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为实现将我国制度优势转化为国家治理效能的重要目标，推进机关事务管理工作的改革和调整成为了必然。自国家出台《机关事务“十三五”规划》《机关事务标准化发展规划（2018-2020年）》以来，各省各地区结合自身的工作特征探索出了许多具有地方特色并能有效提高治理效能的制度机制。本文尝试通过对这些制度机制的整体效果进行评估，在对评估的结果分析下得出现阶段机关事务管理制度建设中存在的问题，并提出机关事务管理工作提高治理效能的改进建设的思路。
一、前言
黨的十九届四中全会对推进我国治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。十八大以来，我国机关事务管理现代化改革工作也开始了国家治理体系与治理能力现代化的实践探索。2016年《国家机关事务工作“十三五”规划》中明确指出，到2020年，现代机关事务管理体制和运行机制基本形成，管理科学化、保障法制化、服务社会化水平全面提升。2018年国家机关事务管理局出台《机关事务标准化发展规划（2018—2020年）》，提出提升机关事务管理标准化水平、提高服务保障供给质量和效率、助推机关事务工作改革创新发展。机关事务治理的治理效能反映的是保证党政机关高效运行、创新政府改革目标的实现程度，是机关事务治理制度建设逐步完善、治理体系持续优化和治理能力不断提升带来的整体性结果。
二、机关事务管理制度建设的问题
（一）职能定位不清晰
首先，机关事务管理工作的职能定位不清晰，不能满足机关事务保障运行的需要。不少机关事务管理部门对新时期机关事务管理部门应当承担的使命和职责的认识不够清楚和准确，把政府组成部门等同于社会服务企业，重服务轻管理。其次，机关事务管理工作的管理方式错位，未满足机关事务运行保障科学化、合法化的要求。传统的机关事务管理的工作方式仍是以自办后勤为主，人员成本和服务成本高，不能满足现代化管理高效率低成本的要求。第三，机关事务管理职能有缺位，不能达到机关事务管理运行保障的统筹管理、顶层设计。在机关事务管理部门运行中，日常管理虽也有一些制度和标准，但呈现的是碎片化和低层级的特征，执行力弱，约束力不强，造成有些职能落实不到位，有些职责无法充分履行，也有一些行政行为不够规范。对机关运行所需经费、资产、服务、能源资源等统筹调配和使用管理不够。
（二）部门间协同体系不健全
一是职能交叉、协同不够。机关运行的服务管理、资产管理、经费管理等职责，仍然有重叠、交叉。机关事务管理部门与其他部门之间也存在职能交叉，协同不够，尤其是财政局、住建局、审计局、接待办等部门有关国有资产管理、政府采购管理、行政经费管理监督、公务接待等方面存在权力交叉、分工不明、权责不清的现象。二是立法层次低、领域窄。《机关事务管理条例》没有上升为法律规定，规范事项不够具体，原则性太强，缺乏有效监督制约手段，导致权威性不够，管理效力低，执行效果打折扣。节约型机关建设实施条例、运行成本控制办法、后勤服务市场监管办法等还是空白，造成管理内容不统一、制度标准不一致和地区发展不平衡。立法存在实施主体不够明确、职责分工不够明晰、运行程序不够细化等，造成整体运行发展不均衡、机构设置不同意、权责不配套等状况。三是制度体系不健全。还未健全完善包括国有资产管理、运行经费管理、办公用房管理、公务用车管理、公共机构节能管理、公务接待管理、机关后勤服务管理，以及政府购买工程和服务等履职法规制度，还未健全流程化、标准化、规范化的统一制度体系。
（三）信息化制度推进不足
机关事务信息化缺乏顶层设计和总体规划，未能实现从国家到省级到市级再到县级的统一平台设计，缺少自上而下的总体规划。且平台建设缺乏全流程贯通。信息化平台建设在功能完善性、先进性，和调度、监管的实用性等方面有所欠缺。全国各地机关事务系统在机关事务信息化方面投入不少的人力、物力和财力，但是各个平台大都各自为政，各自独立开展，存在网络互联、数据共享、业务协同和推广复制等的问题，平台从流程到数据相互独立，且平台的生命周期受政策影响大，就是同一地区的机关事务的业务平台都存在信息孤岛现象，业务平台各有自己的数据底层，平台之间无法互联互通。
