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摘 要 公益性是公共图书馆的本质属性，公益性价值的实现是公共图书馆追求的最高目标。论文在分析公共图书馆公益性内涵和研究意义的基础上，论述了实现图书馆公益性价值的障碍因素，并提出了图书馆公益性价值实现的策略。
关键词 公共图书馆 公益性 免费服务 服务质量 服务效益
分类号 G258.2
自2011年起，中央财政对全国公共图书馆实施免费开放服务专项补贴，支持全国公共图书馆实施基本服务免费开放。但是，免费开放服务在推动公共图书馆事业整体发展的同时，也暴露出不少问题，如地方财政配套不足、资源供需矛盾突出、人员素质难以胜任等等。其直接的原因在于政府支持力度不够，中央财政只解决了基本服务由收费改为免费的问题，而地方政府却没有从根本上解决图书馆资源、设备、人员的配套问题。如何从根本上解决公共图书馆事业发展的问题，需要对公共图书馆的公益性属性进行再认识，进一步明晰公共图书馆的主办者、受益者、承办者的责任，找到阻碍图书馆公益性价值发挥的因素，并采取积极有效的措施推动公共图书馆的健康发展。
1 公共图书馆公益性属性概论
公益性为一种社会制度下社会资源的调节和社会财富的分配机制，是社会公平正义的表现。人类在社会实践中创造的产品，一般可分为公共物品和私人物品。满足公共需要的公共物品一般由国家或政府来控制和提供，其目的是实现社会资源和财富的再分配，成为调节社会收入的手段，体现一种“以社会整体公平、正义和伦理道德价值为标准的权利义务分配体系”[1]。公共图书馆及其提供的服务具有明显的公共物品属性。从西方产权经济学角度来看，公共产品具有非排他性和非竞争性。“非排它性”表现为图书馆所提供的文献信息可以无差别地提供给全社会的每个成员享用；“非竞争性”表明，图书馆不会因为读者的多少而增加或降低成本[2]。这就是说，公共图书馆的资源是千百年来人类公共智慧的积累，是社会共同的财富，其发挥作用的途径是通过读者的利用，将图书馆馆藏的知识、信息等转化为现实的社会生产力，以体现资源的存在价值；图书馆服务的目的是满足社会成员的公共文化需要，也只有满足了社会成员的需求，才能求得图书馆社会存在的合理性。因此，图书馆的公益性就是指图书馆在系统收集、保存与组织文献信息，实现传播知识、传承文明的社会功能中所表现的提供公共产品、满足公共需求、维护公共利益的社会属性。
研究公共图书馆公益性属性的目的就在于进一步明确政府、公民、公共图书馆三者之间的义务、权利、职责。其公益性属性的关系可表述为：建立公共图书馆是国家和地方政府的责任和义务；享有图书馆公益性服务是公民的一种文化权利；提供公共服务是公共图书馆的职业责任。公共利益是公共责任的根本内容，而公共责任承担的主体就是社会公共事务的管理者，即代表国家行使权力的政府。政府设立公共图书馆是由服务型政府承担的社会公共责任所决定的。公共图书馆制度设计，体现的是政府履行公共责任的制度安排，这种制度性安排体现了民众的诉求和愿望，表明了公共图书馆是社会通过信息资源的公正分配和均衡配置的方式来实现信息公平的机构或组织。所以，蒋永福教授指出公共图书馆制度本身就是“人类的知识自由权利的一种社会保障制度”[3]。而从社会分工的要求来看，图书馆存在的社会意义就在于其以公共文化服务为根本任务，以保障公民基本文化权益为使命，通过收集、整理、存储、传播信息知识等行为，为社会成员提供普遍均等的服务，满足每个社会读者的文化信息需求，推动社会进步与和谐发展，体现公共图书馆存在的社会合理性和其核心价值。
在公共图书馆公益性价值实现的途径上，只有明确公益性价值的实现是政府应承担的社会公共责任，才能促使政府认识到自身的责任，提高对公共图书馆在政策、经费等方面的支持力度，以改善图书馆生存和发展的环境；只有明确公共图书馆满足社会文化信息需求的职业责任，才能促进公共图书馆切实履行职业使命，提高质量效益，增强社会认同度，实现公共图书馆的公益性价值。
2 公共图书馆公益性价值实现的障碍分析
良好的社会环境是公共图书馆公益性价值实现的基础，政府财力保障、读者需求动力、图书馆自身质量和效益是公益性价值实现的基本要素。然而，从现阶段我国公共图书馆发展的社会环境和现实情况来看，公共财力有限、社会需求动力不足、图书馆服务效益不高等，严重制约了公共图书馆公益性价值的实现。
2.1 公共财力支持的有限性
政府根据社会的需要设立公共图书馆，并授权公共图书馆为社会提供公共信息文化服务，因此，政府在公共图书馆的生存和发展中起着关键作用，是公共图书馆赖以生存和发展的基础，也是其公益性价值实现的前提。然而，公共财力的有限性严重制约了我国公共图书馆事业发展和免费服务活动的开展。
