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导读：旧城更新不仅是个空间过程，更是一个社会工程，旧城更新需要社会管理创新。以往对旧城更新的关注点主要集中在空间与文化方面，然而在旧城更新中，社会管理创新也是一个非常重要的环节，旧城更新离不开社会管理创新。在旧城更新中，苏州有许多好的社会管理创新经验，值得借鉴。在当前的旧城更新中，为了更好地推进社会管理创新，有四个环节需要深化，即亟待推进协商民主、亟待加强后续维护、亟待延续文化活力、亟待加强公众参与。
随着城市化的推进以及社会经济的发展，我国许多城市面临旧城更新问题，旧城更新成为当前城市发展的一个焦点所在。以往对旧城更新的关注点主要集中在空间与文化方面，笔者认为，在旧城更新中，社会管理创新也是一个非常重要的环节，旧城更新离不开社会管理创新。社会管理创新强调多元参与，对于利益协调而言，十分重要。必须认清，旧城更新不可能使所有利益相关者都得到满足。但是通过社会管理创新，让各个主体都有机会参与到整个进程中，可以兼顾方方面面，最大化平衡利益。在充分参与与知情的情况下，即使是博弈中的利益受损者，也要比参与无门与不知情情况下的利益受损者，更容易接受结果与减少矛盾。
一、旧城更新中社会管理创新的博弈格局
旧城更新不仅是一个空间过程，而且是一个社会工程。空间是社会的“外显”，在旧城更新空间“新陈代谢”的背后，隐含着各种诉求的表达、各种利益的博弈以及各种价值观的碰撞。为了使这一工程科学化与合理化，旧城更新需要社会管理创新。
（一）利益协调的博弈
1.寻求经济利益的最大可能
当前在我国，旧城更新是一个敏感问题，敏感性在于其是一个利益“交汇地”。在旧城更新中，不同主体有着不同的利益。地方政府的利益出发点是多维而复杂的，或是为了改善民生，或是为了改变城市形象，或是受“政绩工程”的驱使，或是基于寻求经济利益的考虑。时下在我国旧城更新中，寻求经济利益可能是最重要的原因，因为大规模的旧城更新以及有利可图的地段能获得更多的经济利益。由此，地方政府往往热衷于大规模的旧城更新，而不是小规模渐进式的旧城更新；往往热衷于有利可图地段的更新，忽略真正需要更新但无利可图的地段。开发商的利益出发点当然是经济所得，这是其自身特点所决定的。专家与规划设计者的利益出发点也是复杂的。不可否认的是，很多专家与规划设计者希望能把自己的“思想”渗透到旧城更新中，实现自己的抱负。
2.居民两种利益的相互冲突
总体来说，居民的利益出发点主要有两种：一部分居民希望搬出旧城使居住条件得以改善。因为旧城一般基础设施较差，居住条件欠佳，这部分居民希望改善居住条件，其中一些人把离开旧城看作是向上流社会流动的“标志”。还有一部分人希望保留旧城所具有的人际脉络与社会环境。这部分人本来能够搬迁到居住条件更好的新城，但仍然选择留在旧城，主要是“舍不得”旧城特有的人际关系（邻里关系融洽）与社会环境（生活比较方便而且熟悉），这就是所谓的社会资本。这部分社会资本往往是政府在旧城更新中所忽略的因素，但却是非常珍贵的。著名的人本主义城市学学者刘易斯·芒福德十分看重这种社会资本，在评论大规模旧城更新弊端时，他认为，他们（市政当局）对一切妨碍建设的累赘用推土机清除掉，而这些累赘常常是人们的住家、商店、教堂、住宅区及珍贵的建筑物，是当地人民生活习惯和社会关系的基础。把这些建筑整片拆除常常意味着把这些人一生和时代的合作与忠诚一笔勾销。[1]在旧城更新中，居民的这两种利益出发点往往是冲突的，代表了不同的权益方向。
3.利益复杂博弈的不公平性
综上所述，在旧城更新中，存在着不同的利益群体，即使是同一利益群体，利益需求也不尽相同，这就决定了旧城更新中利益博弈的复杂性。利益博弈无可厚非，社会本身就是一个利益博弈过程，任何社会政策以及社会制度都是博弈的产物。但是值得注意的是，当前在我国旧城更新中，博弈格局是不公平的：政府与开发商的力量过强，居民的力量过弱而且缺乏应有的“话语权”，而且常常出现“政府+开发商VS居民”的“异化”，很多问题的出现就与这种“异化”息息相关。西方国家在旧城更新时，也出现过这种政府与开发商联合对付居民的情况，以至于有研究者敏锐地指出：城市更新运动是二战后形成的国际金融资本与跨国垄断集团，试图（利用政府补贴）以低廉的成本获取宝贵的城市中心区土地而不断对政府施加影响的结果。[2]不公平的博弈格局，对于科学地推进旧城更新而言是不利的。
（二）矛盾解决的博弈
由于利益的多元化，旧城更新中经常会出现矛盾，引发纠纷，这在媒体中多有报道，在此不必赘言。笔者认为，有矛盾出现是正常的，尤其像旧城更新这样涉及人群众多的社会工程，不出现矛盾反而不正常。矛盾出现不是关键，关键问题是如何解决矛盾。当前在我国的旧城更新中，矛盾的解决恰恰是不尽如人意的环节。很多利益相关者缺乏参与渠道与途径，因此难以真正解决矛盾，“浅层面”矛盾解决不了，就会转化为“深层面”矛盾，“常规性”矛盾解决不了，就会引发“突发性”矛盾，甚至演化为“暴力事件”，这才是问题的根本。怎么才能解决社会矛盾呢？这就为社会管理创新提供了开掘的前提。通过社会管理创新，为利益相关者创造了参与渠道与途径，使其中部分人的“负能量”不至于郁结与聚集，对于“舒缓”社会矛盾、维护社会和谐是大有裨益的。