（四）资源共享和节约原则贯彻不彻底
资源优化配置不均等、不均衡。在长期制度安排的惯性作用下，还没从体制机制上根本性地突破部门利益羁绊，不均衡的利益分配机制在各个地方、部门或单位不断固化，加上市场调节的受阻，使不合理的既得利益逐步合法化、不均衡的利益分配不断固定化，从而阻碍机关服务保障资源要素的优化配置。部门之间共建共享程度不够，信息沟通不畅，影响办事效率，管理成本增加。资源浪费现象仍然存在，有的机关白天黑夜灯火通明，电脑开了不关，自来水跑冒滴漏，办公电话公私通用，可发不可发的文件堆积如山，日积月累浪费惊人，办公资源浪费严重。国有资产使用效率不高，有些地区单位的国有资产被严重闲置，不能实现国有资产为社会服务的目的，导致某种程度腐败现象的诞生。
三、完善机关事务管理制度建设的对策
（一）强化机关事务管理的职能定位和组织定位
随着社会的发展变化、机构深化改革要求及自身工作的需要，机关事务管理部门准确把握职能定位，加强职能建设，做好管理保障服务等基础工作，实现从干后勤向管后勤、理后勤的转变，不断的强化职能定位和组织定位，确保更加科学合理，运行有效。机关事务管理局应完善自身制度建设，推进机关事务集中统一管理，规范机构设置和职能配置，实现权责法定。注重统筹流程、统筹网络、统筹队伍，充分发挥政务接待牵头抓总的枢纽作用，积极推进资源整合，统筹协调各方工作，形成大接待工作格局和整体合力。增强法治化、保障性、需求侧思维，树立创新意识，改变传统的管理思维和模式，不断提升管理水平。
（二）优化机关事务规范化协同机制
建立常态化联系机制。机关事务管理局应建立“横到边、纵到底”的沟通协调工作机制，定期组织省发展改革、财政等相关部门分析研究，协调推进机关事务工作。按时定时召开全市机关事务管理工作联席会，推动资产、物业、安全、餐饮、会务等标准化建设，形成规范统一的机关事务管理工作量化标准。建立科学决策常态机制，构建依法决策机制，坚持依法、民主、科学决策，确保决策科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立督查通报机制，对个部门进行监督检查，及时发现整改问题，确保任务落实见效。创建领导小组机制，制定部门间工作制度，明确人员分工，确定工作职责，共商考核激励机制。
（三）提升机关事务信息化水平
以信息化建设为载体，完善建设机关办公用房、公务车辆、公物仓及公文处理等信息管理平台，增强机关事务服务透明度，提升信息化管理水平，为机关事务工作加档提速。利用信息技术高速化、数字化、智慧化等特点，通过固化标准和优化流程等方式，强化标准执行。推进手段信息化，通过OA办公系统、门户网站、微信微博、移动APP，以及全省公务用车管理平台和国有资产处置平台等信息化载体，进一步加强标准化推动过程中的信息获取与互动交流。提升共建平台，建设公车管理、资产管理信息平台，利用互联网、微信、手机APP等手段建设统一机关事务信息化管理平台。
（六）贯彻共治共建共享原则
健全和落实公民参与具体制度，不断进行制度创新，积极探索公民参与的切实有效的制度。规范参与流程，以法律、法规明确规定不同类型、不同形式公民参与的程序和方法。疏通参与渠道，顺畅的渠道是公民有效参与的基本条件，开通网上平台供公民参与机关事务管理的监督工作。建立满意度回访机制，扩大管理服务保障对象在标准化推进过程中的参与度，按照一个人自己的标准评价政府官员和其他参与者的能力，不断提升用户满意度和获得感，听群众说、向群众讲，畅通群众信息反馈通道，让党员干部更好地倾听群众声音，力所能及地帮助群众解决一些实际困难。推进购买服务，完善改革配套制度。按照转变政府职能的总体要求，坚持管办分开、政事分开，积极稳妥推进机关后勤服务社会化改革，逐步实现自办服务或自办机构服务向购买社会服务转变，凡适合社会力量承担的后勤服务事项，都通过政府购买服务方式实施。解决“买什么、怎么买、怎么管”的问题。有效地进行公民教育，让公民逐步形成一定的政治思维和行为模式，认识到作为国家的主体，如何真正认识国家的制度、法律以及如何实际操作这些制度。认识到政府的决策也是和自身是息息相关的，克服在社会生活中的冷漠和消极态度，使公民关注政府的各项决策，同时能够在活动中表达自己的想法和意愿，从而提高公民的参与意识。机关事务管理局网站应对办事流程、办事情况进行公开，方便公民更好的理解、认识业务工作的实际。
