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摘要：城乡统筹规划仍然是以优化“城乡关系”为重点的区域规划，但是要从“重城轻乡”的编制思路中转型。城市地区发展基础相对较好，市场机制相对完善，农村地区量大面广，是整个经济社会战略转型升级的关键，为了避免城乡资源配置中出现“马太效应”导致城乡差距进一步扩大，必需要促进要素配置由“城市主导”向“乡村倾斜”转型。
关键词：城乡统筹规划 资源优化配置 转型升级 制度创新
1. 前言
2007年《城乡规划法》的颁布实施，将城乡统筹作为重要的规划编制原则，确立的规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，但是在市（县）层面却取消了城镇体系规划，已经不能很好的指导本区域内城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局等城乡统筹发展内容；虽然各部门的专业规划也从各自不同的角度涉及城乡关系，如经济部门的产业布局规划、国土部门的土地利用总体规划、水利部门的江河流域规划、交通部门的公路网络规划等，但实际上由于体制的原因，各项规划很难较好地衔接，甚至相互矛盾，造成了操作层面上没有一个规划能在实践中统筹指导城乡发展。因此必须寻求一种新的规划编制思路，以合理配置城乡资源。
2. 城乡统筹发展中资源要素配置向“乡村倾斜”的必要性
2.1农村土地资源占比偏大，但是浪费情况严重。
当前广东的农村建设用地占比巨大，但数字庞大的建设用地其实并没有多少用于城市化的建设，多数是散布在各镇街大大小小的村级工业园和农村居民点中。由于农村建设风貌不佳，且占地比例较大，“城不像城，村不像村”。农村建设用地规模占比偏大，土地利用效率较低，浪费情况严重，人均占地大，存量建设用地容积率较低，究其原因在于农村土地资源在向城镇流转过程中，尚未形成公平有序的市场交易机制［2］，国家向农村集体经济组织征用土地并不是等价的买卖，只是对征用土地的适当补偿，没有考虑农民的社会保障和长期发展的问题，城市资源向农村和农民的回流效应，同时这种城乡土地资源价值巨大差异也引发了不少社会问题［3］［4］［5］。
2.2农村劳动力资源存量丰富，但是享受的基本公共服务相对较少
在广大农村，其行政办公经费、市政公共基础设施建设等完全由政府财政负担，其余69个社区的社区道路、河涌、绿化和垃圾处理仍要由集体自己承担，市政公共基础设施未能向其有效延伸，居民无法享受优质的城乡公共配套服务。主要原因在于政府财政未能延伸到农村，广大的农村社区由于缺少财政支撑，基本公共服务全靠自我供给，农村社会保障体系脆弱，农民在失去土地后的风险大于机遇，离开土地后的就业困难可能导致成为城市贫民。可以说，对未来的担忧使农民根本无法摆脱对土地的依赖，已经严重的阻碍农村剩余劳动力向城镇转移，局部地区出现“逆城市化”现象，有部分市民开始千方百计的迁移户口到农村。
2.3农村金融资源严重不足，造成资源要素价值流失
农村集体建设用地由于缺乏用地指标进行非法流转，造成不能有效办证，这样便不能很好的为企业的发展提供长期稳定的政策支持，也就使得企业无法获得银行的融资和贷款，导致企业在集体建设用地上的建设被束缚住了手脚。虽然已有许多地方法规允许符合规划和年度用地计划的集体建设用地可入市流转，但是国家在集体建设用地使用权流转上的明令禁止使得城市的工商资本难以进入农村，阻碍了资金和技术向农业的回流。正是因为农村金融市场的封闭性和利用价值较少，可进行贷款融资的要素过少，导致国家四大商业银行近几年大规模撤并县级以下机构和网点，又进一步的造成了农村金融市场变得更加弱小，造成金融要素日渐流失的恶性循环效应。
3. 城乡统筹发展优化资源配置的基本思路
基于上述现实，要改变农村资源要素价值不断流失的现状，需要城乡统筹发展，向农村地区适当倾斜配置土地、劳动力、金融、生态等要素资源，引领建设集约紧凑、环境优良、服务完善、城市与农村和谐相融的“理想城乡”形态（见右图），引领城乡发展建设升级，不断提升城镇化发展水平。
3.1稳步推进“三个集中”，提高城乡资源要素的集中程度
（1）集聚城镇，建立城乡协调互补的镇村体系。推进城镇功能集中，引导生产性服务业向服务功能集聚区集中；制造业向工业园区集中；创新功能向创新平台集中。以产业集约、集群发展推动城镇化进程，为农村富余劳动力的转移创造条件，同时优化城乡要素资源的配置和利用，推进城乡协作互补格局。