（三）“文脉”延续的博弈
1.慎重对待旧城记忆
旧城更新之所以是一个敏感性问题，还在于其关系到城市文化的可持续发展，也就是“文脉”延续问题。因为旧城中包含“历史因素”，有着很多城市的“记忆”与“意象”。这部分“历史要素”涉及城市的长远利益，甚至关系到子孙后代的福祉，所以必需慎重对待。这就带来很多问题：例如在旧城更新中，要保留什么？要更新什么？怎样把“历史要素”与现代发展有机结合起来？这些问题需要慎重对待。
2.居民参与不可忽视 关于旧城更新中“文脉”如何延续，传统的做法是由政府与专家“说了算”。政府与专家的权威性毋庸置疑，但是居民的参与也不可忽略。相比政府与专家而言，居民对旧城更为熟悉，他们有着一种“日常生活的知识”，与政府和专家的“权威性知识”形成互补。因此居民对于旧城如何更新，也应有一定的“发言权”。为了发挥居民在“文脉”延续中的作用，必须推进社会管理创新。社会管理创新强调多元参与，群策群力，可以为居民参与旧城更新提供载体与平台，对更好地延续城市“文脉”，有着重要的意义。
3.保护协调关系互补
为了延续“文脉”，旧城更新还面临协调保护与发展之间关系的问题。从长远上讲，保护与发展之间可以实现“双赢”，我国部分城市遵循“文脉”，对旧城进行了更新，使得旧城商业价值与旅游价值大增，实现了文化效益与经济效益的“双赢”。但是不可否认的是，在一些特定情况下（如资源较为短缺），保护与发展之间也会出现冲突，保护“历史因素”可能会损失一些现实利益，例如导致容积率下降、一些人必须忍受着相对欠佳的居住条件等。保护与发展之间的矛盾如何处理？短期利益受损成本如何分摊？这些不能只是政府与专家的事情，必须通过社会管理，广辟渠道，征求方方面面的意见与建议，否则做出的决断就有可能是“武断”。
二、旧城更新中社会管理创新的苏州经验
苏州是我国著名的历史文化名城，随着现代化与城市化的推进，苏州也启动了旧城更新。尤其从20世纪后半期起，苏州旧城更新的力度更大，先后实施了几个大工程，如山塘街改造工程、平江路改造工程以及桃花坞改造工程等。苏州的旧城更新相对比较成功，在全国具有典型性，主要表现在：其一，苏州走的是渐进性旧城更新之路，没有破坏旧城的机理与风貌，延续了文脉。其二，旧城更新中迁走了部分居民，但是整个迁移是循序渐进的，没有破坏既有的社会结构。其三，在旧城更新中，“留守”居民的生活环境得到一定改善，生活质量得到一定的提高。从总体上说，苏州的旧城更新，一方面为古城保留了“记忆”，另一方面也相对满足了老百姓改善生活条件的“心声”，基本上实现了双赢。
苏州旧城更新开展得比较好，原因是多方面的。但不可否认的是，这种成功与社会管理创新有着直接的关系。正是积极推进社会管理创新，使得苏州在旧城更新中获得双赢。具体而言，苏州在旧城更新中推进社会管理创新，主要体现在以下环节：
（一）推进信息公开，编制动迁手册
在旧城更新中，信息公开非常重要。缺乏知情权，居民难以为旧城更新提出建议与意见，群策群力地推动旧城更新就会成为一句空话；缺乏知情权，居民就无法了解相关情况，难以维护自身的利益；缺乏知情权，也会产生误解，引发矛盾。在我国不少群体事件中，很多矛盾的产生就在于缺乏信息公开，结果产生误解，进而导致事件升级，这样的例子比比皆是。
苏州在旧城更新中，高度重视信息公开。在旧城更新的每个环节，都注意向公众公开必要的信息。在旧城更新相关工程方案编制过程中，主管部门多次向社会各界征询意见，包括征询市人大、市政协、市各相关部门、专家、学者以及社区居民等的意见。在方案执行中，为了保留旧城的历史气息，在旧城更新人口疏散过程中，只要条件允许，苏州尽量让提出申请的原住民留下来，而且还尽量保留有代表性的民间商业，如老字号、手工作坊等。对于部分需要迁移的居民，苏州相关部门印制了《动迁手册》，《动迁手册》详细介绍了拆迁政策以及后续安排。为了减少矛盾，部分《动迁手册》中还特别开设了《你问我答》板块，对居民比较关注的问题予以详尽解答，例如“建设定销商品房有一个过程，搬迁后，过渡问题如何解决？”“定销商品房小区内是否有汽车位？”“拆迁公司是不是承包的，是不是拆老百姓的房子给老百姓的越少，拆迁公司得到的钱就越多？”诸如此类的热点问题，《动迁手册》都一一予以了解答。
（二）重视公众参与，多元审慎推进
旧城更新离不开公众参与，公众参与不仅可以使居民维护自身权益，还可以发挥居民的“智慧”，使旧城更新更加科学化与合理化。苏州在旧城更新中高度重视公众参与，积极创造条件让公众群策群力。在山塘街改造工程中，苏州就推出了一系列公众参与的举措，为此《中国文化报》给予了重点报道：
1.2002年，苏州组建了一支50人老山塘志愿者队伍，挂牌上岗，宣传保护古山塘。
2.为吸引更多居民和青少年关心古山塘，辖区学校多次组织开展“保护水环境，爱护古山塘”活动。
3.2002年4月23日至5月9日，山塘保护性修复工程实施方案通过媒体向市民公示，收到调查表912份。
4.2002年8月起，苏州聘用对山塘历史颇有研究的居民作为修复山塘的顾问。一位居民十多年潜心挖掘山塘历史文化，编著了《山塘钩沉录》一书，适逢修复山塘之时，他被政府聘为顾问。
