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摘要:由于历史背景、政治制度和文化环境的不同,各国行政复议制度在名称、具体规则等诸多方面存在差异。俄罗斯行政重新审查制度(персмотр)的权力来源、审查范围、程序规则等与法国的行政救济、英国的行政裁判和日本的不服审查制度比较,有其独特之处。伴随着“人权”宪政原则的确立,俄罗斯行政重新审查的功能也发生了由“救济权力”向“救济权利”的倾斜。
关键词:俄罗斯;行政复议;行政重新审查
作者简介:哈书菊(1971—),女,黑龙江佳木斯人,法学博士,黑龙江大学法学院副教授、硕士生导师,从事诉讼法学、俄罗斯法学研究。
中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编号:1000-7504(2010)04-0085-06收稿日期:2009-08-02
俄罗斯行政重新审查制度实质就是行政复议制度,是近代民主政治发展的产物,是现代世界各国普遍采用的一种行政救济方式。虽然,俄罗斯没有专门的行政复议法典,却也存在着相对独立的行政复议制度,并且与其他国家的复议制度在本质上并无区别。俄罗斯行政重新审查制度以行政争议存在为前提,从解决行政争议入手,运用行政机构系统内部的层级监督权力来矫正行政主体违法行政,对权利损害进行补救,从而保障公民合法权益,实现公私权益的平衡。
一、俄罗斯行政重新审查的基本内容
(一)行政重新审查的含义与权力来源
与中国“行政复议”能够相对应的制度,在俄罗斯称为“персмотр”,可以译为“重新审查”。但是,俄罗斯的“персмотр”是一个较为广义的概念。它既包括法院的重新审理,也包括公权机关的重新审查。其中,在行政机关内部进行的重新审查,实质就是行政复议制度,是解决行政争议的一种重要的行政机关内部监督方式(внутриведомственный контроль),是国家监督的一种类型,具有行政救济的性质。俄罗斯行政重新审查是借助于系统内部上级执行权力机关的力量和手段,针对是非曲直问题的复审。为了纠正有缺陷或是舞弊的行政行为,上级执行权力机关可以采取行政预防性和行政恢复性措施,实现对系统内部下级附属组织的领导[1](P234)。
在俄罗斯“每个人都有权以法律未予禁止的一切方式维护其权利与自由”①,这是俄罗斯国家在宪法层面赋予俄罗斯公民的救济权利。俄罗斯宪法性法律《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》第4条也规定:“俄罗斯公民享有对侵犯公民的权利与自由的行为(决定),按照隶属关系向其上级国家机关、地方自治机关、事业单位、企业或者团体、社会组织、公职人员、国家公务员提起申诉的权利。”然而,俄罗斯宪法赋予公民的这项救济权利并没有被专门具体法典所落实。时至今日,俄罗斯仍然没有专门的行政复议法典,其有关行政复议制度的规定散见在一系列单行的行政法律法规和经济法规之中。如俄罗斯的《行政违法法典》、《海关法典》、《道路交通规则》、《税收法典》等。为实现《俄罗斯宪法》所保障的公民对国家机关、地方自治机关的请愿权,2006年实施的《俄罗斯审理公民请愿规则》中概括性地规定了有关国家机关审理公民对国家机关、地方自治机关和公职人员的请求的程序规则。
(二)俄罗斯行政重新审查的性质
关于行政复议的性质,学者们观点不一①。笔者认为,俄罗斯的行政重新审查制度具有以下性质。
行政性——俄罗斯行政重新审查的行政性,是指行政重新审查行为兼有行政与司法性质,但其主要性质是行政性质,是行使行政权的行为,其行为主体是行政性主体,经过重新审查所作的决定体现了行政性主体的单方意志。在俄罗斯,对公职人员作出的行政违法案件决议,可以向上级机关、上级公职人员提出申诉,由其根据审查结果作出裁决。例如,俄罗斯《海关法典》规定,不服联邦海关的处罚决定,可以向上级的俄罗斯联邦海关机关申诉。上级海关应自接到申诉书之日起,在一定期限内根据下列查明的事实作出撤销或变更违反了海关规则的处罚决定或者终止案件审查:原海关在手续不全或其他片面性情况下查办的案件;案件结论不符合案件实际情况;严重违反了本法典的诉讼要求,或在本法典没有规定的情况下,严重违反俄罗斯联邦的行政法令,如无权的俄罗斯联邦海关公职人员作出的决定;作出的决定不正确,没有采取或没正确采取本法典所规定的处罚决定。
