论文部分内容阅读
【摘要】城乡经济社会发展一体化的主要矛盾点就集中在城乡结合部，而最明显的体现是城乡结合部土地利用的问题和矛盾。本文就我国城乡结合部土地利用问题谈几点思考意见。
【关键词】城乡结合部;土地;利用;问题;思考
0.引言
城乡经济社会发展一体化的主要矛盾点就集中在城乡结合部，而最明显的体现是城乡结合部土地利用的问题和矛盾。城乡结合部地理位置优越，交通发达，信息灵通，是城乡经济发展和互动交流的重要部位。城乡结合部是保证城市和农村居民生活水平提高，社会健康发展的最基础、最重要的条件。本文就我国城乡结合部土地利用问题谈几点思考意见。
1.我国城乡结合部土地利用的突出问题
1.1土地供需矛盾恶化
近年来，由于城市市政建设发展迅速，大批市区人口动迁到城乡结合部，同时，亦有大量外来流动人口也纷纷集聚于结合部，结合部成为人口增长幅度最大的地区。人口大量瞬间聚集的同时，相应的医疗、卫生、教育等配套设施以及电、暖、水等基础设施建设迅速展开，各类建设用地对农用地的争夺更加激烈，土地供需矛盾变得十分突出。为了缓解人地矛盾，这些地区必然会继续向周围地区扩张，形成人口集聚和土地扩张的恶性循环。
1.2土地市场管理混乱
城乡结合部土地市场存在着各种非法占地现象，且隐形土地市场活躍。城乡结合部二元管理体制重叠，行政管理体制条块分割。城乡结合部的集体土地，政府只能通过征用的方式将其转为国有，村集体仅拥有土地的现实使用权，结果造成了与其等你来征，不如我先建，未实现真正意义上的统管体制，土地利用管理失控。而且通常按照正常手续征用城市建设用地，征地手续繁琐，办事效率低下，于是在经济利用的驱使下，大量农村集体所有土地以多种方式流入隐形市场，造成土地市场混乱，管理难度增加。
1.3土地产权模糊不清
有些地方乡村农民集体内部土地权属关系模糊，用地界线不明；有些土地还存在国有和集体所有的争议，权属界定困难。农民私自出卖农地的现象屡见不鲜；私人乱搭乱建，一家建多栋房子，竞相建房销售和出租。这些房屋绝大多数未经土地行政主管部门批准，土地的界定缺乏法律依据，土地的权属关系模糊不清。
1.4土地浪费现象严重
城乡结合部土地利用类型复杂多样，但是在布局上各种不同的用地类型互相交叉、互相干扰。如新建住宅小区与农村居民点相邻，企业与禽畜养殖常混杂，商业用地被夹在工矿之中等，不仅造成土地资源浪费，而且使得城乡建设极不协调。另外，大量开发区普遍存在“征而不用”，开发利用不及时，大片土地闲置浪费，土地利用效率普遍较低等现象，由于这些开发区征地规模非常大，因而造成的土地资源浪费也是最为严重的地区。
2.解决我国城乡结合部土地利用问题的思考意见
2.1土地利用动态监测
城乡结合部是城乡土地利用行为的汇集与交融处，土地利用变化情况异常迅速，为了及时有效地加强对城乡结合部农村土地的管理，对土地利用状况及动态变化情况应进行及时准确的了解，对土地利用变化情况进行动态监测。考虑到城乡结合部农村土地数量大、分布广、变化快的特征，采用传统人工方法对其进行动态监测只能起到事倍功半的效果，可行的办法是以实时的航片资料为基础，采用遥感软件和地理信息系统软件对其进行判读、解译和分析，获取不同时期土地利用的动态变化情况。通过分析农村土地利用监测结果，可以及时地找出农村土地利用中存在的问题和隐患，并对农村土地利用进行合理的引导和调控，达到农村土地资源优化利用的目的。
2.2土地利用专项规划
针对城乡结合部农村土地利用的复杂性和重要性，建议在城乡结合部开展土地利用专项规划。专项规划在分析城乡结合部土地利用现状的基础上，对非农建设占用耕地、基本农田保护目标进行准确的预测，提出规划期内的具体目标，对城乡结合部农村土地利用的战略目标进行研究，找出解决城乡结合部农村土地利用问题的应对措施。在规划、编制过程中，应加强公众参与程度，增强规划实施基础。同时，在规划图件的编制上，应向城市规划看齐，才用大比例尺图件，改变目前土地规划重指标的弊病。
2.3土地管理制度创新