5.2003年9月15日，苏州组织来自试验段及周边社区的居民参加修复工程评审。
6.2005年1月10日至1月16日，山塘三期规划在苏州市规划馆向市民公示，2000多人次市民观看，收到征询表99份。[3]
在平江路改造工程中，政府也是积极推动公众参与。在规划编制阶段，政府及时听取社会各阶层关于该街区保护与发展的建议，并认真梳理，形成备案。政府部门认为，老年人对于区域十分熟悉，对于改造具有优先“发言权”，因此通过社区等层面，发动老年人一起挖掘历史文化资源。在群策群力的努力下，平江路获联合国教科文组织颁发的2005年度亚太地区文化遗产保护荣誉奖。联合国教科文组织评委会对该区保护规划的评价是“该项目是城市复兴的一个范例，在历史风貌保护、社会结构维护、实施操作模式等方面的突出表现，证明了历史街区是可以走向永续发展的”。荣誉的获得，离不开政府部门的决策，同时也离不开公众奉献智慧的参与。
为了更好地推动公众参与，苏州还开设了“寒山闻钟”等民意网站。居民可以在网站上提出建议、进行投诉、发表见解（包括围绕旧城更新提出建议、进行投诉、发表见解）。相关部门必须对建议、投诉等予以答复。 尤其值得一提的是，为了更好地推进公众参与，也为了更好地对后代负责，苏州采取审慎的态度，“以点带面”地推进旧城更新。例如在山塘街改造中，苏州首先将长180米、占地总面积2.7公顷的通贵桥到新民桥段作为修复试验段工程。试验段经专家认可后，再全线铺开，并向山塘街两侧纵深推进。这种慎重的态度，能够集思广益，使公众参与最大化地发挥作用，防止更新过程中对风貌的破坏，尽量保持历史地段的原真性。
（三）制定严格标准，“拆”“保”依据客观
旧城更新是一个复杂的工程。由于旧城发展时间较长，而且利益各方所处位置不同，因此对于“保”什么、“拆”什么，利益各方往往仁者见仁、智者见智、各执一词。国家级保护单位、省级保护单位以及市级保护单位由于级别的明确性，异议不大，而一些控制性保护建筑以及其他一些年代久远但无“名分”的建筑，尤其容易成为争执的焦点。
为了平息相关争议，也为了旧城更新科学化，苏州制定了“拆”与“保”的相关标准，利用标准推进旧城更新，做到有据可循，减少由此引发的社会震荡。以平江路改造为例，历史上平江路私人住宅较多。但建国后，居民大量涌入，密度变大，衍生了一些赝品建筑，也破坏了街区的机理。在旧城更新中，苏州对平江路实施了“拆”与“保”的标准：建筑若是明清或者民国的，就保持原貌；如果是解放后建的，有碍观瞻的，就拆除。
在桃花坞改造工程中，各方的争执更大。在一些问题上，甚至出现了激烈的争执。为了处理争执，苏州制定了更为严格的标准。苏州集中专家力量，建立了“古建筑遗产评估体系”，根据建筑的年代、居住人的身份、建筑技艺的高低及精细度、建筑保护的完好程度等，以打分的方式，对古建筑的历史价值、科学价值、艺术价值等做出评估。专家走进历史街区，对每一处古建筑，按照标准进行打分。专家们的评分表被汇总输入电脑，然后应用苏州古建筑评估体系软件系统进行区别分类、形成分值，以确定每幢建筑的保护价值，减少“公说公有理，婆说婆有理”的纷争，为“拆”与“保”提供了客观依据。
（四）实施多元融资，增强民间认同
旧城更新中一个难点所在是资金问题。尤其像苏州那样有着丰富历史资源的旧城，需要保护的文物众多，资金压力较大。苏州在旧城更新中，采取了多元融资的策略，尤其是积极吸引社会资本加入其中，为旧城更新奠定了资金保障。
首先，政府出资对一些古建筑进行抢修与保护，对许多建筑内部进行改造，实现“旧瓶装新酒”，同时对旧城地下管线等进行改造，改善基础设施。旧城更新后，一部分居民继续“留守”，另一部分居民迁入新城，这样大大缓解了旧城压力，同时也保护了文脉。其次，由机关、事业单位管理使用的亟待抢修的文物古建筑，由机关、事业单位投入大部分资金对其进行抢救保护，同时政府也拿出一部分资金奖励，并确定了“谁维修、谁使用”的原则，修复后交由出资维修的机关、事业单位进行管理使用。再次，鼓励有实力的集团、外资企业、个体经营者等民营资本加入古建筑的保护以及旧城更新工程中，为此给予一些优惠政策。
多元融资的策略，动员了一切可以动员的力量，使得旧城更新成为“社会事业”，弥补了政府“孤军奋战”的不足，也增强了民间的认同感。
（五）加强立法监督，确保科学更新
为了更好地推进旧城更新，围绕旧城更新的方方面面，苏州先后出台了《苏州市古建筑保护条例》、《苏州市古建筑抢修保护实施细则》、《苏州市区古建筑抢修贷款贴息和奖励办法》、《苏州市市区依靠社会力量抢修保护直管公房古民居实施意见》等各种法规，这些法规为旧城更新的顺利展开，提供了法规层面的支撑。
（六）立足旧城实际，开辟发展亮点
对于具有历史价值的旧城而言，不仅需要更新，更需要创新，即把旧城更新与经济发展结合起来，以更新促发展，以发展保更新。为此，在旧城更新中，苏州对山塘街、平江路、桃花坞等历史地段进行合理定位，并在此基础上积极发展相关产业，使产业发展与历史地段定位相耦合。例如苏州将平江路定位为文化休闲旅游特色街区，针对平江路改造，苏州成立了平江历史街区保护整治有限责任公司，围绕文化休闲旅游特色，吸纳特色客栈、青年旅舍、高档会所、艺术画廊、古琴会馆、经典咖啡、老字号茶楼落户其中。平江历史街区保护整治有限责任公司决定招商事宜，与文化休闲旅游特色街区定位不符的商户不予进入，从而保证了地段的整体氛围。再如，苏州将桃花坞街区定位为以泰伯文化、唐寅文化和其他众多非遗文化为核心，以生活居住、文化展示和休闲服务为主要功能的吴文化的重要窗口、非物质文化遗存的集中展示区和古城旅游的新亮点。在定位的基础上，目前，该地段空间设置与商业发展也正朝此方向努力。
