论文部分内容阅读
长期以来，党政机关公费旅游、公车消费、公款吃喝等不良行为深受公众诟病，并往往被与铺张浪费、贪污腐化相提并论，也成为用来批评行政运行成本高的重要论据。因此，“三公”经费，即财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费的支出使用情况，一直备受公众关注。
过去，“三公”经费总是被当做机关的内部事务或者秘密，极少对公众公开和说明，甚至在本世纪初研究政府信息公开制度时，仍有观点认为，类似“三公”经费方面的信息纯属机关内部事务，与公众无关，无须公开。但是，随着经济社会的发展，公众的民主法治意识不断提升，监督政府的意识和动力日益萌动。据笔者所在的调研组2010～2011年开展的“公职人员廉洁从政法律对策”问卷调查数据显示，公众对财政经费尤其是“三公”经费公开情况关注度较高，76%以上的公众认为公费宴请应该公开“宴请人员情况”“宴请目的”“宴请标准”和“宴请花销”信息；79%以上的公众认为“公务考察”应该公开“考察目的”“考察计划”“考察人员”“考察费用情况”。
“三公”经费的公开对于法治政府建设意义重大。“三公”经费公开是落实《政府信息公开条例》的重要方面，也是顺应公众意愿和需求的重要举措。全面系统地公开“三公”经费，有助于加速透明政府的构建，提升政府公信力，提供公众对政府规范、廉洁、节约的信任。“三公”经费公开还有助于监督政府活动，并对机关经费使用等形成巨大的社会舆论压力，促使其厉行节约，逐步降低行政运行成本，摒弃铺张浪费的作风，提高政府绩效。
正是基于这样的背景，国家近几年加大了“三公”经费公开的力度。尤其是2011年，大部分国务院部门集中发布了“三公”经费信息。2012年，国务院办公厅在其发布的《关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发〔2012〕26号）中，明确提出推进“三公”经费和行政经费公开，要求中央部门细化“三公”经费的解释说明，公开车辆购置数量及保有量、因公出国（境）团组数量及人数、公务接待有关情况等，且各省（区、市）政府要制订“三公”经费公开时间表，争取在两年左右的时间内，实现省级政府全面公开“三公”经费。2012年颁布的《机关事务管理条例》更是以法规的形式，明确规定了各级人民政府建立健全机关运行经费公开制度、定期公布“三公”经费预决算信息的义务。自2012年7月19日起，中央单位开始陆续公开本部门“三公”经费预决算信息。经过几年的努力，“三公”经费公开已经开始步入常态化、法制化轨道，其进步意义不容忽视。
2012年“三公”经费公开比2011年有明显进步。这主要表现为绝大多数部门按时集中发布了“三公”经费信息，尤其是各部门“三公”经费信息的公开程度均有不同程度的细化。如新华社2011年仅公开了收支决算总表和财政拨款支出决算表，2012年则增加了公共预算收入决算表、公共预算支出决算表、政府性基金预算支出决算表和“三公”经费财政拨款支出预决算表，并增加了对新华社经营业务、部门决算单位构成、部门决算分类情况的详细说明和专用名词解释。又如审计署在公开因公出国（境）费时，除了公开经费总额外，还公开了因公出国（境）团组数量、参与人次等信息。
但“三公”经费公开中仍存在一些值得注意的问题。其一，“三公”经费公开仍普遍存在较为笼统的问题。从各部门2012年公开“三公”经费的情况看，几项支出一般只列明了总额，缺乏更细的说明。以因公出国（境）费的公开为例，公开得相对细致的部门也只是公开到出国团组数量和参加人次，这显然对于准确说明支出理由还远远不够。其二，因笼统而带来的另外一个问题就是，经费使用的合理性难以判断。如实际花费是否必要，是否取得了应有的效果，为何一个部门的花费高于或低于其他部门，为何今年的费用比去年高或者低，这些都很难从罗列的数字中作出明确的判断。公开的信息不细致，导致公众无从判断每一项支出的合理性，长此以往也会影响“三公”经费公开的公信力。其三，容易造成误导。如有的部门在公开“三公”经费三部分内容的各种总额的同时，还公开了本部门的机构和人员数量，这固然是一种进步，但是，机构、人员数量与“三公”经费支出之间的关系究竟是怎么样的，相关部门缺乏应有的说明。换言之，该部门为何支出了如此多（或者如此少）的“三公”经费，公众很难看明白。其四，各部门公开缺乏统一的标准。从近几年“三公”经费公开的情况看，各部门并没有做到统一公开标准，如2012年有的公开了本部门人数，多数则没有公开，至于各财政项目的公开也是各具特色，难以形成科学的横向比较。本该确立统一标准由各部门参照执行的，结果却出现了各部门自我裁量公开的局面。其五，“三公”经费公开缺乏后续跟进。当前各部门在统一的时间段公开本部门“三公”经费后，对于社会的质疑、不理解等均不做任何正面回应，不对需要补充的内容补充公开相关信息，这也制约了公开的效果。