司法性——行政重新审查的司法性,是指行政重新审查行为兼有行政与司法性质,但其次要性质是司法性质,即,行使法律赋予它司法性权力的行为,其行为适用司法性程序进行。俄罗斯的行政重新审查制度本身没有自己独立的程序规则,其程序规则往往和行政诉讼规则混同在一起。这种现象,可以从俄罗斯很多有关行政重新审查的法律法规中得到印证。如《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》、《俄罗斯联邦行政违法法典》、《俄罗斯审理公民请愿规则》、《俄罗斯联邦海关法典》等。目前,俄罗斯的行政重新审查由行政系统内部的行政机构作为独立而公正的“法官”来解决行政争议,遵循某些与行政诉讼程序几乎是一致的准司法程序完成,通过这一程序所获得的裁决,也会产生法律上的拘束力和执行力。
监督性——“对行政的监督,是指按照法律、法规的规定,有监督权的主体对行政机关的行政行为或者行政机关工作人员进行监督的活动和制度。”[2](P114)俄罗斯行政重新审查制度的监督性从行政重新审查的功能角度审视,体现在两个方面:一是来自内部的监督,即作为行政重新审查的审查主体的监督,也就是上级监督。因为,在行政重新审查程序中审查主体与被审查主体之间存在着层级隶属关系,审查主体借助于行政机构上下级间的监督关系在审查中拥有广泛而全面的监督权力。审查主体不仅对被审查主体行为的合法性进行监督,也对其合理性进行监督;不仅对具体行政行为有权监督,也有权对抽象行政行为进行监督;不仅对行政机关内部的行政行为进行监督,也对行政机关外部的行政行为进行监督。二是来自于外部的监督,与其他国家一样,俄罗斯行政重新审查也是一种依申请而启动的程序。认为自己合法权益受到非法或者不当行政行为侵犯的公民有权对侵犯公民权利与自由的行为(决定),或者直接向法院,或者按照隶属关系向其上级国家机关、地方自治机关、事业单位、企业或者团体、社会组织、公职人员、国家公务员提起申诉。检察长也可以按照规定的程序提出异议。
救济性——行政重新审查的救济性,“是指通过纠正违法或不当的行政行为,使相对人受损害的权利或利益以及精神状态得以恢复到以前的正常状态,并弥补或挽回给相对人造成的损失”[3](P485)。在俄罗斯,经过重新审查后的案件,审查机关根据审查情况会作出维持原决议和修改原决议的决定。对于原行政机关或者公职人员违法或者不当的行政行为,重新审查机关有权进行纠正;对于国家权力机关或其公职人员非法行为(或不作为)而造成的损害,每个人都有要求国家予以赔偿的权利。
二、俄罗斯行政重新审查制度之反思
俄罗斯的行政重新审查制度,为救济公民权利和矫正行政权力开辟了一条不可或缺的重要路径,但从俄罗斯行政救济的需要,以及与其他国家行政复议制度比较来看,俄罗斯行政重新审查制度尚有不少值得改进和完善之处。
(一)行政重新审查的范围:窄
与世界上一些国家的复议制度相比,俄罗斯可提起行政重新审查的范围相当狭窄。中国《行政复议法》规定,可以申请复议的行政行为必须是具体行政行为和一部分抽象行政行为,且对抽象行政行为只能附带地提出。俄罗斯行政重新审查的范围要比中国行政复议的范围还小。由于俄罗斯没有专门的行政复议法典,所以,审视其行政重新审查适用范围的规定只能从其不同的法律法规中寻找。虽然《俄罗斯审理公民请愿规则》和《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》分别规定:“审理公民请愿的规则适用于公民所有类型的请求,联邦性宪法和其他联邦法另有规定的除外”;“公民有权对侵犯公民的权利与自由的行为(决定),或者直接向法院、或者按照隶属关系向其上级国家机关、地方自治机关、事业单位、企业或者团体、社会组织、公职人员、国家公务员提起申诉”。然而,这两部联邦性法律都只是对行政重新审查的范围作了概括性规定,具体的程序规则还需要有相关法律的落实。纵观俄罗斯现有的立法规范,不难发现,除了上述两个联邦性法律将抽象行政行为作为行政复议的可议范围以外,其余的具体部门行政法或者经济法都只将具体的行政行为作为行政复议的范围。如《海关法典》、《行政违法法典》等。因此,可以说俄罗斯具体的行政重新审查制度所适用的范围只限于具体行政行为,并且,由于没有专门的行政复议法典,可重新审查的案件除了《行政违法法典》确定的67种具体行政行为外,其余的能否进行重新审查只能取决于是否有具体部门法的落实。
