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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省政府委托，现就修改《浙江省职工基本养老保险条例》作如下说明。
一、修改条例的必要性
我省自1999年出台《浙江省职工基本养老保险条例》(2002年作过一次修改)以来，初步建立了具有浙江特色、符合浙江实际的养老保险制度。但是，随着人口老龄化加剧以及就业方式多样化和城市化不断推进，现行条例在具体运行中逐渐显现出一些与经济社会发展形势不柏适应的问题和矛盾。主要表现在：覆盖范围不够广泛，大量城市个体工商户和灵活就业人员还没参保；个人账户没有做实，难以应对人口老龄化对基金的需求；计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制等。这些问题已经影响到基本养老保险制度的平稳运行和可持续性，需要及时加以解决。2005年12月，国务院出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)，省政府于2006年出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》(浙政发[2006]48号)。因此，现行条例需要作相应的修改。
二、《关于修改(浙江省职工基本养老保险条例)的决定(草案)》的起草过程
2007年初，我厅着手条例修改工作。2007年7月初，条例修改草案送审稿上报省政府。省法制办进行初步审核，书面征求省财政厅等10个单位和11个市政府的意见，并会同我厅等有关部门赴嘉兴、湖州、金华等地进行立法调研，召开座谈会，听取意见。针对立法调研中反映的问题，2007年8月中旬，省法制办召开了省级有关部门参加的立法协调会，形成条例修改草案，报经省政府第107次常务会议审议通过。
三、有关问题的说明
(一)关于扩大参保对象和范围。基本养老保险的参加对象和范围涉及用人单位、职工两方面主体及其权益。根据现行条例第二条规定，参保对象和范围为城镇企业、实行企业化管理的事业单位和与其形成劳动关系的职工，以及城镇个体劳动者。按照国发[2005]38号文件确立的覆盖广泛原则，从我省实际出发，条例修改草案扩大了参保对象和范围(第二条)：
1、所有的参保用人单位实现全覆盖。即由现行条例规定的城镇企业、实行企业化管理的事业单位扩大到所有企业、个体经济组织、民办非企业单位等以及与此事项有关的国家机关、事业单位、社会团体。
2、参保人员范围。既包括与企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织建立劳动关系的职工，也包括与国家机关、事业单位、社会团体建立劳动关系但未纳入编制管理的职工(据省人事厅统计约有10万人)。
3、城镇个体劳动者界定。即包括城镇无雇工个体工商户(根据新出台的劳动合同法，有雇工的个体工商户称为个体经济组织)、灵活就业人员和其他自愿参保人员。
此外，条例修改草案规定“参加职工基本养老保险的对象，法律、法规另有规定的，从其规定”(第二条第二款)，这一除外规定主要是针对民办教育机构教师的养老保险待遇问题。目前对这些教师的养老保险如何保障存在争议，我省各地也有不同做法：一种是参照正式编制管理的事业单位养老保险予以保障，其依据是国家《民办教育促进法》规定民办教育机构教师依法享有与公办学校教师同等的权利，宁波市也规定民办学校聘用的具有中级专业技术职称的教师，可按规定参加事业单位养老保险；另一种则是作为民办非企业单位纳入企业养老保险，据了解，劳动保障部也持这一意见，但实践中这种做法容易引起相关教师群体的不满和抵触。条例修改草案的规定比较原则，既体现目前现实状况，也为今后社保制度改革留有衔接空间。
(二)关于参保职工缴费基数和比例。确定参保职工个人的缴费基数和标准，必须充分考虑参保人员的经济承受能力，体现公平性、合理性。根据国发[2005]38号文件的规定，条例修改草案作了以下修改：
1、统一参保职工缴费比例。即为本人上一年度月平均工资的8％(第九条第一款)。
2、合理确定城镇个体劳动者的缴费基数和比例。现行条例第十一条规定，城镇个体劳动者缴费基数为上一年度全省职工月平均工资，低于60％的按60％确定，高于300％的按300％确定；缴费比例为17％。按照国发[2005]38号文件的规定，城镇个体劳动者参加基本养老保险的缴费基数统一为当地(指统筹地)上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20％。但是各地普遍反映，国家规定的这一缴费基数和比例尚欠合理，对于大部分个体劳动者来说，缴费负担明显加重。以嘉兴市为例，2006年该市在岗职工月平均工资为2170元，按20％比例，每月需缴费434.07万元。为此，条例修改草案在依照国发[2005]38号文件确定缴费比例为20％的同时，对缴费基数仍按现行条例作了浙江的适用性规定(第十一条第一、二款)，即保留60％、300％的计算依据，这与国务院规定有所不同，但考虑了浙江的社保制度实际和运行衔接。