长期的经费不足、东西部地区不平衡是我国公共图书馆事业发展的总体特征。根据《中国文化文物统计年鉴》（2010）的统计，2009年，全国2491个县级公共图书馆平均每馆财政拨款收入为89万元，其中，东部地区平均每馆198万元，中西部地区平均每馆49万元；且有1030个公共图书馆的人头经费支出超过了财政拨款的80%，675个县级公共图书馆全年无购书经费，占县级公共图书馆总数的27%[4]。单就购书经费来看，2009年，全国县级图书馆平均每馆购书经费12.98万元，其中，东部地区馆均25.72万元，而中、西部地区馆均分别为7.68万元和4.35万元[5]。这些数据表明，占全国大多数的中小型公共图书馆，其运行经费和购书经费来自于地方政府的经费拨付，相当一部分图书馆所获得的财政拨款仅限于人员工资和少量的购书经费，购书经费严重不足，直接影响公共图书馆公益性目标的实现。
免费服务是公共图书馆公益性价值的根本体现，但在实践中存在不少的问题。2011年起，由国家财政投入18亿元对全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）开展免费服务专项补贴，但在免费开放政策的落实中出现了“分而不担”“投入缩水”“降低标准”“免费泛化”的苗头[6]。事实上，以减少图书馆有偿服务项目收入的角度给予其相应的财政补贴，远远满足不了免费服务所需要的经费，更没有缓解公共图书馆资源总量偏少和业务经费以及活动经费严重不足的状况，而且推行图书馆免费开放后面临的一个最棘手问题就是供需矛盾加剧、服务付出加大、管理运行成本提高，地县级公共图书馆同级财政投入的运行经费并未相应增加或增量幅度不够，造成文献采购资金更加捉襟见肘，读者需求与文献资源保障之间的矛盾更加突出[7]。因此，公共财力投入不足导致图书馆免费服务开展困难重重，图书馆的公益性价值难以发挥。 2.2 社会需求能动性不足
社会需求是社会发展过程中人们为满足其发展需要，在需求实践中形成的占主导地位的需求意识、需求关系。马斯洛等行为心理学家认为，一个国家或地区多数人的需要层次结构，是同这个国家或地区的社会经济发展水平、科技发展水平、文化和人民受教育的程度直接相关的[8]。这就告诉我们，对信息和知识的需求不仅与个体的动机有关，而且与社会发展的水平相关。
社会需求不足首先表现为图书馆已经不再是社会成员获取信息和知识的惟一途径。科学技术的发展，推动了信息传播途径的多元化，广播、电视、电影、报纸、网络、手机、图书等信息传播方式满足了社会成员多层次的信息需求，其中网络成为信息获取的主渠道。全世界最大的图书馆合作机构OCLC的一项调查表明，84%的人习惯使用谷歌、雅虎、百度，通过搜索引擎检索信息，且90%的人对搜索引擎所提供的服务表示满意，但只有2%的人以图书馆的集成系统作为检索的首选[9]。信息传播途径的多元化导致社会需求的分散化，公众获取信息和知识的途径再也不是过去传统图书馆时代非要到图书馆不可了，公共图书馆在公众获取信息的渠道上占有的份额逐渐减少。公共图书馆社会文化信息中心的功能受到削弱，社会成员对图书馆价值的认可度不高。
国民阅读率下降，图书馆有效读者比例不高是社会需求能动性不足的又一表现。读者是公共图书馆服务的对象，也是公益性价值实现的基础。从一个国家或地区来看，社会成员中图书馆读者比例反映了社会需求的程度。2005年，我国公共图书馆的数量为2762个，共发放借书证1062万个。以13亿总人口，其中5.77亿城镇人口为基数进行计算，据统计，我国公共图书馆持证读者人数不到总人口的1%，而在英美等发达国家持证读者比例高达50%以上[10]。由国家新闻出版署主持每年进行一次的国民阅读行为调查发现，从2004—2009年连续5年国民整体阅读率持续下降，其中图书、报刊等纸质文献阅读率下降是引致国民整体阅读率下降的首要因素[11]。如果说，国民整体阅读率的下降反映了社会需求整体不足的趋势，那么持证读者比例低的问题则表明图书馆的价值和社会地位受到严峻的挑战，图书馆的社会认同度不高，其公益性价值无法体现。
2.3 图书馆服务效益不高
公共图书馆在资源利用率、读者到馆率和成本效益等方面明显的不足、效益不高成为公共图书馆发挥公益性价值的难题。
由于长期的经费短缺，公共图书馆藏书量小且陈旧，阅读空间不足，设备更新速度慢，难以满足读者的需求。如乐山市图书馆经过几十年的积累，其各类图书、报刊及电子书刊16万多册，需要满足中心城区近50万人的阅读需求，文献信息资源严重不足。同时，公共图书馆资源利用率较低，未能发挥应有的价值。据文化部统计，2010年全国公共图书馆总藏量约为6.2亿册（件），文献外借册数约为2.6亿册次，即约60%的图书馆资源没有被充分利用[12]。资源利用率低的现状，在一定程度上表明了社会公众对公共图书馆公益性价值的不认同。