事实上,俄罗斯行政重新审查制度主要规定在《行政违法法典》之中。这就意味着,在俄罗斯可以申请行政重新审查的行为主要是行政处罚行为。据俄罗斯学者统计,最近几年俄罗斯人申诉的行政违法案件,大部分是不服国家道路监督机构(ГИБДД)决议的案件。该学者认为,正是许多俄罗斯人对国家道路监督机构工作人员行为的申诉实例,使俄罗斯发现了本国公民在运用司法程序保障自己基本权利时遇到了“暗礁”,进而才促使国家开始研究公民的申诉规则[4](P15)。
(二)行政重新审查的被申请人:仅限于自然人
俄罗斯重新审查程序的当事人主要是指申请人和被申请人。俄罗斯宪法及宪法性文件赋予俄罗斯公民的请愿权表明,只要是认为国家机关、地方自治机关、机构、企业和其联合组织、社会团体或者公职人员、国家公务员的不合法行为侵害了其权利与自由的人,都有权提起重新审查程序。从理论上讲,申请人可以对上述众多的主体提起行政重新审查,但《行政违法法典》第30·1条的第1项和第3项明确规定:“对合议制机关作出的行政违法案件决议,向合议制机关所在地的区法院提出申诉”;“对法人或者从事企业家活动但未成立法人的人实施的行政违法案件作出的决议,依照仲裁程序法的规定向仲裁法院提出申诉”。上述规定不难得出一个结论:俄罗斯行政重新审查程序的被审查主体只能是自然人,即公职人员。被审查的主体如果是合议制机关或者是法人,则应按诉讼程序到普通法院或者仲裁法院解决。这一点同样可以在俄罗斯宪法性法律《人权全权代表法》中得到印证①。
之所以将行政重新审查的被审查主体范围作如此狭小的限制,与俄罗斯目前在行政司法改革中推崇行政诉讼制度不无关系。有相当一部分俄罗斯学者认为,行政重新审查属于一种公权力机关自身提供的内部救济,其在解决行政争议功能上必将存在着一定的局限性,因而,不宜过分扩大行政重新审查的范围。显然,这些学者没有意识到行政重新审查在现代行政管理专业性和效率性方面的优势,忽略了行政内救济优先原则,片面地认为行政重新审查存在着一些无法克服的弊端:第一,将失去法治国家审判会议的公正性和公开性;第二,公民与公权力行政组织的地位是不平等的;第三,让不了解法制基础的非法律工作者解决规范性法律文件的合法性问题,这是司法改革和立法改革所不允许的;第四,在贪污腐败的环境下,行政程序规范未必能够积极有效地保障公民的权利[5](P412)。因此,他们认为,在对那些合法权益遭到违法或者不当的公权力行为侵犯的人提供国家救济时,应当以司法救济为主。这也就解除了笔者曾经有过的困惑:为什么在查找有关俄罗斯行政司法改革的法律文献时,获得的基本都是关于行政诉讼改革的文献资料。即便是许多专著的书名是“行政司法”,其内容却仍只是限于“行政诉讼”的研究。行政诉讼程序优位于行政重新审查程序的思想,在现行的《行政违法法典》中有明确的体现:“法院和上级机关、上级公职人员均收到对行政违法案件决议的申诉状时,申诉由法院审理。”①
(三)俄罗斯行政争议案件的主管和管辖:各司其职
在俄罗斯,有权解决行政争议案件的机构有:普通法院、仲裁法院、公权力机关的上级机关和上级公职人员。这四类主管机构各司其职,缺乏统一性,不便于公民行使行政救济请求权。
具体来看,俄罗斯普通法院审理行政案件的范围主要是:审理有关公民、组织和检察官对规范性法律的全部或者部分内容的异议的申请,并且联邦法律没有将这些申请列入其他法院的审理范围;审理对国家权力机关、地方自治机关、公务人员、国家和自治市的职员作出的决定以及作为(不作为)行为的异议的申请;审理保障选举权和俄罗斯联邦公民参加全民投票权案件的申请;审理其他依法应由法院审理的公法关系案件②。仲裁法院审理范围包括:要求撤销涉及经营活动和其他经济活动领域的权利和合法利益的规范性法律文件的案件;对涉及当事人在经营活动和其他经济活动领域的权利和合法权益的国家机关、地方自治机关、其他机关、公职人员的非规范性法律文件、决定、行为(不作为)提出争议的案件③。公权力机关行政主体的上级机关和上级公职人员的管辖范围,主要限于审查针对公职人员作出的某个具体行政违法案件的决议不服申诉。另外,正如前面所述,当行政重新审查权与法院审理权发生冲突时,俄罗斯法律规定诉讼程序此时优于行政重新审查程序。俄罗斯《仲裁程序法典》中规定的仲裁法院不同于我们一般意义上的仲裁机构。俄罗斯的仲裁法院不是民间组织,而是属于国家公权力机关中的一种,具有司法权,是专门法院,主要管辖与经营活动和其他经济活动相关的争议案件。
