论文部分内容阅读
[摘要]本文以“主体—中介—客体”的视线分析我国农地流转的风险规避与化解问题,对于探寻农地流转的公平、效益与效率的科学路径有一定的启发意义。
[关键词]农地流转;风险;规避;化解
农地流转是发展现代农业的客观要求,是实现农业增产、农民增收、农村发展的必由之路。在土地改革新时代,农地流转(土地承包经营权流转)不可避免。我国《农村土地承包法》明确指出,农村的土地承包经营权可以依法、自愿、有偿地流转。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更加明确地规定,允许农民按照依法自愿有偿原则,以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。农村土地流转,作为当代中国土地制度改革的一个新标志,正成为我们必须认真研究和加以妥善解决的新问题。
农地流转,充满各种风险。最大的风险是流地农民的权益受到侵害。产生这种情况的原因,固然与农民法律政策知识少,实际话语权小,属于弱势群体有关,然而,社会上出现的一些随意或变相改变土地农业用途,强迫流转、限制流转、变向流转农地,不保护、不很好保护,甚至人为地侵犯流地农民的土地权益的现象,值得关注。在农地流转中,强势群体容易剥夺农民的权力,权力寻租机会增加,无疑给农地流转带来一定的混乱和风险。
如果说利益受损是农地流转风险的基本表现,那么,农地流转中农民主体地位的被侵害,无疑是产生风险的直接根源。由于集约与规模经营是现代农业的重要特点,有的地方无视市场的规律与农民意愿,片面强调集约,主观追求规模,随意下达流转指标。有的下乡资本(企业)压低或拖欠土地流转金(租金),侵害农民利益。有的农村基层组织,甚至违背农民意志,直接充当流转主体,强行改变土地承包关系,强制流转农村土地,致使不少农民遭受巨大的流地风险。
风险的规避与化解,迫在眉睫。规避与化解风险,最根本的是坚持“三个不得”的规定,即土地承包经营权流转中,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。“三个不得”的规定,实质是着眼于农民权益,从保护农民权益出发流转土地,这是农民流地风险规避与化解的主线。规避与化解风险,应着重考虑以下几点:
一、流地农民的自我风险规避
按照我国法律规定,农村土地的所有权属于集体,不能自由流转。农地流转的,往往是农地的经营权。其实,农地可流可不流,应该流而能回,转而能动,其中,风险与收益并存,趋利避害,自然是题中应有之义。以河南省为例,河南的农地流转始于上世纪90年代,其直接原因是,农村劳力大批外出打工,农地经营主体大量减少与变化。但是,随着外出人数的相对稳定,回流问题的不时出现,农民固有的恋土爱乡情结,以及流转中受到权益侵害等因素的影响,使土地流转呈现流转量小、流转率低、流转形式较单一的特点。除了客观因素,流转风险的考虑是主因,表现为:一是农民流转土地的能力不大。不愿或不敢接受别人的土地,是由于自己规模经营的技能不高,缺少驾驭现代农业和现代市场的能力,经营农业的收益比较低,难以在土地的集约经营中实现土地增值和个人盈利。不愿或不敢转出土地,是因为自己工作不稳,收入较低,并且没有失业、医疗、养老等社会保障,离乡不离土成为普遍选择。而全国耕地面积的逐年减少,更加深了农民对土地的依赖,土地成了广大农民天然的现实的避风港。农地流转本身也内含不流转和非流转,这也是流转风险规避的一种必然选择。二是农民流转土地的成本复杂不定。现阶段,我国农地流转主要是在亲戚、同村家族和邻里间,以户对户的转包代耕方式进行,零星而分散,规模流转土地、集约使用土地的农业大户和农业企业并不多见。至于用入股等现代市场方式流转土地经营农业的,更是少之又少,原因是怕流转后产生纠纷、出现麻烦、留下隐患等风险。