从经济和社会两个方面评估显然能够更全面地反映图书馆的社会价值，是体现其公益性价值、不可替代性和需要持续增大投入的依据。根据国内学者对图书馆评估的研究结果来看，公共图书馆的经济社会效益明显偏低，其价值发挥不足。李超平等受杭州市文广新局的委托，对杭州图书馆开展了经济价值评估研究，对2009年度杭州图书馆所产生的经济价值得出如下评估结论：2009年杭州图书馆总成本为5054万元，所产生的经济价值为9445万元，该年度杭州图书馆全年的投入产出比为1：1.8688[13]。王静采用消费者剩余和条件价值评估法相结合的研究方式，对成都市图书馆的成本效益进行评估，得出该馆2011年各种服务的总效益为2659.8859万元的结论，再根据该馆财务部提供的2011年总支出为1430万元，得出该馆的效益成本比为1.86[14]。但根据Svanhild Aab在《图书馆投资回报率的Meta分析》一文中有关全球38个有关图书馆成本效益分析的研究结论：公共图书馆的平均投资回报率为l：4[15]。显然，我国公共图书馆效益明显偏低。
总之，公共图书馆公益性价值面临严峻的挑战，需要寻求破解的方法，实现其社会功能，发挥其社会价值，才能求得社会存在的合理性，体现其公益性价值。
3 提高图书馆服务公益性价值的策略
一个有利于公共图书馆公益性价值实现的环境，是由政府、读者和图书馆共同营造的，在强调政府作为、读者支持的同时，更需要公共图书馆的自身努力，做到“有为才有位”。因此，公共图书馆只有主动承担起公益性服务的职责，提高服务质量和效益，扩大社会影响力，才能获得政府的支持，赢得读者的认同，凸显和回归其公益性本质。
3.1 以免费开放服务为契机，扩大社会影响力
自2011年以来，全国公共图书馆以基本服务免费为契机，“走出去”“引进来”，大力做好阵地服务和延伸服务工作，取得了明显的成效，应当继续坚持并深化。
总结近年来图书馆服务的成效，主要表现在以下三个方面：（1）做好阵地服务，培养读者群，扩大影响力。图书馆作为物理公共空间场所，主要通过提供图书馆服务与开展读者活动提升其公共空间地位和作用。近年来，公共图书馆拓宽公益性服务职能，大力开展公益性讲座、展览、培训、好书推荐、读书活动等丰富多彩的文化活动，使图书馆成为有吸引力的社会公共文化空间，在传播知识的同时将图书馆打造成公众信息交流、观点探讨、人际交往、理性思考的平台。（2）开展延伸服务，拓展公共图书馆的服务空间。公共图书馆积极探索和推行总分馆制度，扩大了图书馆服务的范围，缩小了城乡差距和区域差异，成为推动图书馆服务基层群众，实现图书馆公益性价值的主体模式。近几年，我国的“珠三角”和“长三角”地区公共图书馆界在图书馆服务体系建设上迈出了很大的步子，出现了多种建设模式，如深圳“图书馆之城”模式、东莞集群图书馆模式、佛山禅城区联合图书馆模式，以及苏州模式、嘉兴模式等。同时，公共图书馆利用自助图书馆、网络图书馆、汽车图书馆等手段，走进社区、部队、学校、监狱、福利院等，将服务扩展到全社会，把服务触角延伸到弱势群体。（3）推崇人性化服务，体现人文关怀。人性化服务是公益性价值的体现，人文关怀体现了图书馆的公平理念。近年来，公共图书馆大力开展面向农民、进城务工人员、老年人、未成年人、低收入人群、残障人群等弱势群体的服务，为读者获取文献信息创造一个亲切、温馨、便利的空间环境，微笑服务、免费服务、便利服务等增强了馆员与读者之间的亲和力，拉近了图书馆与读者的距离，对于激发读者的兴趣，培养忠诚读者群具有重要的意义。 总之，以免费开放服务为契机，“走出去”“引进来”，通过一系列活动拉近与读者的距离，激发读者的阅读兴趣，引导社会各行业认同图书馆的核心价值，影响政府和社会对图书馆的良好评价。这样，公共图书馆在社会中才能取得比较有利的地位，公共图书馆事业才能持续健康发展。
3.2 以资源共建共享为手段，提高图书馆的服务能力
资源是公益性服务的前提和基础。免费开放将带来图书馆资源与读者需求的矛盾，资源不足，其服务就成了无源之水，而我国市、县级公共图书馆发展的瓶颈就在于资源不足。如何破解这个矛盾，这就需要在政府的支持下，实现区域图书馆资源的共建共享。
当前，区域相同性质和不同性质的图书馆开展合作，建立图书馆联盟，实现信息资源共建共享，成为图书馆发展的主流趋势。区域图书馆联盟通过有效整合各类型图书馆信息资源，减少区域信息资源的闲置和重复配置，形成资源互补和共享，满足区域多层次读者的需求，提高图书馆文献信息资源的利用率。如吉林省高校图书馆与公共图书馆共建公共文化服务体系；宁波市数字图书馆充分整合公共图书馆、大学图书馆、科技研发园区图书馆的信息资源，建成宁波市科技文献保障服务平台，为宁波市科技工作者和市民提供数字服务，全面提高宁波市科技信息资源为经济社会服务的能力[16]。