俄罗斯规定的行政重新审查主管与管辖制度不足之处是太笼统。在其《行政违法法典》中除了明确了上述的主管权限外,有关行政重新审查的具体管辖事项只涉及了级别管辖和移送管辖的规定。实践中,往往由于缺乏法律的具体规则,使得很多行政案件因为确定不了主管者而中途搁浅,从而得不到最终的公正的裁决结果。
(四)俄罗斯行政救济的法律效果
目前,俄罗斯既没有单独的行政重新审查制度立法,也没有单独的行政诉讼制度立法。俄罗斯现行《行政违法法典》第30·7条对行政违法案件决议提出的申诉不分重新审查制度与行政诉讼制度,统一作出了决定。行政重新审查机构或者法院根据案卷的全部材料,全面地审查被申诉的决议,既要审查原决议(或行为)的合法性,又要审查它的合理性。并且,不受申诉理由的限制,全面地审查案件。根据审查的具体情况,审查或者审理机构将在以下五种决议中选择一种:维持原决议,驳回申诉请求;在不加重行政处罚或者用其他方式使原被决议者地位恶化的情况下修改原决议;在属于相对或者绝对不处罚时,撤销原决议及终结案件的审查④;严重地违反了《行政违法法典》的程序规则,在不可能保证全面、彻底和客观地审查案件的情况下,以及在受害人对适用的行政处罚过轻提起申诉,必须对行政违法行为适用更严厉的行政处罚时,撤销原决议,将案件退给有权审查案件的机关或者公职人员重新审查;如果在审查申诉时查明,原决议是由未被授权的机关或者公职人员作出的,撤销原决议,按照管辖原则将案件移送审查。上述五种决议结果,体现了俄罗斯行政救济裁决应当遵循的四项原则:正当程序原则;越权无效原则;申诉不加罚原则;全面审查原则。
尽管俄罗斯《行政违法法典》规定,一切国家机关、地方自治机关、公职人员、公民及其联合组织、法人必须执行行政违法案件的决议。但是,该法典又规定,所有行政重新审查后的决议又都不具有终局的法律效力,即“对公职人员作出的行政违法案件决议和上级公职人员就该决议申诉作出的决议,都可以向申诉审查地点的法院提起诉讼,以后还可以向上级法院提起上诉”⑤。这项规定,虽符合行政救济的司法最终解决原则,但在客观上又使得俄罗斯行政重新审查的权威性大打折扣,势必会影响人们对该制度权威性的信服。另外,即便是对已经发生法律效力的行政违法案件的决议、重新审查后的决议,俄罗斯联邦总检察长和副总检察长以及联邦主体的检察长和副检察长在自己的权限范围内仍有提出异议的权力。针对此异议,按照级别和区域的对应关系,分别由俄罗斯联邦最高法院院长及其副院长,俄罗斯各共和国最高法院院长,边疆区、州法院院长,莫斯科市和圣彼得堡市法院院长,自治州、自治专区法院院长以及他们的副院长重新审理。
三、俄罗斯行政重新审查制度改革的必然趋势
苏联时期,俄罗斯的行政救济主要功能是“救济权力”,行政重新审查制度的救济功能比行政诉讼制度地位更为重要。“对于行政法实施的有效控制,主要是通过行政机关实行。”行政救济的主要功能是“保障行政实体法的合法实施和制止专横的行政行为”,进行“权力救济”[6](P353)。苏联解体后,俄罗斯重构了以权利救济为主的行政救济制度,并把行政重新审查制度作为行政救济制度链的一个链条保存下来,但与行政诉讼比较,则不占重要地位了,并且很不健全,行政重新审查的具体程序、行政重新审查机关不履行职责应承担的对外法律责任,现行法律均无明确规定。因此,很难发挥其长处、优势和救济功能。如法律规定行政重新审查机关负责法制工作的机构拥有“处理建议权”,但享有这一权力的行政主体包括哪些、其“处理建议权”行使程序如何、其不作为的责任如何追究等一系列问题,现行法律都无规定,这势必导致“处理建议权”行使的随意性或流于形式。
面对行政重新审查制度的现状,俄罗斯许多学者并不积极主张改革和完善,认为应当限制行政重新审查的权限。在他们看来,行政重新审查制度是有害无益的,俄罗斯的官僚还没有被理解为是在为社会服务,而仍被看做需要由国家供养的“达官贵人”,扩大行政重新审查权限会滋生腐败[5](P412)。上述论断是以行政诉讼为参照,立足行政诉讼的长处、优势而提出的。行政重新审查制度的诸种弊端是客观存在的。因此,不能像行政诉讼那样以其不可置疑的长处、优势而成为解决行政救济的主要形式。但这只是问题的一个方面,另一方面是行政重新审查制度的弊端受司法最终救济原则制约,同时行政重新审查制度自有其行政专业性和效率上的长处与优势,是行政诉讼不可取代的。因此,世界上一些法治建设先进国家,无一例外地在设置行政诉讼制度的同时,一并设置行政内行政救济制度。其中,主要是行政复议制度,类同俄罗斯的行政重新审查制度。无论从现代行政法治建设需要还是从俄罗斯行政重新审查制度不健全的现状考虑,都应本着行政内救济优先的原则,完善俄罗斯的行政重新审查制度。在行政权极端扩张的当今时代,忽视行政重新审查制度的救济功能,必将把绝大部分行政救济案件推给法院,这显然不能有效进行行政救济。