（作者单位：四川大学公共管理学院）
一、前言
黨的十九届四中全会对推进我国治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。十八大以来，我国机关事务管理现代化改革工作也开始了国家治理体系与治理能力现代化的实践探索。2016年《国家机关事务工作“十三五”规划》中明确指出，到2020年，现代机关事务管理体制和运行机制基本形成，管理科学化、保障法制化、服务社会化水平全面提升。2018年国家机关事务管理局出台《机关事务标准化发展规划（2018—2020年）》，提出提升机关事务管理标准化水平、提高服务保障供给质量和效率、助推机关事务工作改革创新发展。机关事务治理的治理效能反映的是保证党政机关高效运行、创新政府改革目标的实现程度，是机关事务治理制度建设逐步完善、治理体系持续优化和治理能力不断提升带来的整体性结果。
二、机关事务管理制度建设的问题
（一）职能定位不清晰
首先，机关事务管理工作的职能定位不清晰，不能满足机关事务保障运行的需要。不少机关事务管理部门对新时期机关事务管理部门应当承担的使命和职责的认识不够清楚和准确，把政府组成部门等同于社会服务企业，重服务轻管理。其次，机关事务管理工作的管理方式错位，未满足机关事务运行保障科学化、合法化的要求。传统的机关事务管理的工作方式仍是以自办后勤为主，人员成本和服务成本高，不能满足现代化管理高效率低成本的要求。第三，机关事务管理职能有缺位，不能达到机关事务管理运行保障的统筹管理、顶层设计。在机关事务管理部门运行中，日常管理虽也有一些制度和标准，但呈现的是碎片化和低层级的特征，执行力弱，约束力不强，造成有些职能落实不到位，有些职责无法充分履行，也有一些行政行为不够规范。对机关运行所需经费、资产、服务、能源资源等统筹调配和使用管理不够。
（二）部门间协同体系不健全
一是职能交叉、协同不够。机关运行的服务管理、资产管理、经费管理等职责，仍然有重叠、交叉。机关事务管理部门与其他部门之间也存在职能交叉，协同不够，尤其是财政局、住建局、审计局、接待办等部门有关国有资产管理、政府采购管理、行政经费管理监督、公务接待等方面存在权力交叉、分工不明、权责不清的现象。二是立法层次低、领域窄。《机关事务管理条例》没有上升为法律规定，规范事项不够具体，原则性太强，缺乏有效监督制约手段，导致权威性不够，管理效力低，执行效果打折扣。节约型机关建设实施条例、运行成本控制办法、后勤服务市场监管办法等还是空白，造成管理内容不统一、制度标准不一致和地区发展不平衡。立法存在实施主体不够明确、职责分工不够明晰、运行程序不够细化等，造成整体运行发展不均衡、机构设置不同意、权责不配套等状况。三是制度体系不健全。还未健全完善包括国有资产管理、运行经费管理、办公用房管理、公务用车管理、公共机构节能管理、公务接待管理、机关后勤服务管理，以及政府购买工程和服务等履职法规制度，还未健全流程化、标准化、规范化的统一制度体系。
（三）信息化制度推进不足
机关事务信息化缺乏顶层设计和总体规划，未能实现从国家到省级到市级再到县级的统一平台设计，缺少自上而下的总体规划。且平台建设缺乏全流程贯通。信息化平台建设在功能完善性、先进性，和调度、监管的实用性等方面有所欠缺。全国各地机关事务系统在机关事务信息化方面投入不少的人力、物力和财力，但是各个平台大都各自为政，各自独立开展，存在网络互联、数据共享、业务协同和推广复制等的问题，平台从流程到数据相互独立，且平台的生命周期受政策影响大，就是同一地区的机关事务的业务平台都存在信息孤岛现象，业务平台各有自己的数据底层，平台之间无法互联互通。
（四）资源共享和节约原则贯彻不彻底