（2）集中企业，引导建设活动向城镇和园区集中。加强土地集约和混合利用，采取交通导向的土地开发利用模式，推进工业集中集约集群发展，服务业向交通枢纽地区集中，农村土地适度集中和规模经营，优化城乡空间格局。
（3）集中人口，推动农村剩余劳动力向城市地区集中。引导农民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，促进农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；妥善解决征地农民和进城务工农村劳动者的就业、居住、子女教育等问题，推动农民转变生产生活方式。
3.2分类指导建设三类社区，不断提升城乡宜居程度
（1）依托城镇地区建设“商-住”平衡社區。在现在的城镇地区，围绕城际轨道、地铁、BRT等公交站点建设高密度，功能复合的“商-住”平衡社区。居住开发量90%集中在公共交通枢纽3公里范围内，建立密切联系区域公交枢纽与内部组团的公交系统及步行系统，居住区周边3公里范围内就业岗位与居住人口中的就业人口的比值达到70%以上，配备齐全的社区康乐、运动设施，商店、学校、公园、公交车站和地铁车站都位于步行可及的距离内。发展金融、保险、会展、总部经济等现代服务业，成为为先进制造业提供生产性服务的产业服务中心。
（2）依托城郊地区建设“工-住”平衡社区。在现在的城郊地区，紧邻各产业园区布置面向制造业从业人员的居住社区，强调工住平衡，形成居住与就业紧密联系，开发密度较低的“工-住”平衡社区。以地铁为轴，通过短途小巴或自行车连接居住社区中心和地铁站点或者公交枢纽站，疏解中心城区密度过高的人口、克服传统的摊大饼式扩张模式带来的建设用地无序蔓延；完善住区内部的公共服务设施，满足社区居民的基本生活需要。发展先进制造业，加快传统制造业的转型升级，成为现代产业之都和世界级高端制造中心。
（3）依托乡村地区建设“农-住”平衡社区。根据乡村地区的自然、文化、基础设施、经济社会发展水平等条件，按照建设模式划分为“完善型”村庄、“重建型”村庄和“保护型”村庄，建设农业生产与居住相结合的“农-住”平衡社区。以区、镇政府为主导对社区住房环境进行改造，新建住房以节能节地型住宅为主，尽量少占用耕地，就地取材，避免脱离实际的拆建；通过土地综合整治等手段，围绕传统建筑适当布置公共服务设施和公共活动场地，建设社区服务中心，重点推进公共服务设施建设，保证每个住区都有小学、托幼、医疗点、文体活动场所及商业销售点等公共服务设施，实现共建共享，提高公共资源的利用效率和服务水平。
3.3加快推进“三旧改造”，不断优化城乡景观风貌形态
（1）“旧城”地区主要置换形成公共服务完善的城市地区。以建设宜居社区、改善城镇居住环境为目标，成片、集聚改造旧城区，置换低效用地，引入公共服务及文化设施建设，激活旧区活力，形成多功能混合的发展模式，带动城市复兴。
（2）“旧厂”地区主要置换形成相对集中的工业地区。以提高产业竞争力及创新能力为目标，对低效利用的旧厂房进行改造，提高容积率和土地利用率，完善配套设施，引进新的生产模式，置换成为以特色鲜明、竞争力强的产业集群为依托的产业基地。
（3）“旧村”地区主要置换形成泾渭分明的农村地区和生态地区。对拥有较深厚历史文化积淀的村庄，在保护传统风貌格局的基础上，完善乡村文化旅游配套设施，建设传统风貌保存完好、旅游设施完善的乡村社区；对区位条件和经济基础较好的中心村，加大市政基础设施建设力度，完善发展型乡村社区的绿化系统，适当发展服务功能，形成公共服务网络完善的乡村社区；对缺乏发展条件的村庄，严格限制非农发展并进行综合环境整治，塑造建设规模适度，综合环境质量良好的乡村社区；对位于城市（镇）核心区、生态保护区的村庄以及已经退化的“空心村”，加强推进“迁村并点”和复垦复绿工作。
4. 小结
城乡统筹发展成为国家战略，应对城乡差距不断拉大的严峻挑战应该高度重视资源配置向农村倾斜的问题，这是加快转变经济发展方式和促进转型升级的关键。城乡统筹实质上是协调城市与乡村的各类资源要素，打破城、镇、村脱节格局，通过将公共服务设施与交通等市政设施由城市向农村覆盖［7］，目标是逐步实现城乡经济社会一体化过程。因此，城乡统筹规划本质上仍然是以优化“城乡关系”为重点的区域规划［8］。基于此，在城乡统筹规划编制中要重点解决农村资源要素价值不断流失的突出矛盾，以提高城乡资源要素的集中程度为核心，以实现城乡基本公共服务为目标，以建设宜居社区为基本单位，以优化城乡形态为关键举措，以加快制度创新作为统筹城乡发展的主要推动力量，多管齐下，以此推动城乡经济社会的战略转型升级。