区域图书馆信息资源共建共享的关键是做好资源建设的规划和协调工作。规划是信息资源共建共享的基础工作，是一个区域现在和未来信息资源建设整体性、长远性、基本性问题的思考和行动方案[17]。制定区域信息资源建设规划，在程序上要做到：资源调查、结合实际、科学制定。各成员图书馆现有资源调查是规划的基础，结合实际是为提高信息资源建设规划的针对性和特色性，科学制定要求规划要具有可操作性。其中，结合实际时既要结合区域经济社会发展的情况，又要结合区域用户的需求情况，有针对性地提出切合本地区实际的信息资源建设规划；在规划制订上，要确立区域信息资源建设的目标、方向、原则，统筹制订区域图书馆商业数据库和特色信息资源建设计划等等。协调是区域信息资源建设的重要工作机制，也是避免资源重复建设、节约经费的有效方法，因而在区域信息资源建设中强化协调机制具有重要意义。协调应包含以下内容： （1）协调电子资源采购，以集体的力量争取数据库服务商降低价格或提高服务标准。（2）协调特色数据库建设，特色数据库是一个区域资源生命力和价值的体现，根据区域内图书馆的能力，分工建设与地方经济社会发展相适应的数据库能够提高信息资源建设的水平。（3）协调技术保障，整合区域内图书馆的人力资源和技术资源，保障信息资源建设所需的技术力量，并利用技术手段整合集成各成员馆的电子资源，实现区域信息资源的共享。
区域图书馆联盟要以免费服务为契机，加大信息资源的宣传和利用推广力度，通过信息资源共建共享满足区域读者的需求，激发用户兴趣，从而产生良好的社会评价，推动政府对区域图书馆事业的支持，从而实现政府支持和主导信息资源共建共享建设的目的。
3.3 以《公共图书馆服务规范》为标准，提高图书馆的服务效益
改进服务质量，使用户能享受优质、高效、便捷的图书馆公益性服务，成为免费开放背景下公共图书馆的一项中心工作，而统一服务规范，增强管理绩效是提高服务质量的重要方法。通过服务质量的提高不仅可以激发读者需求，赢得社会认同，而且也是获取国家和政府支持的有效途径。
以《公共图书馆服务规范》作为标准，提升服务质量。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《公共图书馆服务规范》（GB/T28220-2011），于2012年5月1日起正式实施。规范化的服务是衡量公共图书馆服务水平和质量的重要指标，同时也是促进公共图书馆提高服务水平和质量的手段之一。《公共图书馆服务规范》规定了图书馆服务资源、服务效能、服务宣传、服务监督与反馈等内容，主要体现了免费理念、均等理念、人本理念、便捷理念、率先理念和创新理念等六大服务理念，不仅提出了公共图书馆建设的标准规范，明确了人力资源保障、文献经费保障、硬件设施保障等方面对政府支持的要求，而且明确提出了公共图书馆的服务要求质量标准。它是公共图书馆事业全面协调可持续发展的一个新保障，对全国公共图书馆服务体系建设将起到重要的推动作用[18]。为此，公共图书馆要以此标准作为质量建设的依据，不断改进服务，提高服务质量。
贯彻落实服务规范的目的在于提高公共图书馆的服务效益。公共图书馆的服务质量和效益表现在两个方面：一是图书馆服务应实现的质量指标，包括持证读者覆盖率、读者到馆率、纸质图书流通率、电子资源点击率、远程访问率等指标；二是读者对图书馆服务的满意度评价，包括用户对图书馆文献资源获取的满意度、对图书馆参考咨询服务的满意度、对图书馆技术便捷性的满意度等等。图书馆服务要实现的质量指标与读者对图书馆服务的满意度评价是一个问题的两个方面，读者对图书馆服务的满意度高，其质量指标相对就高，反之则低；当读者认为图书馆的服务达到或超出其心理预期值时，图书馆的公益性价值就会得到认同。可以说，图书馆要实现公益性价值目标，就应该以服务质量为标准，致力于读者对服务满意度的提高。
4 结语
公共图书馆公益性价值的实现是政府、公众以及图书馆三者共同作用的结果，政府的有效支持，社会公众需求的能动作用是公共图书馆公益性价值实现的前提和基础，而公共图书馆服务的质量和效益则是公益性价值实现的核心。公共图书馆只有以免费开放活动的开展为契机，为广大公众提供免费、平等、人性化的服务，推动信息资源共建共享和落实服务标准规范，且不断提高服务质量和效益，才能赢得政府的有效支持和获得读者的良好评价，也才能实现公共图书馆的公益性价值，促进图书馆事业的可持续发展。
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梁光德 乐山师范学院图书馆副研究馆员。四川乐山，614000。