为确保城乡结合部土地的可持续利用，必须对现行农村土地使用和管理制度进行创新。现行土地使用和管理制度的重点在于城市土地的利用，忽视了农村土地的利用与管理，这一制度对于非城乡结合部农村土地利用带来的影响不甚明显，但对于土地利用供需矛盾激烈的城乡结合部而言，不利影响异常突出。因此，我们应该结合城乡结合部农村土地利用的特点对现行使用和管理制度进行完善。首先应该明确城乡结合部农村土地利用异于一般农村的特殊性，进而对非农建设过快占用耕地、土地生态环境恶化、产权模糊等问题制定具体的应对措施，从而建立专门针对城乡结合部农村土地的使用与管理制度。
2.4耕地保护政策完善
虽然我国采取了世界上较为严格的耕地保护措施，但每年耕地还是在大量减少。这其中很大一部分减少发生在城乡结合部，减少城乡结合部的耕地占用是实施保护耕地战略的有效途径。因此，有必要在城乡结合部建立更为详细和严厉的耕地保护措施。特殊的保护政策应从三个方面着手，一是采取透明的用地政策，让群众监督用地情况，坚决杜绝违法用地的发生；二是要加强建设用地审批制度，严守审批的各个环节，对用地项目效益采取预评价制度，对利用效率低下的项目严把审批关；三是在占补平衡中，考虑补充耕地的质量因素，并将质量因素换算到数量上来。城乡结合部是我国土地估价制度和土地有偿使用制度的薄弱地带。发掘土地市场规律，采用科学的估价方法，建立包括基准地价、标定地价和出让地价在内的地价体系，并制定相关标准，避免同宗地不同价，逐步提高招标、拍卖供给建设用地的比重，全面推进土地有偿使用制度的建立，实现土地可持续利用。
2.5土地整理大力开展
土地整理对于优化土地利用布局，改善土地生态环境具有重要的作用。在城乡结合部大力开展土地整理不仅可以改善日益恶化的生态环境，同时也是整治污染闲置土地和调整农村居民点布局的有效措施。
3.结束语
综上所述，城乡结合部土地利用要以创造良好的人居环境为中心，立足当前，注重长远，全面提高城乡结合部乃至整个城市的生态环境质量为主旨。要把生态建设放到更加突出的位置，走城乡结合部开发建设与生态建设相统一、发展与生态容量相协调的城乡一体化道路。
【参考文献】
［１］胡彩屏.推进广州城乡结合部管理的对策探讨[J].探求，2001，06.
【关键词】城乡结合部;土地;利用;问题;思考
0.引言
城乡经济社会发展一体化的主要矛盾点就集中在城乡结合部，而最明显的体现是城乡结合部土地利用的问题和矛盾。城乡结合部地理位置优越，交通发达，信息灵通，是城乡经济发展和互动交流的重要部位。城乡结合部是保证城市和农村居民生活水平提高，社会健康发展的最基础、最重要的条件。本文就我国城乡结合部土地利用问题谈几点思考意见。
1.我国城乡结合部土地利用的突出问题
1.1土地供需矛盾恶化
近年来，由于城市市政建设发展迅速，大批市区人口动迁到城乡结合部，同时，亦有大量外来流动人口也纷纷集聚于结合部，结合部成为人口增长幅度最大的地区。人口大量瞬间聚集的同时，相应的医疗、卫生、教育等配套设施以及电、暖、水等基础设施建设迅速展开，各类建设用地对农用地的争夺更加激烈，土地供需矛盾变得十分突出。为了缓解人地矛盾，这些地区必然会继续向周围地区扩张，形成人口集聚和土地扩张的恶性循环。
1.2土地市场管理混乱
城乡结合部土地市场存在着各种非法占地现象，且隐形土地市场活躍。城乡结合部二元管理体制重叠，行政管理体制条块分割。城乡结合部的集体土地，政府只能通过征用的方式将其转为国有，村集体仅拥有土地的现实使用权，结果造成了与其等你来征，不如我先建，未实现真正意义上的统管体制，土地利用管理失控。而且通常按照正常手续征用城市建设用地，征地手续繁琐，办事效率低下，于是在经济利用的驱使下，大量农村集体所有土地以多种方式流入隐形市场，造成土地市场混乱，管理难度增加。
1.3土地产权模糊不清
有些地方乡村农民集体内部土地权属关系模糊，用地界线不明；有些土地还存在国有和集体所有的争议，权属界定困难。农民私自出卖农地的现象屡见不鲜；私人乱搭乱建，一家建多栋房子，竞相建房销售和出租。这些房屋绝大多数未经土地行政主管部门批准，土地的界定缺乏法律依据，土地的权属关系模糊不清。
1.4土地浪费现象严重