关键词：城乡统筹规划 资源优化配置 转型升级 制度创新
1. 前言
2007年《城乡规划法》的颁布实施，将城乡统筹作为重要的规划编制原则，确立的规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，但是在市（县）层面却取消了城镇体系规划，已经不能很好的指导本区域内城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局等城乡统筹发展内容；虽然各部门的专业规划也从各自不同的角度涉及城乡关系，如经济部门的产业布局规划、国土部门的土地利用总体规划、水利部门的江河流域规划、交通部门的公路网络规划等，但实际上由于体制的原因，各项规划很难较好地衔接，甚至相互矛盾，造成了操作层面上没有一个规划能在实践中统筹指导城乡发展。因此必须寻求一种新的规划编制思路，以合理配置城乡资源。
2. 城乡统筹发展中资源要素配置向“乡村倾斜”的必要性
2.1农村土地资源占比偏大，但是浪费情况严重。
当前广东的农村建设用地占比巨大，但数字庞大的建设用地其实并没有多少用于城市化的建设，多数是散布在各镇街大大小小的村级工业园和农村居民点中。由于农村建设风貌不佳，且占地比例较大，“城不像城，村不像村”。农村建设用地规模占比偏大，土地利用效率较低，浪费情况严重，人均占地大，存量建设用地容积率较低，究其原因在于农村土地资源在向城镇流转过程中，尚未形成公平有序的市场交易机制［2］，国家向农村集体经济组织征用土地并不是等价的买卖，只是对征用土地的适当补偿，没有考虑农民的社会保障和长期发展的问题，城市资源向农村和农民的回流效应，同时这种城乡土地资源价值巨大差异也引发了不少社会问题［3］［4］［5］。
2.2农村劳动力资源存量丰富，但是享受的基本公共服务相对较少
在广大农村，其行政办公经费、市政公共基础设施建设等完全由政府财政负担，其余69个社区的社区道路、河涌、绿化和垃圾处理仍要由集体自己承担，市政公共基础设施未能向其有效延伸，居民无法享受优质的城乡公共配套服务。主要原因在于政府财政未能延伸到农村，广大的农村社区由于缺少财政支撑，基本公共服务全靠自我供给，农村社会保障体系脆弱，农民在失去土地后的风险大于机遇，离开土地后的就业困难可能导致成为城市贫民。可以说，对未来的担忧使农民根本无法摆脱对土地的依赖，已经严重的阻碍农村剩余劳动力向城镇转移，局部地区出现“逆城市化”现象，有部分市民开始千方百计的迁移户口到农村。
2.3农村金融资源严重不足，造成资源要素价值流失
农村集体建设用地由于缺乏用地指标进行非法流转，造成不能有效办证，这样便不能很好的为企业的发展提供长期稳定的政策支持，也就使得企业无法获得银行的融资和贷款，导致企业在集体建设用地上的建设被束缚住了手脚。虽然已有许多地方法规允许符合规划和年度用地计划的集体建设用地可入市流转，但是国家在集体建设用地使用权流转上的明令禁止使得城市的工商资本难以进入农村，阻碍了资金和技术向农业的回流。正是因为农村金融市场的封闭性和利用价值较少，可进行贷款融资的要素过少，导致国家四大商业银行近几年大规模撤并县级以下机构和网点，又进一步的造成了农村金融市场变得更加弱小，造成金融要素日渐流失的恶性循环效应。
3. 城乡统筹发展优化资源配置的基本思路
基于上述现实，要改变农村资源要素价值不断流失的现状，需要城乡统筹发展，向农村地区适当倾斜配置土地、劳动力、金融、生态等要素资源，引领建设集约紧凑、环境优良、服务完善、城市与农村和谐相融的“理想城乡”形态（见右图），引领城乡发展建设升级，不断提升城镇化发展水平。
3.1稳步推进“三个集中”，提高城乡资源要素的集中程度
（1）集聚城镇，建立城乡协调互补的镇村体系。推进城镇功能集中，引导生产性服务业向服务功能集聚区集中；制造业向工业园区集中；创新功能向创新平台集中。以产业集约、集群发展推动城镇化进程，为农村富余劳动力的转移创造条件，同时优化城乡要素资源的配置和利用，推进城乡协作互补格局。
（2）集中企业，引导建设活动向城镇和园区集中。加强土地集约和混合利用，采取交通导向的土地开发利用模式，推进工业集中集约集群发展，服务业向交通枢纽地区集中，农村土地适度集中和规模经营，优化城乡空间格局。