许军林 乐山师范学院图书馆研究馆员。四川乐山，614000。
余 敏 乐山师范学院图书馆讲师。四川乐山，614000。
（收稿日期：2014-07-23 编校：方 玮）
关键词 公共图书馆 公益性 免费服务 服务质量 服务效益
分类号 G258.2
自2011年起，中央财政对全国公共图书馆实施免费开放服务专项补贴，支持全国公共图书馆实施基本服务免费开放。但是，免费开放服务在推动公共图书馆事业整体发展的同时，也暴露出不少问题，如地方财政配套不足、资源供需矛盾突出、人员素质难以胜任等等。其直接的原因在于政府支持力度不够，中央财政只解决了基本服务由收费改为免费的问题，而地方政府却没有从根本上解决图书馆资源、设备、人员的配套问题。如何从根本上解决公共图书馆事业发展的问题，需要对公共图书馆的公益性属性进行再认识，进一步明晰公共图书馆的主办者、受益者、承办者的责任，找到阻碍图书馆公益性价值发挥的因素，并采取积极有效的措施推动公共图书馆的健康发展。
1 公共图书馆公益性属性概论
公益性为一种社会制度下社会资源的调节和社会财富的分配机制，是社会公平正义的表现。人类在社会实践中创造的产品，一般可分为公共物品和私人物品。满足公共需要的公共物品一般由国家或政府来控制和提供，其目的是实现社会资源和财富的再分配，成为调节社会收入的手段，体现一种“以社会整体公平、正义和伦理道德价值为标准的权利义务分配体系”[1]。公共图书馆及其提供的服务具有明显的公共物品属性。从西方产权经济学角度来看，公共产品具有非排他性和非竞争性。“非排它性”表现为图书馆所提供的文献信息可以无差别地提供给全社会的每个成员享用；“非竞争性”表明，图书馆不会因为读者的多少而增加或降低成本[2]。这就是说，公共图书馆的资源是千百年来人类公共智慧的积累，是社会共同的财富，其发挥作用的途径是通过读者的利用，将图书馆馆藏的知识、信息等转化为现实的社会生产力，以体现资源的存在价值；图书馆服务的目的是满足社会成员的公共文化需要，也只有满足了社会成员的需求，才能求得图书馆社会存在的合理性。因此，图书馆的公益性就是指图书馆在系统收集、保存与组织文献信息，实现传播知识、传承文明的社会功能中所表现的提供公共产品、满足公共需求、维护公共利益的社会属性。
研究公共图书馆公益性属性的目的就在于进一步明确政府、公民、公共图书馆三者之间的义务、权利、职责。其公益性属性的关系可表述为：建立公共图书馆是国家和地方政府的责任和义务；享有图书馆公益性服务是公民的一种文化权利；提供公共服务是公共图书馆的职业责任。公共利益是公共责任的根本内容，而公共责任承担的主体就是社会公共事务的管理者，即代表国家行使权力的政府。政府设立公共图书馆是由服务型政府承担的社会公共责任所决定的。公共图书馆制度设计，体现的是政府履行公共责任的制度安排，这种制度性安排体现了民众的诉求和愿望，表明了公共图书馆是社会通过信息资源的公正分配和均衡配置的方式来实现信息公平的机构或组织。所以，蒋永福教授指出公共图书馆制度本身就是“人类的知识自由权利的一种社会保障制度”[3]。而从社会分工的要求来看，图书馆存在的社会意义就在于其以公共文化服务为根本任务，以保障公民基本文化权益为使命，通过收集、整理、存储、传播信息知识等行为，为社会成员提供普遍均等的服务，满足每个社会读者的文化信息需求，推动社会进步与和谐发展，体现公共图书馆存在的社会合理性和其核心价值。
在公共图书馆公益性价值实现的途径上，只有明确公益性价值的实现是政府应承担的社会公共责任，才能促使政府认识到自身的责任，提高对公共图书馆在政策、经费等方面的支持力度，以改善图书馆生存和发展的环境；只有明确公共图书馆满足社会文化信息需求的职业责任，才能促进公共图书馆切实履行职业使命，提高质量效益，增强社会认同度，实现公共图书馆的公益性价值。
2 公共图书馆公益性价值实现的障碍分析
良好的社会环境是公共图书馆公益性价值实现的基础，政府财力保障、读者需求动力、图书馆自身质量和效益是公益性价值实现的基本要素。然而，从现阶段我国公共图书馆发展的社会环境和现实情况来看，公共财力有限、社会需求动力不足、图书馆服务效益不高等，严重制约了公共图书馆公益性价值的实现。
2.1 公共财力支持的有限性
政府根据社会的需要设立公共图书馆，并授权公共图书馆为社会提供公共信息文化服务，因此，政府在公共图书馆的生存和发展中起着关键作用，是公共图书馆赖以生存和发展的基础，也是其公益性价值实现的前提。然而，公共财力的有限性严重制约了我国公共图书馆事业发展和免费服务活动的开展。