二、政府对风险的调制与化解
各级政府在农民流转土地的风险问题上,有所作为,其主要职责是发挥流转主导作用,在地价评估、产权登记等方面进行科学的制度设计,系统的体系建构,成为流地农民利益的切实维护者。尤其是地方政府要尽量建立自我约束的科学机制,逐渐习惯于接受他方监督,尽早学会让利于民,还利于民,使自身利益从农地流转主体中剥离出来,尽力协调与流地农民权益相涉的各种关系,建立能监管、会调控、以市场为导向的独立的农地流转服务中介机构,为农地流转的健康有序创造一个好环境。
三、农地流转流程的优化设计
农地流转,包括人流、信息流、资金流和土地上的产品流的流动与传递。流程的实现应以农民权益为原点和终点,以土地流转为路径和载体,排除流转流程内信息流、资金流、人流等的时间滞后、信息失真和行为失控等阻碍因素,通过流转竞争、均衡和协调来降低流转成本,建立良好的农地关系及高效、灵活、良性的农地流转机制。农地流转,涉及规模、速度、形式、来源、用途和途径诸多复杂难题,既不能完全靠市场自然起用,也不可人为随意流动,像一阵风,如一窝蜂,遍地开花。应按科学的程序、有多种预案,在可预可控的范围内积极引导,稳妥推进。特别注意的是,需要防止流动性不足与过剩,避免流动性陷阱。在鼓励土地科学流转的同时,根据流转过程出现的新情况、新问题制定出刚性的政策,约束性的法规,在多方共赢的前提下,用强大的制度体系,支撑流转,实现流转流程的改进、优化、农地关系的良性互动,提高流转的公平、效益与效率。
四、负面流转的止损措施
土地使用权流转的内部条件、外部环境和内生机制不太成熟,造成农民权益的维护、实现和发展存在风险。市场配置土地资源的新方式,对农民吸引力不大,农民可因对新市场的适应性差而付出代价。土地双重两权分离使人对土地流转心存顾虑。流转有正负之分,对负流转止损是规避流转土地风险的重要方法。
止损负面流转,需要兼备经营权的流出、转入与流回的全能。农村土地流转,指的是土地使用权流转,即拥有土地承包经营权的农户将土地使用权(经营权)转移给其他农户或经济组织。承包权固化,使用权流转,保留承包权,转让使用权,在承包期内,有权出让经营权,有权收回经营权,实现土地的资本循环增值功能,应该是农村土地流转的一个重要特点。其实,农地流转是有限制的,中央规定了农地流转“一个不得,一个不能”,强调土地有条件再流转,但是,权益的转移、用途、权利人和经营者的变化,一方面可能导致流转过快、过急、冒进、脱变,另一方面容易产生土地流而不转,转而不回,走两个极端。对土地流转,必须解决流而能转难题。只有全流程规避流转风险,才能防止流转失控。农地流转要做到有所流有所不流,可以转可以不转,防止人为设定流转速度和规模。只要充分尊重土地流转的发展趋势和内在规律,就完全能够抵御、防范和化解各种风险,充分提高农地流转的公正、效益与效率。
总之,农地流转的关键是风险的规避与化解,根本在于如何防止农民在流转过程中权益受损。这是解决我国农地流转的首要的基本问题。只有这一问题得到有效解决,我国农村土地的流转才能健康而有序地实现。
[参考文献]
1.宋红松:《中国农地使用制度研究——农地承包经营权的变迁与创新》,载蔡耀忠主编:《中国房地产法研究》(第二卷),法律出版社,2003.