在行政内救济与行政诉讼的衔接问题处理上,大陆法系国家,如法国在19世纪末确立了“预先裁决原则”。据此,行政相对人在提起行政诉讼前,必须先向行政机关提出请求。德国与法国类似,其《行政法院法》规定作为行政内救济方式的异议审查为“诉讼前程序”。英美法系国家,如美国几乎所有的行政争议在诉诸法院之前,都必须先经过行政机关的审查并作出裁决,即奉行“穷尽行政原则”。法国的“预先裁决原则”、德国的“诉讼前程序”和美国的“穷尽行政原则”,类似于中国行政法学界所说的“行政复议前置程序”,都是指行政内救济是提起行政诉讼的必经程序或者前置程序。中国制定《行政诉讼法》时,学术界对是否应该设立此制度是有争议的,立法最终未采纳把行政复议作为行政诉讼必经程序的主张,而是把先行提起行政复议或先行提起行政诉讼的权利赋予了行政相对人,如其先行选择行政复议,对行政复议裁决不服,还有权提起诉讼。这样,就把行政复议变为可能经过的程序,而不是必经程序。笔者认为,中国立法设计的行政复议与行政诉讼的衔接方式,既不否定行政内救济优先原则,又符合司法最终救济原则,更为重要的是,它更有利于行政相对人行使救济权利,是比较可取的。俄罗斯早在1987年通过的《对公职人员损害公民权利的违法行政行为向法院控告法》中,确立了“行政前置程序”,规定“对公职人员的行为,公民只有在向上一级公职人员或机关提出控告后,才能向法院控告”。但随后在同年10月20日苏联最高苏维埃又以立法形式取消了“行政前置程序”,规定“对公职人员的行为,公民可以按隶属关系向上级公职人员或者机关提出申诉后向法院提出控告”[6](P353),把行政内救济与行政诉讼提起的选择权交给了行政相对人。此后,俄罗斯《行政违法法典》从2001年到2006年先后修改补充近70次,一直保留了行政相对人有提起不同行政救济方式的选择权,这比起苏联时期“行政前置程序”的规定,应当说是一大进步,更符合人权保障原则,有利于权利救济。遗憾的是,俄罗斯目前尚没有统一法典对行政相对人的这种选择权作出规定。
为改变行政重新审查制度不健全的现状,提升行政重新审查制度的公信力,最大限度地保护行政相对人的利益,俄罗斯应当制定专门的行政重新审查法典,完善和构建适合俄罗斯国情的行政重新审查制度体系,包括行政重新审查听证制度、证据制度、回避制度、权利告知制度、审查主体资格制度、审查监督制度。
俄罗斯应建立相对独立于行政机关、具有中立性的行政重新审查机关,确定俄罗斯行政重新审查的主管与管辖体制,建立更具开放性的、便于公众参与的、更趋合理的行政重新审查程序和审理方式,减少行政重新审查的审批环节,提高审查效率和裁决质量,并加强对行政重新审查的监督。所制定的法典不仅要充分保障行政相对人救济权利,还要对行政重新审查权作出全面规定,以便能更好地发挥行政重新审查制度的救济功能。
应当指出的是,在行政权不断扩张的现代社会,各国行政救济制度的发展趋势,明显地表现出救济方式趋向多元化、救济范围趋向扩大化、救济程序趋向法典化、救济规则和方式趋向国际化的特点。俄罗斯重构的行政救济体制,是与各国行政救济发展趋势大体一致的,可以说基本是成功的。俄罗斯行政救济制度的重构,对于同属“后发外生型”国家的中国来说,具有一定的启迪意义。首先是在指导思想上,俄罗斯把借鉴与国情结合起来,通过这种兼收并蓄的方式在短时间内初步构建起了一个既体现人权保护原则和现代行政法治精神,又有本土特色的行政救济制度。其次是在俄罗斯所重构的行政救济的多元制度链中,宪法司法审查制度、人权全权代表制度、检察官参与行政诉讼制度和国家司法救济制度,也颇有借鉴意义。当然,从加强人权保护需要来衡量,俄罗斯行政救济制度链中行政重新审查制度和行政诉讼制度,可谓薄弱环节,亟待改革和完善。俄罗斯行政救济制度发展路径的应然选择是,按照现代行政法治的要求,制定专门的行政重新审查法典和行政诉讼法典,建立完善的行政重新审查与行政诉讼制度。
参 考 文 献
[1]Н.М.Конин. Административное право россии[M]. Москва:Юристь,2004.