（3）集中人口，推动农村剩余劳动力向城市地区集中。引导农民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，促进农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；妥善解决征地农民和进城务工农村劳动者的就业、居住、子女教育等问题，推动农民转变生产生活方式。
3.2分类指导建设三类社区，不断提升城乡宜居程度
（1）依托城镇地区建设“商-住”平衡社區。在现在的城镇地区，围绕城际轨道、地铁、BRT等公交站点建设高密度，功能复合的“商-住”平衡社区。居住开发量90%集中在公共交通枢纽3公里范围内，建立密切联系区域公交枢纽与内部组团的公交系统及步行系统，居住区周边3公里范围内就业岗位与居住人口中的就业人口的比值达到70%以上，配备齐全的社区康乐、运动设施，商店、学校、公园、公交车站和地铁车站都位于步行可及的距离内。发展金融、保险、会展、总部经济等现代服务业，成为为先进制造业提供生产性服务的产业服务中心。
（2）依托城郊地区建设“工-住”平衡社区。在现在的城郊地区，紧邻各产业园区布置面向制造业从业人员的居住社区，强调工住平衡，形成居住与就业紧密联系，开发密度较低的“工-住”平衡社区。以地铁为轴，通过短途小巴或自行车连接居住社区中心和地铁站点或者公交枢纽站，疏解中心城区密度过高的人口、克服传统的摊大饼式扩张模式带来的建设用地无序蔓延；完善住区内部的公共服务设施，满足社区居民的基本生活需要。发展先进制造业，加快传统制造业的转型升级，成为现代产业之都和世界级高端制造中心。
（3）依托乡村地区建设“农-住”平衡社区。根据乡村地区的自然、文化、基础设施、经济社会发展水平等条件，按照建设模式划分为“完善型”村庄、“重建型”村庄和“保护型”村庄，建设农业生产与居住相结合的“农-住”平衡社区。以区、镇政府为主导对社区住房环境进行改造，新建住房以节能节地型住宅为主，尽量少占用耕地，就地取材，避免脱离实际的拆建；通过土地综合整治等手段，围绕传统建筑适当布置公共服务设施和公共活动场地，建设社区服务中心，重点推进公共服务设施建设，保证每个住区都有小学、托幼、医疗点、文体活动场所及商业销售点等公共服务设施，实现共建共享，提高公共资源的利用效率和服务水平。
3.3加快推进“三旧改造”，不断优化城乡景观风貌形态
（1）“旧城”地区主要置换形成公共服务完善的城市地区。以建设宜居社区、改善城镇居住环境为目标，成片、集聚改造旧城区，置换低效用地，引入公共服务及文化设施建设，激活旧区活力，形成多功能混合的发展模式，带动城市复兴。
（2）“旧厂”地区主要置换形成相对集中的工业地区。以提高产业竞争力及创新能力为目标，对低效利用的旧厂房进行改造，提高容积率和土地利用率，完善配套设施，引进新的生产模式，置换成为以特色鲜明、竞争力强的产业集群为依托的产业基地。
（3）“旧村”地区主要置换形成泾渭分明的农村地区和生态地区。对拥有较深厚历史文化积淀的村庄，在保护传统风貌格局的基础上，完善乡村文化旅游配套设施，建设传统风貌保存完好、旅游设施完善的乡村社区；对区位条件和经济基础较好的中心村，加大市政基础设施建设力度，完善发展型乡村社区的绿化系统，适当发展服务功能，形成公共服务网络完善的乡村社区；对缺乏发展条件的村庄，严格限制非农发展并进行综合环境整治，塑造建设规模适度，综合环境质量良好的乡村社区；对位于城市（镇）核心区、生态保护区的村庄以及已经退化的“空心村”，加强推进“迁村并点”和复垦复绿工作。
4. 小结
城乡统筹发展成为国家战略，应对城乡差距不断拉大的严峻挑战应该高度重视资源配置向农村倾斜的问题，这是加快转变经济发展方式和促进转型升级的关键。城乡统筹实质上是协调城市与乡村的各类资源要素，打破城、镇、村脱节格局，通过将公共服务设施与交通等市政设施由城市向农村覆盖［7］，目标是逐步实现城乡经济社会一体化过程。因此，城乡统筹规划本质上仍然是以优化“城乡关系”为重点的区域规划［8］。基于此，在城乡统筹规划编制中要重点解决农村资源要素价值不断流失的突出矛盾，以提高城乡资源要素的集中程度为核心，以实现城乡基本公共服务为目标，以建设宜居社区为基本单位，以优化城乡形态为关键举措，以加快制度创新作为统筹城乡发展的主要推动力量，多管齐下，以此推动城乡经济社会的战略转型升级。