2.刘凤芹.农村土地制度改革的方案设计[J].经济研究参考,2004,(19)
3.刘俊.创新农地流转制度 [J]. 瞭望 ,2007,(44)
[作者简介]吕琳(1968—),女,河南光山人,河南工业贸易职业学院会计系副教授,专业研究方向:农业经济。
[基金项目]本文为2009年度河南省政府决策研究招标课题“农村土地流转与农民权益研究”的阶段性成果之一。课题编号B707。
[关键词]农地流转;风险;规避;化解
农地流转是发展现代农业的客观要求,是实现农业增产、农民增收、农村发展的必由之路。在土地改革新时代,农地流转(土地承包经营权流转)不可避免。我国《农村土地承包法》明确指出,农村的土地承包经营权可以依法、自愿、有偿地流转。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更加明确地规定,允许农民按照依法自愿有偿原则,以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。农村土地流转,作为当代中国土地制度改革的一个新标志,正成为我们必须认真研究和加以妥善解决的新问题。
农地流转,充满各种风险。最大的风险是流地农民的权益受到侵害。产生这种情况的原因,固然与农民法律政策知识少,实际话语权小,属于弱势群体有关,然而,社会上出现的一些随意或变相改变土地农业用途,强迫流转、限制流转、变向流转农地,不保护、不很好保护,甚至人为地侵犯流地农民的土地权益的现象,值得关注。在农地流转中,强势群体容易剥夺农民的权力,权力寻租机会增加,无疑给农地流转带来一定的混乱和风险。
如果说利益受损是农地流转风险的基本表现,那么,农地流转中农民主体地位的被侵害,无疑是产生风险的直接根源。由于集约与规模经营是现代农业的重要特点,有的地方无视市场的规律与农民意愿,片面强调集约,主观追求规模,随意下达流转指标。有的下乡资本(企业)压低或拖欠土地流转金(租金),侵害农民利益。有的农村基层组织,甚至违背农民意志,直接充当流转主体,强行改变土地承包关系,强制流转农村土地,致使不少农民遭受巨大的流地风险。
风险的规避与化解,迫在眉睫。规避与化解风险,最根本的是坚持“三个不得”的规定,即土地承包经营权流转中,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。“三个不得”的规定,实质是着眼于农民权益,从保护农民权益出发流转土地,这是农民流地风险规避与化解的主线。规避与化解风险,应着重考虑以下几点:
一、流地农民的自我风险规避
按照我国法律规定,农村土地的所有权属于集体,不能自由流转。农地流转的,往往是农地的经营权。其实,农地可流可不流,应该流而能回,转而能动,其中,风险与收益并存,趋利避害,自然是题中应有之义。以河南省为例,河南的农地流转始于上世纪90年代,其直接原因是,农村劳力大批外出打工,农地经营主体大量减少与变化。但是,随着外出人数的相对稳定,回流问题的不时出现,农民固有的恋土爱乡情结,以及流转中受到权益侵害等因素的影响,使土地流转呈现流转量小、流转率低、流转形式较单一的特点。除了客观因素,流转风险的考虑是主因,表现为:一是农民流转土地的能力不大。不愿或不敢接受别人的土地,是由于自己规模经营的技能不高,缺少驾驭现代农业和现代市场的能力,经营农业的收益比较低,难以在土地的集约经营中实现土地增值和个人盈利。不愿或不敢转出土地,是因为自己工作不稳,收入较低,并且没有失业、医疗、养老等社会保障,离乡不离土成为普遍选择。而全国耕地面积的逐年减少,更加深了农民对土地的依赖,土地成了广大农民天然的现实的避风港。农地流转本身也内含不流转和非流转,这也是流转风险规避的一种必然选择。二是农民流转土地的成本复杂不定。现阶段,我国农地流转主要是在亲戚、同村家族和邻里间,以户对户的转包代耕方式进行,零星而分散,规模流转土地、集约使用土地的农业大户和农业企业并不多见。至于用入股等现代市场方式流转土地经营农业的,更是少之又少,原因是怕流转后产生纠纷、出现麻烦、留下隐患等风险。