长期的经费不足、东西部地区不平衡是我国公共图书馆事业发展的总体特征。根据《中国文化文物统计年鉴》（2010）的统计，2009年，全国2491个县级公共图书馆平均每馆财政拨款收入为89万元，其中，东部地区平均每馆198万元，中西部地区平均每馆49万元；且有1030个公共图书馆的人头经费支出超过了财政拨款的80%，675个县级公共图书馆全年无购书经费，占县级公共图书馆总数的27%[4]。单就购书经费来看，2009年，全国县级图书馆平均每馆购书经费12.98万元，其中，东部地区馆均25.72万元，而中、西部地区馆均分别为7.68万元和4.35万元[5]。这些数据表明，占全国大多数的中小型公共图书馆，其运行经费和购书经费来自于地方政府的经费拨付，相当一部分图书馆所获得的财政拨款仅限于人员工资和少量的购书经费，购书经费严重不足，直接影响公共图书馆公益性目标的实现。
免费服务是公共图书馆公益性价值的根本体现，但在实践中存在不少的问题。2011年起，由国家财政投入18亿元对全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）开展免费服务专项补贴，但在免费开放政策的落实中出现了“分而不担”“投入缩水”“降低标准”“免费泛化”的苗头[6]。事实上，以减少图书馆有偿服务项目收入的角度给予其相应的财政补贴，远远满足不了免费服务所需要的经费，更没有缓解公共图书馆资源总量偏少和业务经费以及活动经费严重不足的状况，而且推行图书馆免费开放后面临的一个最棘手问题就是供需矛盾加剧、服务付出加大、管理运行成本提高，地县级公共图书馆同级财政投入的运行经费并未相应增加或增量幅度不够，造成文献采购资金更加捉襟见肘，读者需求与文献资源保障之间的矛盾更加突出[7]。因此，公共财力投入不足导致图书馆免费服务开展困难重重，图书馆的公益性价值难以发挥。 2.2 社会需求能动性不足
社会需求是社会发展过程中人们为满足其发展需要，在需求实践中形成的占主导地位的需求意识、需求关系。马斯洛等行为心理学家认为，一个国家或地区多数人的需要层次结构，是同这个国家或地区的社会经济发展水平、科技发展水平、文化和人民受教育的程度直接相关的[8]。这就告诉我们，对信息和知识的需求不仅与个体的动机有关，而且与社会发展的水平相关。
社会需求不足首先表现为图书馆已经不再是社会成员获取信息和知识的惟一途径。科学技术的发展，推动了信息传播途径的多元化，广播、电视、电影、报纸、网络、手机、图书等信息传播方式满足了社会成员多层次的信息需求，其中网络成为信息获取的主渠道。全世界最大的图书馆合作机构OCLC的一项调查表明，84%的人习惯使用谷歌、雅虎、百度，通过搜索引擎检索信息，且90%的人对搜索引擎所提供的服务表示满意，但只有2%的人以图书馆的集成系统作为检索的首选[9]。信息传播途径的多元化导致社会需求的分散化，公众获取信息和知识的途径再也不是过去传统图书馆时代非要到图书馆不可了，公共图书馆在公众获取信息的渠道上占有的份额逐渐减少。公共图书馆社会文化信息中心的功能受到削弱，社会成员对图书馆价值的认可度不高。
国民阅读率下降，图书馆有效读者比例不高是社会需求能动性不足的又一表现。读者是公共图书馆服务的对象，也是公益性价值实现的基础。从一个国家或地区来看，社会成员中图书馆读者比例反映了社会需求的程度。2005年，我国公共图书馆的数量为2762个，共发放借书证1062万个。以13亿总人口，其中5.77亿城镇人口为基数进行计算，据统计，我国公共图书馆持证读者人数不到总人口的1%，而在英美等发达国家持证读者比例高达50%以上[10]。由国家新闻出版署主持每年进行一次的国民阅读行为调查发现，从2004—2009年连续5年国民整体阅读率持续下降，其中图书、报刊等纸质文献阅读率下降是引致国民整体阅读率下降的首要因素[11]。如果说，国民整体阅读率的下降反映了社会需求整体不足的趋势，那么持证读者比例低的问题则表明图书馆的价值和社会地位受到严峻的挑战，图书馆的社会认同度不高，其公益性价值无法体现。
2.3 图书馆服务效益不高
公共图书馆在资源利用率、读者到馆率和成本效益等方面明显的不足、效益不高成为公共图书馆发挥公益性价值的难题。
由于长期的经费短缺，公共图书馆藏书量小且陈旧，阅读空间不足，设备更新速度慢，难以满足读者的需求。如乐山市图书馆经过几十年的积累，其各类图书、报刊及电子书刊16万多册，需要满足中心城区近50万人的阅读需求，文献信息资源严重不足。同时，公共图书馆资源利用率较低，未能发挥应有的价值。据文化部统计，2010年全国公共图书馆总藏量约为6.2亿册（件），文献外借册数约为2.6亿册次，即约60%的图书馆资源没有被充分利用[12]。资源利用率低的现状，在一定程度上表明了社会公众对公共图书馆公益性价值的不认同。