三、旧城更新中社会管理创新的实施局限
在旧城更新中，尽管苏州积极推进社会管理创新，取得了一定成就。但是也要看到，由于旧城更新的复杂性所致，还有一些环节不尽如人意，需要更进一步在社会管理创新上下功夫。
（一）亟待推进协商民主
在目前的旧城更新中，苏州采取的是传统民主形式，即注重多数人利益，以多数人意见为主。但这种传统的民主形式也有一定弊端，即忽略了一部分少数人的利益，而少数人可能恰恰是弱势群体，最需要关怀。而且这一民主还有“标准化”的特点，在旧城更新中也有一定的局限性。例如据笔者的调研，一部分居民想迁移至新城，却由于不在规划范围内而难以随心愿，而一部分居民想留在旧城，却因为在规划范围内而难以“留守”。显然这种标准化的民主是有一定弊端的，它掩盖了一些个性化的需求。
因此笔者认为，当前在旧城更新中，推进协商民主势在必行，通过面对面的协商，将利益相关者的需求表达出来，对于维护当事人权益，有着更为重要的意义。在旧城更新中，协商民主的主要形式是民主协商会与社区恳谈会。今后应积极推进民主协商会与社区恳谈会，为利益相关者创造一个协商平台，可以通过彼此之间的平等、自由的协商，在互相交流和妥协的基础上，就关系共同利益的问题达成共识。 （二）亟待加强后续维护
旧城更新工程结束后，旧城的后续维护与管理问题（包括社区建设、社会服务、居民生计、环境管理等）也是十分重要的。如果不能得到有效的维护与管理，旧城的可持续发展难以得到保障，更新的成果将“付之东流”。尤其值得一提的是，旧城往往是弱势群体集中的地方。在苏州的旧城中，残疾人、贫困人口、老年人口以及低保户等比例都远远高于人口平均值。如何进一步通过社会管理创新，使旧城居民得到更多的服务与关怀，是今后应当开展的重点工作，也是旧城更新的“延伸工程”。
在加强后续维护与管理环节方面，苏州已经有所举措。例如苏州2011年在平江路街区所在的平江路街道开展了“民情直通车”试点工作，通过民情民意的搜寻采集机制（在居委会与街道门口设置信箱）、研判分流机制（在街道层面将居民的意见与建议分类，然后送到不同的职能部门）、办理追踪机制（追踪办理情况）、答复反馈机制（通过各种形式向居民反馈处理情况），将居民的意见与要求递交相关职能部门，为居民解决实际问题。在设施维修、养老以及邻里关系等方面，“民情直通车”都发挥了一定作用。今后还应在旧城的后续维护与管理问题上进一步多动脑筋，积极作为，让更多的旧城居民受惠。
（三）亟待延续文化活力
我们不仅要更新旧城的物质空间，更要保护旧城的文化活力，这是旧城更新的深远意义。苏州的旧城更新是渐进性的，很多原居民没有迁移，使得旧城的文化内涵与生活意义得以延续，这是可喜的一面。但是仅仅如此还是远远不够的，仍不足以保持旧城的文化活力。笔者认为，有两个环节必须加以强化：其一，针对旧城居民开展一些文化活动。当前旧城开展的文化活动基本上都是“旅游者导向”的，今后还应针对居民开展一些文化活动，以增强旧城活力，增强居民的凝聚力与归属感。其二，保护旧城中一些非物质文化遗产。在旧城中，物质文化遗产是“形”，而非物质文化遗产是“魂”，没有非物质文化遗产的支撑，仅仅保留旧城一个“壳”，意义就会大打折扣。在非物质文化遗产中，一些能和市场接轨的，可持续发展没有任何问题。那些难以与市场接轨的，则需要政府给予大力支持，以保护生物多样性的态度保护文化的多样性，使得这部分非物质文化遗产能够得以持续发展与延续。
（四）亟待加强公众参与
目前苏州旧城更新中的相关法规制度，主要与保护历史文物有关，这是苏州历史文化名城的特点所决定的。尽管苏州也积极倡导公众参与，但是相关法规却处于缺失状态。关于这一点，笔者认为，我们应当向发达国家学习。一些发达国家十分重视公众参与方面的制度建设，以此发挥公众参与在环保、规划以及司法等领域的积极作用。如英国早在1968年的《城乡规划法案》中就已经明确了公众参与制度。后来的几次规划法规的修订中也都分别强调：结构规划在作为正式的法律性文件公布之前，必须按照立法的要求完成全部的法定程序，其中最重要的一个环节是公众参与规划评议，甚至认为“公众参与规划的制定是英国规划法规体系的骨架”。而且，英国编制规划中还有一条不成文的规定，那就是，规划如果被公众反对，规划就必须修改，被公众反对而规划又不修改的条目内容是无效的。[4]当前，我们也应当突出公众参与的重要性，而且尽快通过立法强化这一环节，为旧城更新提供更多的社会支撑。
参考文献：
[1][美]刘易斯·芒福德.城市发展史——起源、演变和前景[M].倪文彦，宋峻岭，译.北京：中国建筑工业出版社，1989.
[2]国务院发展研究中心课题组，北京旧城内危旧房改造研究课题组.旧城的保护与更新：经验借鉴及启示[J].发展，2009（3）.