除此之外，公众对于“三公”经费的认识也存在一定的误区。其一，不清楚“三公”经费究竟是什么。社会上一提及“三公”经费，往往简单地认为就是公款吃喝、公款旅游、公车私用等。事实上，“三公”经费包括出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费，是行政运行成本的重要组成部分。推动公开“三公”经费的目的就是要防止假公济私、铺张浪费，要让纳税人的钱用在该用的地方。其二，一提及“三公”经费就认为金额少或者没有才是好的。“三公”经费是行政运行过程中产生的支出，有行政管理活动，必然会有“三公”经费支出。有的时候，某部门的“三公”经费高，除了可能存在铺张浪费外，也有可能与其从事的管理活动多有关，而且，如果“三公”经费支出少或者无支出，但又没有相应的合理理由，同样应当引起关注。事实上，详细公开“三公”经费的目的，就是要通过费用支出情况判断机关经费使用的合理性，督促机关在可能的限度内压缩行政运行经费。其三，简单比对“三公”经费的绝对数额。近几年“三公”经费公开时总有一些观点对“三公”经费总额高低或者人均数额高低进行比较。但实际上，“三公”经费的支出要与该部门的职责、当年开展的业务内容和业务量等联系在一起进行分析。如有观点按照团组数量和出访人次核算各部门人均因公出国（境）费，但出国（境）费的高低更多地是与访问国家地区、访问行程、访问内容等有着直接的关系。简单地比较其总额和平均数都是不科学的，非但不能准确地监督经费使用情况，反而可能混淆视听、误导公众。上述现象的存在，说明公众对“三公”经费及其公开的认识还有待提升，但这归根结底还是由有关部门对“三公”经费公开的解释说明不够细致而导致的。 因此，要想使“三公”经费公开走得更远，使“三公”经费公开取得应有的效果，并借此有效监督行政经费使用，顺应公众参与监督的要求，还需要进一步完善“三公”经费公开的相关制度。
第一，应当进一步细化“三公”经费公开的内容。公开“三公”经费是为了尽到对公众的说明义务，明确告知纳税人本部门究竟花费了多少经费，支出的理由是什么，进而形成对政府行为的有效监督。因此，在公开“三公”经费方面，除了当前有的部门已经做到诸如公开机关人数、“三公”经费总额、三项“三公”经费各自总额等外，还需要在不泄露国家机密、不影响执法、不侵害商业秘密或者个人隐私等的前提下，尽快公开各类更细的信息。以公费出国（境）考察为例，有必要逐步公开每一个考察团组的组成人员、考察目的、考察内容、考察路线等信息，甚至未来应当公开考察绩效评估报告，即该考察究竟是否达到了预期目的，是否取得了相应的效果。车辆购置及运行费方面，未来应当细化到车辆，包括应当公开各类公车（如领导专车、工作用车、公务用车等）的数量、每辆车的实际运行成本、新增购车的理由等。至于公务接待，恐怕未来的方向是要细化到公开接待目的、接待对象、参与接待人员等方面的信息。即使因涉密等无法公开，也应当由审计部门逐项审计详细支出情况。
第二，应当统一公开的标准。建议有关部门在近几年推行“三公”经费公开的基础上，尽快出台“三公”经费公开相对明确具体的执行标准，规定哪些信息必须公开、公开到何种程度，且应当随着时间的推移，逐步使公开的标准更加细化，使公开所涉及的内容更加深入。
第三，应形成公开、监督、治理的良性循环。如前所述，公开不是目的，形成监督、治理浪费才是最终目的。因此，如果单纯强调公开，而不能形成有效监督，并对违规使用经费、铺张浪费等形成严厉问责和有效治理的话，“三公”经费公开是无法持续开展的，也无法取信于民。未来，应当在公开“三公”经费的同时，动员全社会成员参与对政府机关的监督，并督促各部门逐步压缩不必要的“三公”经费支出。
第四，建立后续公开与回应机制。“三公”经费公开仅仅是预决算信息公开及行政运行经费公开中的一个环节，既非起点，也非终点。“三公”经费公开后必然会因为某些经费的使用引发公众的关注，甚至引起人们的质疑。对此，政府机关不能任由社会质疑，甚至引发不必要的怀疑，错过最佳的回应时机，引发公众对政府机关的不信任，而必须积极进行正面回应，作出澄清和解释。这是消除公众误解，提升政府公信力的难得机会。因此，建立后续公开与回应机制，通过政府网站、新闻媒体主动解答公众的质疑，是持续推动“三公”经费公开必不可少的内容。