从经济和社会两个方面评估显然能够更全面地反映图书馆的社会价值，是体现其公益性价值、不可替代性和需要持续增大投入的依据。根据国内学者对图书馆评估的研究结果来看，公共图书馆的经济社会效益明显偏低，其价值发挥不足。李超平等受杭州市文广新局的委托，对杭州图书馆开展了经济价值评估研究，对2009年度杭州图书馆所产生的经济价值得出如下评估结论：2009年杭州图书馆总成本为5054万元，所产生的经济价值为9445万元，该年度杭州图书馆全年的投入产出比为1：1.8688[13]。王静采用消费者剩余和条件价值评估法相结合的研究方式，对成都市图书馆的成本效益进行评估，得出该馆2011年各种服务的总效益为2659.8859万元的结论，再根据该馆财务部提供的2011年总支出为1430万元，得出该馆的效益成本比为1.86[14]。但根据Svanhild Aab在《图书馆投资回报率的Meta分析》一文中有关全球38个有关图书馆成本效益分析的研究结论：公共图书馆的平均投资回报率为l：4[15]。显然，我国公共图书馆效益明显偏低。
总之，公共图书馆公益性价值面临严峻的挑战，需要寻求破解的方法，实现其社会功能，发挥其社会价值，才能求得社会存在的合理性，体现其公益性价值。
3 提高图书馆服务公益性价值的策略
一个有利于公共图书馆公益性价值实现的环境，是由政府、读者和图书馆共同营造的，在强调政府作为、读者支持的同时，更需要公共图书馆的自身努力，做到“有为才有位”。因此，公共图书馆只有主动承担起公益性服务的职责，提高服务质量和效益，扩大社会影响力，才能获得政府的支持，赢得读者的认同，凸显和回归其公益性本质。
3.1 以免费开放服务为契机，扩大社会影响力
自2011年以来，全国公共图书馆以基本服务免费为契机，“走出去”“引进来”，大力做好阵地服务和延伸服务工作，取得了明显的成效，应当继续坚持并深化。
总结近年来图书馆服务的成效，主要表现在以下三个方面：（1）做好阵地服务，培养读者群，扩大影响力。图书馆作为物理公共空间场所，主要通过提供图书馆服务与开展读者活动提升其公共空间地位和作用。近年来，公共图书馆拓宽公益性服务职能，大力开展公益性讲座、展览、培训、好书推荐、读书活动等丰富多彩的文化活动，使图书馆成为有吸引力的社会公共文化空间，在传播知识的同时将图书馆打造成公众信息交流、观点探讨、人际交往、理性思考的平台。（2）开展延伸服务，拓展公共图书馆的服务空间。公共图书馆积极探索和推行总分馆制度，扩大了图书馆服务的范围，缩小了城乡差距和区域差异，成为推动图书馆服务基层群众，实现图书馆公益性价值的主体模式。近几年，我国的“珠三角”和“长三角”地区公共图书馆界在图书馆服务体系建设上迈出了很大的步子，出现了多种建设模式，如深圳“图书馆之城”模式、东莞集群图书馆模式、佛山禅城区联合图书馆模式，以及苏州模式、嘉兴模式等。同时，公共图书馆利用自助图书馆、网络图书馆、汽车图书馆等手段，走进社区、部队、学校、监狱、福利院等，将服务扩展到全社会，把服务触角延伸到弱势群体。（3）推崇人性化服务，体现人文关怀。人性化服务是公益性价值的体现，人文关怀体现了图书馆的公平理念。近年来，公共图书馆大力开展面向农民、进城务工人员、老年人、未成年人、低收入人群、残障人群等弱势群体的服务，为读者获取文献信息创造一个亲切、温馨、便利的空间环境，微笑服务、免费服务、便利服务等增强了馆员与读者之间的亲和力，拉近了图书馆与读者的距离，对于激发读者的兴趣，培养忠诚读者群具有重要的意义。 总之，以免费开放服务为契机，“走出去”“引进来”，通过一系列活动拉近与读者的距离，激发读者的阅读兴趣，引导社会各行业认同图书馆的核心价值，影响政府和社会对图书馆的良好评价。这样，公共图书馆在社会中才能取得比较有利的地位，公共图书馆事业才能持续健康发展。
3.2 以资源共建共享为手段，提高图书馆的服务能力
资源是公益性服务的前提和基础。免费开放将带来图书馆资源与读者需求的矛盾，资源不足，其服务就成了无源之水，而我国市、县级公共图书馆发展的瓶颈就在于资源不足。如何破解这个矛盾，这就需要在政府的支持下，实现区域图书馆资源的共建共享。
当前，区域相同性质和不同性质的图书馆开展合作，建立图书馆联盟，实现信息资源共建共享，成为图书馆发展的主流趋势。区域图书馆联盟通过有效整合各类型图书馆信息资源，减少区域信息资源的闲置和重复配置，形成资源互补和共享，满足区域多层次读者的需求，提高图书馆文献信息资源的利用率。如吉林省高校图书馆与公共图书馆共建公共文化服务体系；宁波市数字图书馆充分整合公共图书馆、大学图书馆、科技研发园区图书馆的信息资源，建成宁波市科技文献保障服务平台，为宁波市科技工作者和市民提供数字服务，全面提高宁波市科技信息资源为经济社会服务的能力[16]。