二、政府对风险的调制与化解
各级政府在农民流转土地的风险问题上,有所作为,其主要职责是发挥流转主导作用,在地价评估、产权登记等方面进行科学的制度设计,系统的体系建构,成为流地农民利益的切实维护者。尤其是地方政府要尽量建立自我约束的科学机制,逐渐习惯于接受他方监督,尽早学会让利于民,还利于民,使自身利益从农地流转主体中剥离出来,尽力协调与流地农民权益相涉的各种关系,建立能监管、会调控、以市场为导向的独立的农地流转服务中介机构,为农地流转的健康有序创造一个好环境。
三、农地流转流程的优化设计
农地流转,包括人流、信息流、资金流和土地上的产品流的流动与传递。流程的实现应以农民权益为原点和终点,以土地流转为路径和载体,排除流转流程内信息流、资金流、人流等的时间滞后、信息失真和行为失控等阻碍因素,通过流转竞争、均衡和协调来降低流转成本,建立良好的农地关系及高效、灵活、良性的农地流转机制。农地流转,涉及规模、速度、形式、来源、用途和途径诸多复杂难题,既不能完全靠市场自然起用,也不可人为随意流动,像一阵风,如一窝蜂,遍地开花。应按科学的程序、有多种预案,在可预可控的范围内积极引导,稳妥推进。特别注意的是,需要防止流动性不足与过剩,避免流动性陷阱。在鼓励土地科学流转的同时,根据流转过程出现的新情况、新问题制定出刚性的政策,约束性的法规,在多方共赢的前提下,用强大的制度体系,支撑流转,实现流转流程的改进、优化、农地关系的良性互动,提高流转的公平、效益与效率。
四、负面流转的止损措施
土地使用权流转的内部条件、外部环境和内生机制不太成熟,造成农民权益的维护、实现和发展存在风险。市场配置土地资源的新方式,对农民吸引力不大,农民可因对新市场的适应性差而付出代价。土地双重两权分离使人对土地流转心存顾虑。流转有正负之分,对负流转止损是规避流转土地风险的重要方法。
止损负面流转,需要兼备经营权的流出、转入与流回的全能。农村土地流转,指的是土地使用权流转,即拥有土地承包经营权的农户将土地使用权(经营权)转移给其他农户或经济组织。承包权固化,使用权流转,保留承包权,转让使用权,在承包期内,有权出让经营权,有权收回经营权,实现土地的资本循环增值功能,应该是农村土地流转的一个重要特点。其实,农地流转是有限制的,中央规定了农地流转“一个不得,一个不能”,强调土地有条件再流转,但是,权益的转移、用途、权利人和经营者的变化,一方面可能导致流转过快、过急、冒进、脱变,另一方面容易产生土地流而不转,转而不回,走两个极端。对土地流转,必须解决流而能转难题。只有全流程规避流转风险,才能防止流转失控。农地流转要做到有所流有所不流,可以转可以不转,防止人为设定流转速度和规模。只要充分尊重土地流转的发展趋势和内在规律,就完全能够抵御、防范和化解各种风险,充分提高农地流转的公正、效益与效率。
总之,农地流转的关键是风险的规避与化解,根本在于如何防止农民在流转过程中权益受损。这是解决我国农地流转的首要的基本问题。只有这一问题得到有效解决,我国农村土地的流转才能健康而有序地实现。
[参考文献]
1.宋红松:《中国农地使用制度研究——农地承包经营权的变迁与创新》,载蔡耀忠主编:《中国房地产法研究》(第二卷),法律出版社,2003.
2.刘凤芹.农村土地制度改革的方案设计[J].经济研究参考,2004,(19)
3.刘俊.创新农地流转制度 [J]. 瞭望 ,2007,(44)
[作者简介]吕琳(1968—),女,河南光山人,河南工业贸易职业学院会计系副教授,专业研究方向:农业经济。
[基金项目]本文为2009年度河南省政府决策研究招标课题“农村土地流转与农民权益研究”的阶段性成果之一。课题编号B707。