作者单位：中国社会科学院法学研究所
（责编/朱艳秋）
过去，“三公”经费总是被当做机关的内部事务或者秘密，极少对公众公开和说明，甚至在本世纪初研究政府信息公开制度时，仍有观点认为，类似“三公”经费方面的信息纯属机关内部事务，与公众无关，无须公开。但是，随着经济社会的发展，公众的民主法治意识不断提升，监督政府的意识和动力日益萌动。据笔者所在的调研组2010～2011年开展的“公职人员廉洁从政法律对策”问卷调查数据显示，公众对财政经费尤其是“三公”经费公开情况关注度较高，76%以上的公众认为公费宴请应该公开“宴请人员情况”“宴请目的”“宴请标准”和“宴请花销”信息；79%以上的公众认为“公务考察”应该公开“考察目的”“考察计划”“考察人员”“考察费用情况”。
“三公”经费的公开对于法治政府建设意义重大。“三公”经费公开是落实《政府信息公开条例》的重要方面，也是顺应公众意愿和需求的重要举措。全面系统地公开“三公”经费，有助于加速透明政府的构建，提升政府公信力，提供公众对政府规范、廉洁、节约的信任。“三公”经费公开还有助于监督政府活动，并对机关经费使用等形成巨大的社会舆论压力，促使其厉行节约，逐步降低行政运行成本，摒弃铺张浪费的作风，提高政府绩效。
正是基于这样的背景，国家近几年加大了“三公”经费公开的力度。尤其是2011年，大部分国务院部门集中发布了“三公”经费信息。2012年，国务院办公厅在其发布的《关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发〔2012〕26号）中，明确提出推进“三公”经费和行政经费公开，要求中央部门细化“三公”经费的解释说明，公开车辆购置数量及保有量、因公出国（境）团组数量及人数、公务接待有关情况等，且各省（区、市）政府要制订“三公”经费公开时间表，争取在两年左右的时间内，实现省级政府全面公开“三公”经费。2012年颁布的《机关事务管理条例》更是以法规的形式，明确规定了各级人民政府建立健全机关运行经费公开制度、定期公布“三公”经费预决算信息的义务。自2012年7月19日起，中央单位开始陆续公开本部门“三公”经费预决算信息。经过几年的努力，“三公”经费公开已经开始步入常态化、法制化轨道，其进步意义不容忽视。
2012年“三公”经费公开比2011年有明显进步。这主要表现为绝大多数部门按时集中发布了“三公”经费信息，尤其是各部门“三公”经费信息的公开程度均有不同程度的细化。如新华社2011年仅公开了收支决算总表和财政拨款支出决算表，2012年则增加了公共预算收入决算表、公共预算支出决算表、政府性基金预算支出决算表和“三公”经费财政拨款支出预决算表，并增加了对新华社经营业务、部门决算单位构成、部门决算分类情况的详细说明和专用名词解释。又如审计署在公开因公出国（境）费时，除了公开经费总额外，还公开了因公出国（境）团组数量、参与人次等信息。
但“三公”经费公开中仍存在一些值得注意的问题。其一，“三公”经费公开仍普遍存在较为笼统的问题。从各部门2012年公开“三公”经费的情况看，几项支出一般只列明了总额，缺乏更细的说明。以因公出国（境）费的公开为例，公开得相对细致的部门也只是公开到出国团组数量和参加人次，这显然对于准确说明支出理由还远远不够。其二，因笼统而带来的另外一个问题就是，经费使用的合理性难以判断。如实际花费是否必要，是否取得了应有的效果，为何一个部门的花费高于或低于其他部门，为何今年的费用比去年高或者低，这些都很难从罗列的数字中作出明确的判断。公开的信息不细致，导致公众无从判断每一项支出的合理性，长此以往也会影响“三公”经费公开的公信力。其三，容易造成误导。如有的部门在公开“三公”经费三部分内容的各种总额的同时，还公开了本部门的机构和人员数量，这固然是一种进步，但是，机构、人员数量与“三公”经费支出之间的关系究竟是怎么样的，相关部门缺乏应有的说明。换言之，该部门为何支出了如此多（或者如此少）的“三公”经费，公众很难看明白。其四，各部门公开缺乏统一的标准。从近几年“三公”经费公开的情况看，各部门并没有做到统一公开标准，如2012年有的公开了本部门人数，多数则没有公开，至于各财政项目的公开也是各具特色，难以形成科学的横向比较。本该确立统一标准由各部门参照执行的，结果却出现了各部门自我裁量公开的局面。其五，“三公”经费公开缺乏后续跟进。当前各部门在统一的时间段公开本部门“三公”经费后，对于社会的质疑、不理解等均不做任何正面回应，不对需要补充的内容补充公开相关信息，这也制约了公开的效果。