[2]杨海坤. 行政法与行政诉讼法[M]. 北京:法律出版社,1992.
[3]朱维究,王成栋. 一般行政法原理[M]. 北京:高等教育出版社,2005.
[4]Г.Папелишвили. Защита прав и свобод граждан в административном процессе. Законность[J]. 2003,(10).
[5]В.Е.Севрюгин. Административный суд—центральное звено административной юстиции. Административное иадминистративно—процессуальное право[J]. Москва:Юнити,2004.
[6]王名扬. 外国行政诉讼制度[M]. 北京:人民法院出版社,1991.
[责任编辑李宏弢]
From “Relief Power” to “Relief Right”
——A Reflection on Administrative Re-Examination System of Russia
HA Shu-ju
(Law School, Heilongjiang University, Harbin, Heilongjiang 150080, China)
Abstract: Due to different historical background, political system and cultural environment, different names and specific regulations are given concerning administrative reconsideration system in different countries. Compared with French administrative relief system, British administrative judgment system and Japanese examination system when unconvinced, Russian administrative reexamination system has characteristic source of origin, examination scope and procedure regulation. With the establishment of “human right” constitutional principle, the function of this system is transformed from “relief power” to “relief right”.
Key words: Russia; administrative reconsideration; administrative reexamination
关键词:俄罗斯;行政复议;行政重新审查
作者简介:哈书菊(1971—),女,黑龙江佳木斯人,法学博士,黑龙江大学法学院副教授、硕士生导师,从事诉讼法学、俄罗斯法学研究。
中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编号:1000-7504(2010)04-0085-06收稿日期:2009-08-02
俄罗斯行政重新审查制度实质就是行政复议制度,是近代民主政治发展的产物,是现代世界各国普遍采用的一种行政救济方式。虽然,俄罗斯没有专门的行政复议法典,却也存在着相对独立的行政复议制度,并且与其他国家的复议制度在本质上并无区别。俄罗斯行政重新审查制度以行政争议存在为前提,从解决行政争议入手,运用行政机构系统内部的层级监督权力来矫正行政主体违法行政,对权利损害进行补救,从而保障公民合法权益,实现公私权益的平衡。
一、俄罗斯行政重新审查的基本内容
(一)行政重新审查的含义与权力来源
与中国“行政复议”能够相对应的制度,在俄罗斯称为“персмотр”,可以译为“重新审查”。但是,俄罗斯的“персмотр”是一个较为广义的概念。它既包括法院的重新审理,也包括公权机关的重新审查。其中,在行政机关内部进行的重新审查,实质就是行政复议制度,是解决行政争议的一种重要的行政机关内部监督方式(внутриведомственный контроль),是国家监督的一种类型,具有行政救济的性质。俄罗斯行政重新审查是借助于系统内部上级执行权力机关的力量和手段,针对是非曲直问题的复审。为了纠正有缺陷或是舞弊的行政行为,上级执行权力机关可以采取行政预防性和行政恢复性措施,实现对系统内部下级附属组织的领导[1](P234)。