资源优化配置不均等、不均衡。在长期制度安排的惯性作用下，还没从体制机制上根本性地突破部门利益羁绊，不均衡的利益分配机制在各个地方、部门或单位不断固化，加上市场调节的受阻，使不合理的既得利益逐步合法化、不均衡的利益分配不断固定化，从而阻碍机关服务保障资源要素的优化配置。部门之间共建共享程度不够，信息沟通不畅，影响办事效率，管理成本增加。资源浪费现象仍然存在，有的机关白天黑夜灯火通明，电脑开了不关，自来水跑冒滴漏，办公电话公私通用，可发不可发的文件堆积如山，日积月累浪费惊人，办公资源浪费严重。国有资产使用效率不高，有些地区单位的国有资产被严重闲置，不能实现国有资产为社会服务的目的，导致某种程度腐败现象的诞生。
三、完善机关事务管理制度建设的对策
（一）强化机关事务管理的职能定位和组织定位
随着社会的发展变化、机构深化改革要求及自身工作的需要，机关事务管理部门准确把握职能定位，加强职能建设，做好管理保障服务等基础工作，实现从干后勤向管后勤、理后勤的转变，不断的强化职能定位和组织定位，确保更加科学合理，运行有效。机关事务管理局应完善自身制度建设，推进机关事务集中统一管理，规范机构设置和职能配置，实现权责法定。注重统筹流程、统筹网络、统筹队伍，充分发挥政务接待牵头抓总的枢纽作用，积极推进资源整合，统筹协调各方工作，形成大接待工作格局和整体合力。增强法治化、保障性、需求侧思维，树立创新意识，改变传统的管理思维和模式，不断提升管理水平。
（二）优化机关事务规范化协同机制
建立常态化联系机制。机关事务管理局应建立“横到边、纵到底”的沟通协调工作机制，定期组织省发展改革、财政等相关部门分析研究，协调推进机关事务工作。按时定时召开全市机关事务管理工作联席会，推动资产、物业、安全、餐饮、会务等标准化建设，形成规范统一的机关事务管理工作量化标准。建立科学决策常态机制，构建依法决策机制，坚持依法、民主、科学决策，确保决策科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立督查通报机制，对个部门进行监督检查，及时发现整改问题，确保任务落实见效。创建领导小组机制，制定部门间工作制度，明确人员分工，确定工作职责，共商考核激励机制。
（三）提升机关事务信息化水平
以信息化建设为载体，完善建设机关办公用房、公务车辆、公物仓及公文处理等信息管理平台，增强机关事务服务透明度，提升信息化管理水平，为机关事务工作加档提速。利用信息技术高速化、数字化、智慧化等特点，通过固化标准和优化流程等方式，强化标准执行。推进手段信息化，通过OA办公系统、门户网站、微信微博、移动APP，以及全省公务用车管理平台和国有资产处置平台等信息化载体，进一步加强标准化推动过程中的信息获取与互动交流。提升共建平台，建设公车管理、资产管理信息平台，利用互联网、微信、手机APP等手段建设统一机关事务信息化管理平台。
（六）贯彻共治共建共享原则
健全和落实公民参与具体制度，不断进行制度创新，积极探索公民参与的切实有效的制度。规范参与流程，以法律、法规明确规定不同类型、不同形式公民参与的程序和方法。疏通参与渠道，顺畅的渠道是公民有效参与的基本条件，开通网上平台供公民参与机关事务管理的监督工作。建立满意度回访机制，扩大管理服务保障对象在标准化推进过程中的参与度，按照一个人自己的标准评价政府官员和其他参与者的能力，不断提升用户满意度和获得感，听群众说、向群众讲，畅通群众信息反馈通道，让党员干部更好地倾听群众声音，力所能及地帮助群众解决一些实际困难。推进购买服务，完善改革配套制度。按照转变政府职能的总体要求，坚持管办分开、政事分开，积极稳妥推进机关后勤服务社会化改革，逐步实现自办服务或自办机构服务向购买社会服务转变，凡适合社会力量承担的后勤服务事项，都通过政府购买服务方式实施。解决“买什么、怎么买、怎么管”的问题。有效地进行公民教育，让公民逐步形成一定的政治思维和行为模式，认识到作为国家的主体，如何真正认识国家的制度、法律以及如何实际操作这些制度。认识到政府的决策也是和自身是息息相关的，克服在社会生活中的冷漠和消极态度，使公民关注政府的各项决策，同时能够在活动中表达自己的想法和意愿，从而提高公民的参与意识。机关事务管理局网站应对办事流程、办事情况进行公开，方便公民更好的理解、认识业务工作的实际。
（作者单位：四川大学公共管理学院）