区域图书馆信息资源共建共享的关键是做好资源建设的规划和协调工作。规划是信息资源共建共享的基础工作，是一个区域现在和未来信息资源建设整体性、长远性、基本性问题的思考和行动方案[17]。制定区域信息资源建设规划，在程序上要做到：资源调查、结合实际、科学制定。各成员图书馆现有资源调查是规划的基础，结合实际是为提高信息资源建设规划的针对性和特色性，科学制定要求规划要具有可操作性。其中，结合实际时既要结合区域经济社会发展的情况，又要结合区域用户的需求情况，有针对性地提出切合本地区实际的信息资源建设规划；在规划制订上，要确立区域信息资源建设的目标、方向、原则，统筹制订区域图书馆商业数据库和特色信息资源建设计划等等。协调是区域信息资源建设的重要工作机制，也是避免资源重复建设、节约经费的有效方法，因而在区域信息资源建设中强化协调机制具有重要意义。协调应包含以下内容： （1）协调电子资源采购，以集体的力量争取数据库服务商降低价格或提高服务标准。（2）协调特色数据库建设，特色数据库是一个区域资源生命力和价值的体现，根据区域内图书馆的能力，分工建设与地方经济社会发展相适应的数据库能够提高信息资源建设的水平。（3）协调技术保障，整合区域内图书馆的人力资源和技术资源，保障信息资源建设所需的技术力量，并利用技术手段整合集成各成员馆的电子资源，实现区域信息资源的共享。
区域图书馆联盟要以免费服务为契机，加大信息资源的宣传和利用推广力度，通过信息资源共建共享满足区域读者的需求，激发用户兴趣，从而产生良好的社会评价，推动政府对区域图书馆事业的支持，从而实现政府支持和主导信息资源共建共享建设的目的。
3.3 以《公共图书馆服务规范》为标准，提高图书馆的服务效益
改进服务质量，使用户能享受优质、高效、便捷的图书馆公益性服务，成为免费开放背景下公共图书馆的一项中心工作，而统一服务规范，增强管理绩效是提高服务质量的重要方法。通过服务质量的提高不仅可以激发读者需求，赢得社会认同，而且也是获取国家和政府支持的有效途径。
以《公共图书馆服务规范》作为标准，提升服务质量。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《公共图书馆服务规范》（GB/T28220-2011），于2012年5月1日起正式实施。规范化的服务是衡量公共图书馆服务水平和质量的重要指标，同时也是促进公共图书馆提高服务水平和质量的手段之一。《公共图书馆服务规范》规定了图书馆服务资源、服务效能、服务宣传、服务监督与反馈等内容，主要体现了免费理念、均等理念、人本理念、便捷理念、率先理念和创新理念等六大服务理念，不仅提出了公共图书馆建设的标准规范，明确了人力资源保障、文献经费保障、硬件设施保障等方面对政府支持的要求，而且明确提出了公共图书馆的服务要求质量标准。它是公共图书馆事业全面协调可持续发展的一个新保障，对全国公共图书馆服务体系建设将起到重要的推动作用[18]。为此，公共图书馆要以此标准作为质量建设的依据，不断改进服务，提高服务质量。
贯彻落实服务规范的目的在于提高公共图书馆的服务效益。公共图书馆的服务质量和效益表现在两个方面：一是图书馆服务应实现的质量指标，包括持证读者覆盖率、读者到馆率、纸质图书流通率、电子资源点击率、远程访问率等指标；二是读者对图书馆服务的满意度评价，包括用户对图书馆文献资源获取的满意度、对图书馆参考咨询服务的满意度、对图书馆技术便捷性的满意度等等。图书馆服务要实现的质量指标与读者对图书馆服务的满意度评价是一个问题的两个方面，读者对图书馆服务的满意度高，其质量指标相对就高，反之则低；当读者认为图书馆的服务达到或超出其心理预期值时，图书馆的公益性价值就会得到认同。可以说，图书馆要实现公益性价值目标，就应该以服务质量为标准，致力于读者对服务满意度的提高。
4 结语
公共图书馆公益性价值的实现是政府、公众以及图书馆三者共同作用的结果，政府的有效支持，社会公众需求的能动作用是公共图书馆公益性价值实现的前提和基础，而公共图书馆服务的质量和效益则是公益性价值实现的核心。公共图书馆只有以免费开放活动的开展为契机，为广大公众提供免费、平等、人性化的服务，推动信息资源共建共享和落实服务标准规范，且不断提高服务质量和效益，才能赢得政府的有效支持和获得读者的良好评价，也才能实现公共图书馆的公益性价值，促进图书馆事业的可持续发展。
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梁光德 乐山师范学院图书馆副研究馆员。四川乐山，614000。
许军林 乐山师范学院图书馆研究馆员。四川乐山，614000。
余 敏 乐山师范学院图书馆讲师。四川乐山，614000。
（收稿日期：2014-07-23 编校：方 玮）