除此之外，公众对于“三公”经费的认识也存在一定的误区。其一，不清楚“三公”经费究竟是什么。社会上一提及“三公”经费，往往简单地认为就是公款吃喝、公款旅游、公车私用等。事实上，“三公”经费包括出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费，是行政运行成本的重要组成部分。推动公开“三公”经费的目的就是要防止假公济私、铺张浪费，要让纳税人的钱用在该用的地方。其二，一提及“三公”经费就认为金额少或者没有才是好的。“三公”经费是行政运行过程中产生的支出，有行政管理活动，必然会有“三公”经费支出。有的时候，某部门的“三公”经费高，除了可能存在铺张浪费外，也有可能与其从事的管理活动多有关，而且，如果“三公”经费支出少或者无支出，但又没有相应的合理理由，同样应当引起关注。事实上，详细公开“三公”经费的目的，就是要通过费用支出情况判断机关经费使用的合理性，督促机关在可能的限度内压缩行政运行经费。其三，简单比对“三公”经费的绝对数额。近几年“三公”经费公开时总有一些观点对“三公”经费总额高低或者人均数额高低进行比较。但实际上，“三公”经费的支出要与该部门的职责、当年开展的业务内容和业务量等联系在一起进行分析。如有观点按照团组数量和出访人次核算各部门人均因公出国（境）费，但出国（境）费的高低更多地是与访问国家地区、访问行程、访问内容等有着直接的关系。简单地比较其总额和平均数都是不科学的，非但不能准确地监督经费使用情况，反而可能混淆视听、误导公众。上述现象的存在，说明公众对“三公”经费及其公开的认识还有待提升，但这归根结底还是由有关部门对“三公”经费公开的解释说明不够细致而导致的。 因此，要想使“三公”经费公开走得更远，使“三公”经费公开取得应有的效果，并借此有效监督行政经费使用，顺应公众参与监督的要求，还需要进一步完善“三公”经费公开的相关制度。
第一，应当进一步细化“三公”经费公开的内容。公开“三公”经费是为了尽到对公众的说明义务，明确告知纳税人本部门究竟花费了多少经费，支出的理由是什么，进而形成对政府行为的有效监督。因此，在公开“三公”经费方面，除了当前有的部门已经做到诸如公开机关人数、“三公”经费总额、三项“三公”经费各自总额等外，还需要在不泄露国家机密、不影响执法、不侵害商业秘密或者个人隐私等的前提下，尽快公开各类更细的信息。以公费出国（境）考察为例，有必要逐步公开每一个考察团组的组成人员、考察目的、考察内容、考察路线等信息，甚至未来应当公开考察绩效评估报告，即该考察究竟是否达到了预期目的，是否取得了相应的效果。车辆购置及运行费方面，未来应当细化到车辆，包括应当公开各类公车（如领导专车、工作用车、公务用车等）的数量、每辆车的实际运行成本、新增购车的理由等。至于公务接待，恐怕未来的方向是要细化到公开接待目的、接待对象、参与接待人员等方面的信息。即使因涉密等无法公开，也应当由审计部门逐项审计详细支出情况。
第二，应当统一公开的标准。建议有关部门在近几年推行“三公”经费公开的基础上，尽快出台“三公”经费公开相对明确具体的执行标准，规定哪些信息必须公开、公开到何种程度，且应当随着时间的推移，逐步使公开的标准更加细化，使公开所涉及的内容更加深入。
第三，应形成公开、监督、治理的良性循环。如前所述，公开不是目的，形成监督、治理浪费才是最终目的。因此，如果单纯强调公开，而不能形成有效监督，并对违规使用经费、铺张浪费等形成严厉问责和有效治理的话，“三公”经费公开是无法持续开展的，也无法取信于民。未来，应当在公开“三公”经费的同时，动员全社会成员参与对政府机关的监督，并督促各部门逐步压缩不必要的“三公”经费支出。
第四，建立后续公开与回应机制。“三公”经费公开仅仅是预决算信息公开及行政运行经费公开中的一个环节，既非起点，也非终点。“三公”经费公开后必然会因为某些经费的使用引发公众的关注，甚至引起人们的质疑。对此，政府机关不能任由社会质疑，甚至引发不必要的怀疑，错过最佳的回应时机，引发公众对政府机关的不信任，而必须积极进行正面回应，作出澄清和解释。这是消除公众误解，提升政府公信力的难得机会。因此，建立后续公开与回应机制，通过政府网站、新闻媒体主动解答公众的质疑，是持续推动“三公”经费公开必不可少的内容。
作者单位：中国社会科学院法学研究所
（责编/朱艳秋）