[3]中国历史文化名街：苏州山塘街[EB/OL].2010-04-15[2013-08-15].
http：//www.china.com.cn/culture/jianzhu/2010-04/15/content_19825068_2.htm
[4]唐文玉.西方土地利用规划中的公众参与实践模式[J].中共桂林市委党校学报，2006（4）.
责任编辑：张 炜
随着城市化的推进以及社会经济的发展，我国许多城市面临旧城更新问题，旧城更新成为当前城市发展的一个焦点所在。以往对旧城更新的关注点主要集中在空间与文化方面，笔者认为，在旧城更新中，社会管理创新也是一个非常重要的环节，旧城更新离不开社会管理创新。社会管理创新强调多元参与，对于利益协调而言，十分重要。必须认清，旧城更新不可能使所有利益相关者都得到满足。但是通过社会管理创新，让各个主体都有机会参与到整个进程中，可以兼顾方方面面，最大化平衡利益。在充分参与与知情的情况下，即使是博弈中的利益受损者，也要比参与无门与不知情情况下的利益受损者，更容易接受结果与减少矛盾。
一、旧城更新中社会管理创新的博弈格局
旧城更新不仅是一个空间过程，而且是一个社会工程。空间是社会的“外显”，在旧城更新空间“新陈代谢”的背后，隐含着各种诉求的表达、各种利益的博弈以及各种价值观的碰撞。为了使这一工程科学化与合理化，旧城更新需要社会管理创新。
（一）利益协调的博弈
1.寻求经济利益的最大可能
当前在我国，旧城更新是一个敏感问题，敏感性在于其是一个利益“交汇地”。在旧城更新中，不同主体有着不同的利益。地方政府的利益出发点是多维而复杂的，或是为了改善民生，或是为了改变城市形象，或是受“政绩工程”的驱使，或是基于寻求经济利益的考虑。时下在我国旧城更新中，寻求经济利益可能是最重要的原因，因为大规模的旧城更新以及有利可图的地段能获得更多的经济利益。由此，地方政府往往热衷于大规模的旧城更新，而不是小规模渐进式的旧城更新；往往热衷于有利可图地段的更新，忽略真正需要更新但无利可图的地段。开发商的利益出发点当然是经济所得，这是其自身特点所决定的。专家与规划设计者的利益出发点也是复杂的。不可否认的是，很多专家与规划设计者希望能把自己的“思想”渗透到旧城更新中，实现自己的抱负。
2.居民两种利益的相互冲突
总体来说，居民的利益出发点主要有两种：一部分居民希望搬出旧城使居住条件得以改善。因为旧城一般基础设施较差，居住条件欠佳，这部分居民希望改善居住条件，其中一些人把离开旧城看作是向上流社会流动的“标志”。还有一部分人希望保留旧城所具有的人际脉络与社会环境。这部分人本来能够搬迁到居住条件更好的新城，但仍然选择留在旧城，主要是“舍不得”旧城特有的人际关系（邻里关系融洽）与社会环境（生活比较方便而且熟悉），这就是所谓的社会资本。这部分社会资本往往是政府在旧城更新中所忽略的因素，但却是非常珍贵的。著名的人本主义城市学学者刘易斯·芒福德十分看重这种社会资本，在评论大规模旧城更新弊端时，他认为，他们（市政当局）对一切妨碍建设的累赘用推土机清除掉，而这些累赘常常是人们的住家、商店、教堂、住宅区及珍贵的建筑物，是当地人民生活习惯和社会关系的基础。把这些建筑整片拆除常常意味着把这些人一生和时代的合作与忠诚一笔勾销。[1]在旧城更新中，居民的这两种利益出发点往往是冲突的，代表了不同的权益方向。
3.利益复杂博弈的不公平性
综上所述，在旧城更新中，存在着不同的利益群体，即使是同一利益群体，利益需求也不尽相同，这就决定了旧城更新中利益博弈的复杂性。利益博弈无可厚非，社会本身就是一个利益博弈过程，任何社会政策以及社会制度都是博弈的产物。但是值得注意的是，当前在我国旧城更新中，博弈格局是不公平的：政府与开发商的力量过强，居民的力量过弱而且缺乏应有的“话语权”，而且常常出现“政府+开发商VS居民”的“异化”，很多问题的出现就与这种“异化”息息相关。西方国家在旧城更新时，也出现过这种政府与开发商联合对付居民的情况，以至于有研究者敏锐地指出：城市更新运动是二战后形成的国际金融资本与跨国垄断集团，试图（利用政府补贴）以低廉的成本获取宝贵的城市中心区土地而不断对政府施加影响的结果。[2]不公平的博弈格局，对于科学地推进旧城更新而言是不利的。
（二）矛盾解决的博弈
由于利益的多元化，旧城更新中经常会出现矛盾，引发纠纷，这在媒体中多有报道，在此不必赘言。笔者认为，有矛盾出现是正常的，尤其像旧城更新这样涉及人群众多的社会工程，不出现矛盾反而不正常。矛盾出现不是关键，关键问题是如何解决矛盾。当前在我国的旧城更新中，矛盾的解决恰恰是不尽如人意的环节。很多利益相关者缺乏参与渠道与途径，因此难以真正解决矛盾，“浅层面”矛盾解决不了，就会转化为“深层面”矛盾，“常规性”矛盾解决不了，就会引发“突发性”矛盾，甚至演化为“暴力事件”，这才是问题的根本。怎么才能解决社会矛盾呢？这就为社会管理创新提供了开掘的前提。通过社会管理创新，为利益相关者创造了参与渠道与途径，使其中部分人的“负能量”不至于郁结与聚集，对于“舒缓”社会矛盾、维护社会和谐是大有裨益的。
（三）“文脉”延续的博弈
1.慎重对待旧城记忆