城乡结合部土地利用类型复杂多样，但是在布局上各种不同的用地类型互相交叉、互相干扰。如新建住宅小区与农村居民点相邻，企业与禽畜养殖常混杂，商业用地被夹在工矿之中等，不仅造成土地资源浪费，而且使得城乡建设极不协调。另外，大量开发区普遍存在“征而不用”，开发利用不及时，大片土地闲置浪费，土地利用效率普遍较低等现象，由于这些开发区征地规模非常大，因而造成的土地资源浪费也是最为严重的地区。
2.解决我国城乡结合部土地利用问题的思考意见
2.1土地利用动态监测
城乡结合部是城乡土地利用行为的汇集与交融处，土地利用变化情况异常迅速，为了及时有效地加强对城乡结合部农村土地的管理，对土地利用状况及动态变化情况应进行及时准确的了解，对土地利用变化情况进行动态监测。考虑到城乡结合部农村土地数量大、分布广、变化快的特征，采用传统人工方法对其进行动态监测只能起到事倍功半的效果，可行的办法是以实时的航片资料为基础，采用遥感软件和地理信息系统软件对其进行判读、解译和分析，获取不同时期土地利用的动态变化情况。通过分析农村土地利用监测结果，可以及时地找出农村土地利用中存在的问题和隐患，并对农村土地利用进行合理的引导和调控，达到农村土地资源优化利用的目的。
2.2土地利用专项规划
针对城乡结合部农村土地利用的复杂性和重要性，建议在城乡结合部开展土地利用专项规划。专项规划在分析城乡结合部土地利用现状的基础上，对非农建设占用耕地、基本农田保护目标进行准确的预测，提出规划期内的具体目标，对城乡结合部农村土地利用的战略目标进行研究，找出解决城乡结合部农村土地利用问题的应对措施。在规划、编制过程中，应加强公众参与程度，增强规划实施基础。同时，在规划图件的编制上，应向城市规划看齐，才用大比例尺图件，改变目前土地规划重指标的弊病。
2.3土地管理制度创新
为确保城乡结合部土地的可持续利用，必须对现行农村土地使用和管理制度进行创新。现行土地使用和管理制度的重点在于城市土地的利用，忽视了农村土地的利用与管理，这一制度对于非城乡结合部农村土地利用带来的影响不甚明显，但对于土地利用供需矛盾激烈的城乡结合部而言，不利影响异常突出。因此，我们应该结合城乡结合部农村土地利用的特点对现行使用和管理制度进行完善。首先应该明确城乡结合部农村土地利用异于一般农村的特殊性，进而对非农建设过快占用耕地、土地生态环境恶化、产权模糊等问题制定具体的应对措施，从而建立专门针对城乡结合部农村土地的使用与管理制度。
2.4耕地保护政策完善
虽然我国采取了世界上较为严格的耕地保护措施，但每年耕地还是在大量减少。这其中很大一部分减少发生在城乡结合部，减少城乡结合部的耕地占用是实施保护耕地战略的有效途径。因此，有必要在城乡结合部建立更为详细和严厉的耕地保护措施。特殊的保护政策应从三个方面着手，一是采取透明的用地政策，让群众监督用地情况，坚决杜绝违法用地的发生；二是要加强建设用地审批制度，严守审批的各个环节，对用地项目效益采取预评价制度，对利用效率低下的项目严把审批关；三是在占补平衡中，考虑补充耕地的质量因素，并将质量因素换算到数量上来。城乡结合部是我国土地估价制度和土地有偿使用制度的薄弱地带。发掘土地市场规律，采用科学的估价方法，建立包括基准地价、标定地价和出让地价在内的地价体系，并制定相关标准，避免同宗地不同价，逐步提高招标、拍卖供给建设用地的比重，全面推进土地有偿使用制度的建立，实现土地可持续利用。
2.5土地整理大力开展
土地整理对于优化土地利用布局，改善土地生态环境具有重要的作用。在城乡结合部大力开展土地整理不仅可以改善日益恶化的生态环境，同时也是整治污染闲置土地和调整农村居民点布局的有效措施。
3.结束语
综上所述，城乡结合部土地利用要以创造良好的人居环境为中心，立足当前，注重长远，全面提高城乡结合部乃至整个城市的生态环境质量为主旨。要把生态建设放到更加突出的位置，走城乡结合部开发建设与生态建设相统一、发展与生态容量相协调的城乡一体化道路。
【参考文献】
［１］胡彩屏.推进广州城乡结合部管理的对策探讨[J].探求，2001，06.