在俄罗斯“每个人都有权以法律未予禁止的一切方式维护其权利与自由”①,这是俄罗斯国家在宪法层面赋予俄罗斯公民的救济权利。俄罗斯宪法性法律《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》第4条也规定:“俄罗斯公民享有对侵犯公民的权利与自由的行为(决定),按照隶属关系向其上级国家机关、地方自治机关、事业单位、企业或者团体、社会组织、公职人员、国家公务员提起申诉的权利。”然而,俄罗斯宪法赋予公民的这项救济权利并没有被专门具体法典所落实。时至今日,俄罗斯仍然没有专门的行政复议法典,其有关行政复议制度的规定散见在一系列单行的行政法律法规和经济法规之中。如俄罗斯的《行政违法法典》、《海关法典》、《道路交通规则》、《税收法典》等。为实现《俄罗斯宪法》所保障的公民对国家机关、地方自治机关的请愿权,2006年实施的《俄罗斯审理公民请愿规则》中概括性地规定了有关国家机关审理公民对国家机关、地方自治机关和公职人员的请求的程序规则。
(二)俄罗斯行政重新审查的性质
关于行政复议的性质,学者们观点不一①。笔者认为,俄罗斯的行政重新审查制度具有以下性质。
行政性——俄罗斯行政重新审查的行政性,是指行政重新审查行为兼有行政与司法性质,但其主要性质是行政性质,是行使行政权的行为,其行为主体是行政性主体,经过重新审查所作的决定体现了行政性主体的单方意志。在俄罗斯,对公职人员作出的行政违法案件决议,可以向上级机关、上级公职人员提出申诉,由其根据审查结果作出裁决。例如,俄罗斯《海关法典》规定,不服联邦海关的处罚决定,可以向上级的俄罗斯联邦海关机关申诉。上级海关应自接到申诉书之日起,在一定期限内根据下列查明的事实作出撤销或变更违反了海关规则的处罚决定或者终止案件审查:原海关在手续不全或其他片面性情况下查办的案件;案件结论不符合案件实际情况;严重违反了本法典的诉讼要求,或在本法典没有规定的情况下,严重违反俄罗斯联邦的行政法令,如无权的俄罗斯联邦海关公职人员作出的决定;作出的决定不正确,没有采取或没正确采取本法典所规定的处罚决定。
司法性——行政重新审查的司法性,是指行政重新审查行为兼有行政与司法性质,但其次要性质是司法性质,即,行使法律赋予它司法性权力的行为,其行为适用司法性程序进行。俄罗斯的行政重新审查制度本身没有自己独立的程序规则,其程序规则往往和行政诉讼规则混同在一起。这种现象,可以从俄罗斯很多有关行政重新审查的法律法规中得到印证。如《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》、《俄罗斯联邦行政违法法典》、《俄罗斯审理公民请愿规则》、《俄罗斯联邦海关法典》等。目前,俄罗斯的行政重新审查由行政系统内部的行政机构作为独立而公正的“法官”来解决行政争议,遵循某些与行政诉讼程序几乎是一致的准司法程序完成,通过这一程序所获得的裁决,也会产生法律上的拘束力和执行力。
监督性——“对行政的监督,是指按照法律、法规的规定,有监督权的主体对行政机关的行政行为或者行政机关工作人员进行监督的活动和制度。”[2](P114)俄罗斯行政重新审查制度的监督性从行政重新审查的功能角度审视,体现在两个方面:一是来自内部的监督,即作为行政重新审查的审查主体的监督,也就是上级监督。因为,在行政重新审查程序中审查主体与被审查主体之间存在着层级隶属关系,审查主体借助于行政机构上下级间的监督关系在审查中拥有广泛而全面的监督权力。审查主体不仅对被审查主体行为的合法性进行监督,也对其合理性进行监督;不仅对具体行政行为有权监督,也有权对抽象行政行为进行监督;不仅对行政机关内部的行政行为进行监督,也对行政机关外部的行政行为进行监督。二是来自于外部的监督,与其他国家一样,俄罗斯行政重新审查也是一种依申请而启动的程序。认为自己合法权益受到非法或者不当行政行为侵犯的公民有权对侵犯公民权利与自由的行为(决定),或者直接向法院,或者按照隶属关系向其上级国家机关、地方自治机关、事业单位、企业或者团体、社会组织、公职人员、国家公务员提起申诉。检察长也可以按照规定的程序提出异议。
救济性——行政重新审查的救济性,“是指通过纠正违法或不当的行政行为,使相对人受损害的权利或利益以及精神状态得以恢复到以前的正常状态,并弥补或挽回给相对人造成的损失”[3](P485)。在俄罗斯,经过重新审查后的案件,审查机关根据审查情况会作出维持原决议和修改原决议的决定。对于原行政机关或者公职人员违法或者不当的行政行为,重新审查机关有权进行纠正;对于国家权力机关或其公职人员非法行为(或不作为)而造成的损害,每个人都有要求国家予以赔偿的权利。
二、俄罗斯行政重新审查制度之反思
俄罗斯的行政重新审查制度,为救济公民权利和矫正行政权力开辟了一条不可或缺的重要路径,但从俄罗斯行政救济的需要,以及与其他国家行政复议制度比较来看,俄罗斯行政重新审查制度尚有不少值得改进和完善之处。
(一)行政重新审查的范围:窄