(三)关于基本养老金的享受范围、条件和计发标准。根据国发[2005]38号文件的规定，结合我省实际，条例修改草案对基本养老金的享受范围、条件和计发标准作了以下修改：
1、享受范围和条件。主要是对现行条例第三十一条规定的“1997年12月31日以前参加工作，1998年1月1日以后退休，缴费年限(包括视同缴费年限)满十年的参保人员”这一对象条件作了修改(第三十一条第(一)、(二)项)，即：
(1)1997年12月31日以前参加工作，1998年1月1日以后至2010年12月31日以前退休的人员，缴费年限仍为满十年。这与国务院决定要求的“十五年”有所不同，主要是考虑到新老制度之间的衔接过渡；
(2)对1997年12月31日以前参加工作，2011年1月1日以后退休的人员，则严格按照国务院决定，要求其缴费年限满十五年，否则不能享受基本养老金待遇。
同时，根据退休人员享受范围和条件的上述变化，对退职人员享受基本养老金的范围和条件作了相应调整。因为退职人员作为未达到退休年龄而因病或者非因工完全丧失劳动能力的人员，其基本养老金是比照退休人员享受条件和标准计发的(第三十五条)。
2、计发标准。基本养老金由基础养老金、个人账户养老金两项构成，对1997年12月31日以前参加工作的人员还发给过渡性养老金。上述“三金”(即基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金)的具体计发标准，条例修改草案依照国发[2005]38号文件作了修改(第三十二条、第三十三条)。
(四)关于基本养老保险费延缴制度。这是本次修改的新增内容，以增强公平性、合理性。根据现行条例第三十四条的规定，参保人员达到法定退休条件，但缴费不满规定年限的，不能享受基本养老金待遇，而是在其退休时，将其个人账户储存额一次性支付给本人，部分人员根据其缴费年限按每年发 给两个月指数化月平均缴费工资的标准一次性计发给本人，并终止基本养老保险关系。这一规定的缺陷在于，没有为参保人员通过自愿延缴来达到缴费年限，从而享受正常的基本养老金待遇留下空间，基层反映有欠公平合理，也不利于激励参保缴费。2006年，省劳动保障厅、省财政厅联合发文明确参保人员可以延缴。因此，条例修改草案对第三十四条作了修改，确立了延缴制度，并对延缴后符合条件、不延缴或者延缴后仍不符合条件等三类情形，分别规定了相应的养老保险待遇(第三十四条第一、二款)。
(五)关于最低基本养老金制度。这项制度的本意是要切实保障退休人员尤其是困难群体的基本生活。根据现行条例第三十七条的规定，最低基本养老金的低限标准为当地上年职工月平均工资的40％，即参保人员退休当年计发的月基本养老金低于40％的，按照40％予以补足。但从实际执行效果来看，这一标准存在明显的不合理性，主要表现在：一是计发基数不合理，标准偏高。最低基本养老金应以平均基本养老金作为计发依据，以平均工资作为计发基数不合理。按照当地上年职工月平均工资的40％计算，如宁波、绍兴、湖州的最低基本养老金均高于当地在岗职工最低工资10％以上；二是计发机制欠公平。出现同一地区内参保早、缴费年限长、缴费多的退休人员与那些参保晚、缴费年限短、缴费少的人员领取相同基本养老金的现象，不利于形成“早参保、多缴费、多得养老金”的激励约束机制。
经省劳动保障厅测算，最低基本养老金标准按照当地上年度月平均基本养老金水平的60％确定比较合理(第三十七条)。这里主要考虑三点因素：(1)考虑到目前的生活水平和国家每年提高基本养老金水平等因素，按这一标准计发的最低基本养老金能够保障困难退休人员的基本生活。(2)作为计发基数，各地月平均基本养老金(现行条例的计发基数为“当地上年职工月平均工资”)的水平差距不大，根据2006年的数据，最高的是宁波市1134元，最低的是丽水市970元，按照60％的比例(现行条例的计发比例为“40％”)计发，可以适当平衡各地最低基本养老金水平，抑制其过快增长。(3)根据这一标准，新老计发办法之间可以实现平稳过渡、合理衔接，最低基本养老金水平不会有较大起伏，对基金支付能力也没有影响。
(六)其他问题。
1、根据国发[2005]38号文件的要求，将参保人员个人账户由现行条例第二十四条规定的“按本人缴费工资的11％建立、由个人缴费的全部和单位缴赞划转部分组成”，改为“按本人缴费工资的8％建立、由个人缴费形成”(第二十四条)。
2、根据职能安排，参保人员应缴费额的核定由社会保险机构独立承担，不再会同地税部门。条例修改草案据此作了相关规定(第四十条第(二)项)。
3、根据加强基金监管的要求，进一步明确了财政部门对职工基本养老保险基金的管理和监督职责(第四十一条)。
