的基础上，按照“以人为本”、“服务为本”、“绩效为本”的原则，建立现代化的城市政府公共管理和公共服务系统平台，将政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等管理职能适度分离，以政府内部管理体制及其机制创新为突破口，重组现行的政府机构，并在做好配套制度建设与改革的基础上，制订科学可行的实施计划，积极稳妥地实现城市政府管理体制的改革、过渡和转型，建立法制化、科学化、现代化的一级城市政府工作系统。
城市政府管理创新是一个复杂的生态系统工程。在计划体制向市场体制全面转型时期，城市政府管理创新应坚持经济、 城市和社会发展等三个方面协同发展的方针；在管理上要逐步由“政府管制”向“公共治理”的方向转变；在治理结构上应由“集中治理”向“分散治理”的方向转换，以求建立一个多主体、多中心、多元共治协同发展的大城市治理模式。“治理”不同于行政，也不同于管理和统治。因为无论是行政、管理，还是统治，都是由政府单一主体或政府管制下以自上而下的指挥命令系统为主要路径的管理方式；基本上是政府单方面意志的体现；而治理是在多个管理主体分工协调、多元体制下既自下而上又自上而下的有机结合。主要着眼于“共同”和“协同”治理，以调动各城市管理主体的积极性。针对目前一些发达城市存在的“三元结构”特征，在公共治理模式创新上应着重考虑以下几个问题：
（1）针对市政体制和政府职能转变的实际需要，将事关全市的决策、执行、监督监管和市民整体权益的事务从城市公共事务中分离出来，建立统一的城市治理（公共管理、服务和监管）平台。
（2）针对人口结构的特点，逐步打破市民身份制度，根据市民、新市民和准市民的实际需要，综合配置公共资源，安排制度供给，逐步建立社会公平机制。
（3）针对空间资源特点，应在统一规划的前提下，全面导入差异成长或有机成长理论方法，并针对不同区域（建制区、历史遗留区、新增区）的特点建立差异规划治理模式。
（4）针对区划结构的特点，在城区内应将行政区划、经济區划、功能区划、空间规划和经济与社会发展规划有机结合起来，整合行政区、功能区和经济区，探讨跨行政区的综合行政和资源配置方式，探索适应全方位区划理念和结构的公共治理模式。
（5）针对治理结构的特点，加大市政体制、治理模式创新的力度，探索适应深圳未来建立和谐社会需要的政府治理、合作治理和社会治理（自治）模式以及相关过渡环节。
（6）针对社会结构的特点，把社会结构因素作为治理模式改革和创新的基础和出发点，并把它作为基本要素渗透到行政体制、城市治理、城市规划和公共资源配置等各项工作中去。
（7）在公共治理的具体模式问题上，大概有以下几种选择：A.政府管制的、以行政隶属关系为基础的、官僚化或行政化的管理模式；B.政府主导（下转第40页）(上接第30页)的、以绩效合同和代理委托（执行机构）关系为基础的公共治理模式；C.政府与企业、社会（事业、行业、社团、社区、市民等）合作治理的、以伙伴关系为基础的公共治理模式；D.自治模式（未来）。
（8）政府治理模式选择：A.分级统御、一元管理（两级政府、大区制、派出制（街道）、社区自治—形式自治）；B.分级统御、多元管理（三级“政府”、中区制、代理制公共服务、议行分设、基层自治—实质自治）；C.一元统御、多元管理（一级政府、小区制、代理制、议行分设、社区服务连锁化经营）：D.多元自治模式（未来）。
我国大城市政府管理创新的价值定位和路径选择就是从国情、市情和未来发展需要出发，汲取各国城市治理发展的有用经验，探索有中国特色的大城市治理（公共治理）模式创新的路径和方法。
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