旧城更新之所以是一个敏感性问题，还在于其关系到城市文化的可持续发展，也就是“文脉”延续问题。因为旧城中包含“历史因素”，有着很多城市的“记忆”与“意象”。这部分“历史要素”涉及城市的长远利益，甚至关系到子孙后代的福祉，所以必需慎重对待。这就带来很多问题：例如在旧城更新中，要保留什么？要更新什么？怎样把“历史要素”与现代发展有机结合起来？这些问题需要慎重对待。
2.居民参与不可忽视 关于旧城更新中“文脉”如何延续，传统的做法是由政府与专家“说了算”。政府与专家的权威性毋庸置疑，但是居民的参与也不可忽略。相比政府与专家而言，居民对旧城更为熟悉，他们有着一种“日常生活的知识”，与政府和专家的“权威性知识”形成互补。因此居民对于旧城如何更新，也应有一定的“发言权”。为了发挥居民在“文脉”延续中的作用，必须推进社会管理创新。社会管理创新强调多元参与，群策群力，可以为居民参与旧城更新提供载体与平台，对更好地延续城市“文脉”，有着重要的意义。
3.保护协调关系互补
为了延续“文脉”，旧城更新还面临协调保护与发展之间关系的问题。从长远上讲，保护与发展之间可以实现“双赢”，我国部分城市遵循“文脉”，对旧城进行了更新，使得旧城商业价值与旅游价值大增，实现了文化效益与经济效益的“双赢”。但是不可否认的是，在一些特定情况下（如资源较为短缺），保护与发展之间也会出现冲突，保护“历史因素”可能会损失一些现实利益，例如导致容积率下降、一些人必须忍受着相对欠佳的居住条件等。保护与发展之间的矛盾如何处理？短期利益受损成本如何分摊？这些不能只是政府与专家的事情，必须通过社会管理，广辟渠道，征求方方面面的意见与建议，否则做出的决断就有可能是“武断”。
二、旧城更新中社会管理创新的苏州经验
苏州是我国著名的历史文化名城，随着现代化与城市化的推进，苏州也启动了旧城更新。尤其从20世纪后半期起，苏州旧城更新的力度更大，先后实施了几个大工程，如山塘街改造工程、平江路改造工程以及桃花坞改造工程等。苏州的旧城更新相对比较成功，在全国具有典型性，主要表现在：其一，苏州走的是渐进性旧城更新之路，没有破坏旧城的机理与风貌，延续了文脉。其二，旧城更新中迁走了部分居民，但是整个迁移是循序渐进的，没有破坏既有的社会结构。其三，在旧城更新中，“留守”居民的生活环境得到一定改善，生活质量得到一定的提高。从总体上说，苏州的旧城更新，一方面为古城保留了“记忆”，另一方面也相对满足了老百姓改善生活条件的“心声”，基本上实现了双赢。
苏州旧城更新开展得比较好，原因是多方面的。但不可否认的是，这种成功与社会管理创新有着直接的关系。正是积极推进社会管理创新，使得苏州在旧城更新中获得双赢。具体而言，苏州在旧城更新中推进社会管理创新，主要体现在以下环节：
（一）推进信息公开，编制动迁手册
在旧城更新中，信息公开非常重要。缺乏知情权，居民难以为旧城更新提出建议与意见，群策群力地推动旧城更新就会成为一句空话；缺乏知情权，居民就无法了解相关情况，难以维护自身的利益；缺乏知情权，也会产生误解，引发矛盾。在我国不少群体事件中，很多矛盾的产生就在于缺乏信息公开，结果产生误解，进而导致事件升级，这样的例子比比皆是。
苏州在旧城更新中，高度重视信息公开。在旧城更新的每个环节，都注意向公众公开必要的信息。在旧城更新相关工程方案编制过程中，主管部门多次向社会各界征询意见，包括征询市人大、市政协、市各相关部门、专家、学者以及社区居民等的意见。在方案执行中，为了保留旧城的历史气息，在旧城更新人口疏散过程中，只要条件允许，苏州尽量让提出申请的原住民留下来，而且还尽量保留有代表性的民间商业，如老字号、手工作坊等。对于部分需要迁移的居民，苏州相关部门印制了《动迁手册》，《动迁手册》详细介绍了拆迁政策以及后续安排。为了减少矛盾，部分《动迁手册》中还特别开设了《你问我答》板块，对居民比较关注的问题予以详尽解答，例如“建设定销商品房有一个过程，搬迁后，过渡问题如何解决？”“定销商品房小区内是否有汽车位？”“拆迁公司是不是承包的，是不是拆老百姓的房子给老百姓的越少，拆迁公司得到的钱就越多？”诸如此类的热点问题，《动迁手册》都一一予以了解答。
（二）重视公众参与，多元审慎推进
旧城更新离不开公众参与，公众参与不仅可以使居民维护自身权益，还可以发挥居民的“智慧”，使旧城更新更加科学化与合理化。苏州在旧城更新中高度重视公众参与，积极创造条件让公众群策群力。在山塘街改造工程中，苏州就推出了一系列公众参与的举措，为此《中国文化报》给予了重点报道：
1.2002年，苏州组建了一支50人老山塘志愿者队伍，挂牌上岗，宣传保护古山塘。
2.为吸引更多居民和青少年关心古山塘，辖区学校多次组织开展“保护水环境，爱护古山塘”活动。
3.2002年4月23日至5月9日，山塘保护性修复工程实施方案通过媒体向市民公示，收到调查表912份。
4.2002年8月起，苏州聘用对山塘历史颇有研究的居民作为修复山塘的顾问。一位居民十多年潜心挖掘山塘历史文化，编著了《山塘钩沉录》一书，适逢修复山塘之时，他被政府聘为顾问。
5.2003年9月15日，苏州组织来自试验段及周边社区的居民参加修复工程评审。
6.2005年1月10日至1月16日，山塘三期规划在苏州市规划馆向市民公示，2000多人次市民观看，收到征询表99份。[3]