以上说明和《关于修改(浙江省职工基本养老保险条例)的决定(草案)》，请予审议。
我受省政府委托，现就修改《浙江省职工基本养老保险条例》作如下说明。
一、修改条例的必要性
我省自1999年出台《浙江省职工基本养老保险条例》(2002年作过一次修改)以来，初步建立了具有浙江特色、符合浙江实际的养老保险制度。但是，随着人口老龄化加剧以及就业方式多样化和城市化不断推进，现行条例在具体运行中逐渐显现出一些与经济社会发展形势不柏适应的问题和矛盾。主要表现在：覆盖范围不够广泛，大量城市个体工商户和灵活就业人员还没参保；个人账户没有做实，难以应对人口老龄化对基金的需求；计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制等。这些问题已经影响到基本养老保险制度的平稳运行和可持续性，需要及时加以解决。2005年12月，国务院出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)，省政府于2006年出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》(浙政发[2006]48号)。因此，现行条例需要作相应的修改。
二、《关于修改(浙江省职工基本养老保险条例)的决定(草案)》的起草过程
2007年初，我厅着手条例修改工作。2007年7月初，条例修改草案送审稿上报省政府。省法制办进行初步审核，书面征求省财政厅等10个单位和11个市政府的意见，并会同我厅等有关部门赴嘉兴、湖州、金华等地进行立法调研，召开座谈会，听取意见。针对立法调研中反映的问题，2007年8月中旬，省法制办召开了省级有关部门参加的立法协调会，形成条例修改草案，报经省政府第107次常务会议审议通过。
三、有关问题的说明
(一)关于扩大参保对象和范围。基本养老保险的参加对象和范围涉及用人单位、职工两方面主体及其权益。根据现行条例第二条规定，参保对象和范围为城镇企业、实行企业化管理的事业单位和与其形成劳动关系的职工，以及城镇个体劳动者。按照国发[2005]38号文件确立的覆盖广泛原则，从我省实际出发，条例修改草案扩大了参保对象和范围(第二条)：
1、所有的参保用人单位实现全覆盖。即由现行条例规定的城镇企业、实行企业化管理的事业单位扩大到所有企业、个体经济组织、民办非企业单位等以及与此事项有关的国家机关、事业单位、社会团体。
2、参保人员范围。既包括与企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织建立劳动关系的职工，也包括与国家机关、事业单位、社会团体建立劳动关系但未纳入编制管理的职工(据省人事厅统计约有10万人)。
3、城镇个体劳动者界定。即包括城镇无雇工个体工商户(根据新出台的劳动合同法，有雇工的个体工商户称为个体经济组织)、灵活就业人员和其他自愿参保人员。
此外，条例修改草案规定“参加职工基本养老保险的对象，法律、法规另有规定的，从其规定”(第二条第二款)，这一除外规定主要是针对民办教育机构教师的养老保险待遇问题。目前对这些教师的养老保险如何保障存在争议，我省各地也有不同做法：一种是参照正式编制管理的事业单位养老保险予以保障，其依据是国家《民办教育促进法》规定民办教育机构教师依法享有与公办学校教师同等的权利，宁波市也规定民办学校聘用的具有中级专业技术职称的教师，可按规定参加事业单位养老保险；另一种则是作为民办非企业单位纳入企业养老保险，据了解，劳动保障部也持这一意见，但实践中这种做法容易引起相关教师群体的不满和抵触。条例修改草案的规定比较原则，既体现目前现实状况，也为今后社保制度改革留有衔接空间。
(二)关于参保职工缴费基数和比例。确定参保职工个人的缴费基数和标准，必须充分考虑参保人员的经济承受能力，体现公平性、合理性。根据国发[2005]38号文件的规定，条例修改草案作了以下修改：
1、统一参保职工缴费比例。即为本人上一年度月平均工资的8％(第九条第一款)。
2、合理确定城镇个体劳动者的缴费基数和比例。现行条例第十一条规定，城镇个体劳动者缴费基数为上一年度全省职工月平均工资，低于60％的按60％确定，高于300％的按300％确定；缴费比例为17％。按照国发[2005]38号文件的规定，城镇个体劳动者参加基本养老保险的缴费基数统一为当地(指统筹地)上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20％。但是各地普遍反映，国家规定的这一缴费基数和比例尚欠合理，对于大部分个体劳动者来说，缴费负担明显加重。以嘉兴市为例，2006年该市在岗职工月平均工资为2170元，按20％比例，每月需缴费434.07万元。为此，条例修改草案在依照国发[2005]38号文件确定缴费比例为20％的同时，对缴费基数仍按现行条例作了浙江的适用性规定(第十一条第一、二款)，即保留60％、300％的计算依据，这与国务院规定有所不同，但考虑了浙江的社保制度实际和运行衔接。
(三)关于基本养老金的享受范围、条件和计发标准。根据国发[2005]38号文件的规定，结合我省实际，条例修改草案对基本养老金的享受范围、条件和计发标准作了以下修改：
1、享受范围和条件。主要是对现行条例第三十一条规定的“1997年12月31日以前参加工作，1998年1月1日以后退休，缴费年限(包括视同缴费年限)满十年的参保人员”这一对象条件作了修改(第三十一条第(一)、(二)项)，即：
(1)1997年12月31日以前参加工作，1998年1月1日以后至2010年12月31日以前退休的人员，缴费年限仍为满十年。这与国务院决定要求的“十五年”有所不同，主要是考虑到新老制度之间的衔接过渡；
(2)对1997年12月31日以前参加工作，2011年1月1日以后退休的人员，则严格按照国务院决定，要求其缴费年限满十五年，否则不能享受基本养老金待遇。
同时，根据退休人员享受范围和条件的上述变化，对退职人员享受基本养老金的范围和条件作了相应调整。因为退职人员作为未达到退休年龄而因病或者非因工完全丧失劳动能力的人员，其基本养老金是比照退休人员享受条件和标准计发的(第三十五条)。
2、计发标准。基本养老金由基础养老金、个人账户养老金两项构成，对1997年12月31日以前参加工作的人员还发给过渡性养老金。上述“三金”(即基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金)的具体计发标准，条例修改草案依照国发[2005]38号文件作了修改(第三十二条、第三十三条)。
(四)关于基本养老保险费延缴制度。这是本次修改的新增内容，以增强公平性、合理性。根据现行条例第三十四条的规定，参保人员达到法定退休条件，但缴费不满规定年限的，不能享受基本养老金待遇，而是在其退休时，将其个人账户储存额一次性支付给本人，部分人员根据其缴费年限按每年发 给两个月指数化月平均缴费工资的标准一次性计发给本人，并终止基本养老保险关系。这一规定的缺陷在于，没有为参保人员通过自愿延缴来达到缴费年限，从而享受正常的基本养老金待遇留下空间，基层反映有欠公平合理，也不利于激励参保缴费。2006年，省劳动保障厅、省财政厅联合发文明确参保人员可以延缴。因此，条例修改草案对第三十四条作了修改，确立了延缴制度，并对延缴后符合条件、不延缴或者延缴后仍不符合条件等三类情形，分别规定了相应的养老保险待遇(第三十四条第一、二款)。
(五)关于最低基本养老金制度。这项制度的本意是要切实保障退休人员尤其是困难群体的基本生活。根据现行条例第三十七条的规定，最低基本养老金的低限标准为当地上年职工月平均工资的40％，即参保人员退休当年计发的月基本养老金低于40％的，按照40％予以补足。但从实际执行效果来看，这一标准存在明显的不合理性，主要表现在：一是计发基数不合理，标准偏高。最低基本养老金应以平均基本养老金作为计发依据，以平均工资作为计发基数不合理。按照当地上年职工月平均工资的40％计算，如宁波、绍兴、湖州的最低基本养老金均高于当地在岗职工最低工资10％以上；二是计发机制欠公平。出现同一地区内参保早、缴费年限长、缴费多的退休人员与那些参保晚、缴费年限短、缴费少的人员领取相同基本养老金的现象，不利于形成“早参保、多缴费、多得养老金”的激励约束机制。
经省劳动保障厅测算，最低基本养老金标准按照当地上年度月平均基本养老金水平的60％确定比较合理(第三十七条)。这里主要考虑三点因素：(1)考虑到目前的生活水平和国家每年提高基本养老金水平等因素，按这一标准计发的最低基本养老金能够保障困难退休人员的基本生活。(2)作为计发基数，各地月平均基本养老金(现行条例的计发基数为“当地上年职工月平均工资”)的水平差距不大，根据2006年的数据，最高的是宁波市1134元，最低的是丽水市970元，按照60％的比例(现行条例的计发比例为“40％”)计发，可以适当平衡各地最低基本养老金水平，抑制其过快增长。(3)根据这一标准，新老计发办法之间可以实现平稳过渡、合理衔接，最低基本养老金水平不会有较大起伏，对基金支付能力也没有影响。
(六)其他问题。
1、根据国发[2005]38号文件的要求，将参保人员个人账户由现行条例第二十四条规定的“按本人缴费工资的11％建立、由个人缴费的全部和单位缴赞划转部分组成”，改为“按本人缴费工资的8％建立、由个人缴费形成”(第二十四条)。
2、根据职能安排，参保人员应缴费额的核定由社会保险机构独立承担，不再会同地税部门。条例修改草案据此作了相关规定(第四十条第(二)项)。
3、根据加强基金监管的要求，进一步明确了财政部门对职工基本养老保险基金的管理和监督职责(第四十一条)。
以上说明和《关于修改(浙江省职工基本养老保险条例)的决定(草案)》，请予审议。