在平江路改造工程中，政府也是积极推动公众参与。在规划编制阶段，政府及时听取社会各阶层关于该街区保护与发展的建议，并认真梳理，形成备案。政府部门认为，老年人对于区域十分熟悉，对于改造具有优先“发言权”，因此通过社区等层面，发动老年人一起挖掘历史文化资源。在群策群力的努力下，平江路获联合国教科文组织颁发的2005年度亚太地区文化遗产保护荣誉奖。联合国教科文组织评委会对该区保护规划的评价是“该项目是城市复兴的一个范例，在历史风貌保护、社会结构维护、实施操作模式等方面的突出表现，证明了历史街区是可以走向永续发展的”。荣誉的获得，离不开政府部门的决策，同时也离不开公众奉献智慧的参与。
为了更好地推动公众参与，苏州还开设了“寒山闻钟”等民意网站。居民可以在网站上提出建议、进行投诉、发表见解（包括围绕旧城更新提出建议、进行投诉、发表见解）。相关部门必须对建议、投诉等予以答复。 尤其值得一提的是，为了更好地推进公众参与，也为了更好地对后代负责，苏州采取审慎的态度，“以点带面”地推进旧城更新。例如在山塘街改造中，苏州首先将长180米、占地总面积2.7公顷的通贵桥到新民桥段作为修复试验段工程。试验段经专家认可后，再全线铺开，并向山塘街两侧纵深推进。这种慎重的态度，能够集思广益，使公众参与最大化地发挥作用，防止更新过程中对风貌的破坏，尽量保持历史地段的原真性。
（三）制定严格标准，“拆”“保”依据客观
旧城更新是一个复杂的工程。由于旧城发展时间较长，而且利益各方所处位置不同，因此对于“保”什么、“拆”什么，利益各方往往仁者见仁、智者见智、各执一词。国家级保护单位、省级保护单位以及市级保护单位由于级别的明确性，异议不大，而一些控制性保护建筑以及其他一些年代久远但无“名分”的建筑，尤其容易成为争执的焦点。
为了平息相关争议，也为了旧城更新科学化，苏州制定了“拆”与“保”的相关标准，利用标准推进旧城更新，做到有据可循，减少由此引发的社会震荡。以平江路改造为例，历史上平江路私人住宅较多。但建国后，居民大量涌入，密度变大，衍生了一些赝品建筑，也破坏了街区的机理。在旧城更新中，苏州对平江路实施了“拆”与“保”的标准：建筑若是明清或者民国的，就保持原貌；如果是解放后建的，有碍观瞻的，就拆除。
在桃花坞改造工程中，各方的争执更大。在一些问题上，甚至出现了激烈的争执。为了处理争执，苏州制定了更为严格的标准。苏州集中专家力量，建立了“古建筑遗产评估体系”，根据建筑的年代、居住人的身份、建筑技艺的高低及精细度、建筑保护的完好程度等，以打分的方式，对古建筑的历史价值、科学价值、艺术价值等做出评估。专家走进历史街区，对每一处古建筑，按照标准进行打分。专家们的评分表被汇总输入电脑，然后应用苏州古建筑评估体系软件系统进行区别分类、形成分值，以确定每幢建筑的保护价值，减少“公说公有理，婆说婆有理”的纷争，为“拆”与“保”提供了客观依据。
（四）实施多元融资，增强民间认同
旧城更新中一个难点所在是资金问题。尤其像苏州那样有着丰富历史资源的旧城，需要保护的文物众多，资金压力较大。苏州在旧城更新中，采取了多元融资的策略，尤其是积极吸引社会资本加入其中，为旧城更新奠定了资金保障。
首先，政府出资对一些古建筑进行抢修与保护，对许多建筑内部进行改造，实现“旧瓶装新酒”，同时对旧城地下管线等进行改造，改善基础设施。旧城更新后，一部分居民继续“留守”，另一部分居民迁入新城，这样大大缓解了旧城压力，同时也保护了文脉。其次，由机关、事业单位管理使用的亟待抢修的文物古建筑，由机关、事业单位投入大部分资金对其进行抢救保护，同时政府也拿出一部分资金奖励，并确定了“谁维修、谁使用”的原则，修复后交由出资维修的机关、事业单位进行管理使用。再次，鼓励有实力的集团、外资企业、个体经营者等民营资本加入古建筑的保护以及旧城更新工程中，为此给予一些优惠政策。
多元融资的策略，动员了一切可以动员的力量，使得旧城更新成为“社会事业”，弥补了政府“孤军奋战”的不足，也增强了民间的认同感。
（五）加强立法监督，确保科学更新
为了更好地推进旧城更新，围绕旧城更新的方方面面，苏州先后出台了《苏州市古建筑保护条例》、《苏州市古建筑抢修保护实施细则》、《苏州市区古建筑抢修贷款贴息和奖励办法》、《苏州市市区依靠社会力量抢修保护直管公房古民居实施意见》等各种法规，这些法规为旧城更新的顺利展开，提供了法规层面的支撑。
（六）立足旧城实际，开辟发展亮点
对于具有历史价值的旧城而言，不仅需要更新，更需要创新，即把旧城更新与经济发展结合起来，以更新促发展，以发展保更新。为此，在旧城更新中，苏州对山塘街、平江路、桃花坞等历史地段进行合理定位，并在此基础上积极发展相关产业，使产业发展与历史地段定位相耦合。例如苏州将平江路定位为文化休闲旅游特色街区，针对平江路改造，苏州成立了平江历史街区保护整治有限责任公司，围绕文化休闲旅游特色，吸纳特色客栈、青年旅舍、高档会所、艺术画廊、古琴会馆、经典咖啡、老字号茶楼落户其中。平江历史街区保护整治有限责任公司决定招商事宜，与文化休闲旅游特色街区定位不符的商户不予进入，从而保证了地段的整体氛围。再如，苏州将桃花坞街区定位为以泰伯文化、唐寅文化和其他众多非遗文化为核心，以生活居住、文化展示和休闲服务为主要功能的吴文化的重要窗口、非物质文化遗存的集中展示区和古城旅游的新亮点。在定位的基础上，目前，该地段空间设置与商业发展也正朝此方向努力。
三、旧城更新中社会管理创新的实施局限
在旧城更新中，尽管苏州积极推进社会管理创新，取得了一定成就。但是也要看到，由于旧城更新的复杂性所致，还有一些环节不尽如人意，需要更进一步在社会管理创新上下功夫。
（一）亟待推进协商民主
在目前的旧城更新中，苏州采取的是传统民主形式，即注重多数人利益，以多数人意见为主。但这种传统的民主形式也有一定弊端，即忽略了一部分少数人的利益，而少数人可能恰恰是弱势群体，最需要关怀。而且这一民主还有“标准化”的特点，在旧城更新中也有一定的局限性。例如据笔者的调研，一部分居民想迁移至新城，却由于不在规划范围内而难以随心愿，而一部分居民想留在旧城，却因为在规划范围内而难以“留守”。显然这种标准化的民主是有一定弊端的，它掩盖了一些个性化的需求。
因此笔者认为，当前在旧城更新中，推进协商民主势在必行，通过面对面的协商，将利益相关者的需求表达出来，对于维护当事人权益，有着更为重要的意义。在旧城更新中，协商民主的主要形式是民主协商会与社区恳谈会。今后应积极推进民主协商会与社区恳谈会，为利益相关者创造一个协商平台，可以通过彼此之间的平等、自由的协商，在互相交流和妥协的基础上，就关系共同利益的问题达成共识。 （二）亟待加强后续维护
旧城更新工程结束后，旧城的后续维护与管理问题（包括社区建设、社会服务、居民生计、环境管理等）也是十分重要的。如果不能得到有效的维护与管理，旧城的可持续发展难以得到保障，更新的成果将“付之东流”。尤其值得一提的是，旧城往往是弱势群体集中的地方。在苏州的旧城中，残疾人、贫困人口、老年人口以及低保户等比例都远远高于人口平均值。如何进一步通过社会管理创新，使旧城居民得到更多的服务与关怀，是今后应当开展的重点工作，也是旧城更新的“延伸工程”。
在加强后续维护与管理环节方面，苏州已经有所举措。例如苏州2011年在平江路街区所在的平江路街道开展了“民情直通车”试点工作，通过民情民意的搜寻采集机制（在居委会与街道门口设置信箱）、研判分流机制（在街道层面将居民的意见与建议分类，然后送到不同的职能部门）、办理追踪机制（追踪办理情况）、答复反馈机制（通过各种形式向居民反馈处理情况），将居民的意见与要求递交相关职能部门，为居民解决实际问题。在设施维修、养老以及邻里关系等方面，“民情直通车”都发挥了一定作用。今后还应在旧城的后续维护与管理问题上进一步多动脑筋，积极作为，让更多的旧城居民受惠。
（三）亟待延续文化活力
我们不仅要更新旧城的物质空间，更要保护旧城的文化活力，这是旧城更新的深远意义。苏州的旧城更新是渐进性的，很多原居民没有迁移，使得旧城的文化内涵与生活意义得以延续，这是可喜的一面。但是仅仅如此还是远远不够的，仍不足以保持旧城的文化活力。笔者认为，有两个环节必须加以强化：其一，针对旧城居民开展一些文化活动。当前旧城开展的文化活动基本上都是“旅游者导向”的，今后还应针对居民开展一些文化活动，以增强旧城活力，增强居民的凝聚力与归属感。其二，保护旧城中一些非物质文化遗产。在旧城中，物质文化遗产是“形”，而非物质文化遗产是“魂”，没有非物质文化遗产的支撑，仅仅保留旧城一个“壳”，意义就会大打折扣。在非物质文化遗产中，一些能和市场接轨的，可持续发展没有任何问题。那些难以与市场接轨的，则需要政府给予大力支持，以保护生物多样性的态度保护文化的多样性，使得这部分非物质文化遗产能够得以持续发展与延续。
（四）亟待加强公众参与
目前苏州旧城更新中的相关法规制度，主要与保护历史文物有关，这是苏州历史文化名城的特点所决定的。尽管苏州也积极倡导公众参与，但是相关法规却处于缺失状态。关于这一点，笔者认为，我们应当向发达国家学习。一些发达国家十分重视公众参与方面的制度建设，以此发挥公众参与在环保、规划以及司法等领域的积极作用。如英国早在1968年的《城乡规划法案》中就已经明确了公众参与制度。后来的几次规划法规的修订中也都分别强调：结构规划在作为正式的法律性文件公布之前，必须按照立法的要求完成全部的法定程序，其中最重要的一个环节是公众参与规划评议，甚至认为“公众参与规划的制定是英国规划法规体系的骨架”。而且，英国编制规划中还有一条不成文的规定，那就是，规划如果被公众反对，规划就必须修改，被公众反对而规划又不修改的条目内容是无效的。[4]当前，我们也应当突出公众参与的重要性，而且尽快通过立法强化这一环节，为旧城更新提供更多的社会支撑。
参考文献：
[1][美]刘易斯·芒福德.城市发展史——起源、演变和前景[M].倪文彦，宋峻岭，译.北京：中国建筑工业出版社，1989.
[2]国务院发展研究中心课题组，北京旧城内危旧房改造研究课题组.旧城的保护与更新：经验借鉴及启示[J].发展，2009（3）.
[3]中国历史文化名街：苏州山塘街[EB/OL].2010-04-15[2013-08-15].
http：//www.china.com.cn/culture/jianzhu/2010-04/15/content_19825068_2.htm
[4]唐文玉.西方土地利用规划中的公众参与实践模式[J].中共桂林市委党校学报，2006（4）.
责任编辑：张 炜