与世界上一些国家的复议制度相比,俄罗斯可提起行政重新审查的范围相当狭窄。中国《行政复议法》规定,可以申请复议的行政行为必须是具体行政行为和一部分抽象行政行为,且对抽象行政行为只能附带地提出。俄罗斯行政重新审查的范围要比中国行政复议的范围还小。由于俄罗斯没有专门的行政复议法典,所以,审视其行政重新审查适用范围的规定只能从其不同的法律法规中寻找。虽然《俄罗斯审理公民请愿规则》和《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》分别规定:“审理公民请愿的规则适用于公民所有类型的请求,联邦性宪法和其他联邦法另有规定的除外”;“公民有权对侵犯公民的权利与自由的行为(决定),或者直接向法院、或者按照隶属关系向其上级国家机关、地方自治机关、事业单位、企业或者团体、社会组织、公职人员、国家公务员提起申诉”。然而,这两部联邦性法律都只是对行政重新审查的范围作了概括性规定,具体的程序规则还需要有相关法律的落实。纵观俄罗斯现有的立法规范,不难发现,除了上述两个联邦性法律将抽象行政行为作为行政复议的可议范围以外,其余的具体部门行政法或者经济法都只将具体的行政行为作为行政复议的范围。如《海关法典》、《行政违法法典》等。因此,可以说俄罗斯具体的行政重新审查制度所适用的范围只限于具体行政行为,并且,由于没有专门的行政复议法典,可重新审查的案件除了《行政违法法典》确定的67种具体行政行为外,其余的能否进行重新审查只能取决于是否有具体部门法的落实。
事实上,俄罗斯行政重新审查制度主要规定在《行政违法法典》之中。这就意味着,在俄罗斯可以申请行政重新审查的行为主要是行政处罚行为。据俄罗斯学者统计,最近几年俄罗斯人申诉的行政违法案件,大部分是不服国家道路监督机构(ГИБДД)决议的案件。该学者认为,正是许多俄罗斯人对国家道路监督机构工作人员行为的申诉实例,使俄罗斯发现了本国公民在运用司法程序保障自己基本权利时遇到了“暗礁”,进而才促使国家开始研究公民的申诉规则[4](P15)。
(二)行政重新审查的被申请人:仅限于自然人
俄罗斯重新审查程序的当事人主要是指申请人和被申请人。俄罗斯宪法及宪法性文件赋予俄罗斯公民的请愿权表明,只要是认为国家机关、地方自治机关、机构、企业和其联合组织、社会团体或者公职人员、国家公务员的不合法行为侵害了其权利与自由的人,都有权提起重新审查程序。从理论上讲,申请人可以对上述众多的主体提起行政重新审查,但《行政违法法典》第30·1条的第1项和第3项明确规定:“对合议制机关作出的行政违法案件决议,向合议制机关所在地的区法院提出申诉”;“对法人或者从事企业家活动但未成立法人的人实施的行政违法案件作出的决议,依照仲裁程序法的规定向仲裁法院提出申诉”。上述规定不难得出一个结论:俄罗斯行政重新审查程序的被审查主体只能是自然人,即公职人员。被审查的主体如果是合议制机关或者是法人,则应按诉讼程序到普通法院或者仲裁法院解决。这一点同样可以在俄罗斯宪法性法律《人权全权代表法》中得到印证①。
之所以将行政重新审查的被审查主体范围作如此狭小的限制,与俄罗斯目前在行政司法改革中推崇行政诉讼制度不无关系。有相当一部分俄罗斯学者认为,行政重新审查属于一种公权力机关自身提供的内部救济,其在解决行政争议功能上必将存在着一定的局限性,因而,不宜过分扩大行政重新审查的范围。显然,这些学者没有意识到行政重新审查在现代行政管理专业性和效率性方面的优势,忽略了行政内救济优先原则,片面地认为行政重新审查存在着一些无法克服的弊端:第一,将失去法治国家审判会议的公正性和公开性;第二,公民与公权力行政组织的地位是不平等的;第三,让不了解法制基础的非法律工作者解决规范性法律文件的合法性问题,这是司法改革和立法改革所不允许的;第四,在贪污腐败的环境下,行政程序规范未必能够积极有效地保障公民的权利[5](P412)。因此,他们认为,在对那些合法权益遭到违法或者不当的公权力行为侵犯的人提供国家救济时,应当以司法救济为主。这也就解除了笔者曾经有过的困惑:为什么在查找有关俄罗斯行政司法改革的法律文献时,获得的基本都是关于行政诉讼改革的文献资料。即便是许多专著的书名是“行政司法”,其内容却仍只是限于“行政诉讼”的研究。行政诉讼程序优位于行政重新审查程序的思想,在现行的《行政违法法典》中有明确的体现:“法院和上级机关、上级公职人员均收到对行政违法案件决议的申诉状时,申诉由法院审理。”①
(三)俄罗斯行政争议案件的主管和管辖:各司其职
在俄罗斯,有权解决行政争议案件的机构有:普通法院、仲裁法院、公权力机关的上级机关和上级公职人员。这四类主管机构各司其职,缺乏统一性,不便于公民行使行政救济请求权。
具体来看,俄罗斯普通法院审理行政案件的范围主要是:审理有关公民、组织和检察官对规范性法律的全部或者部分内容的异议的申请,并且联邦法律没有将这些申请列入其他法院的审理范围;审理对国家权力机关、地方自治机关、公务人员、国家和自治市的职员作出的决定以及作为(不作为)行为的异议的申请;审理保障选举权和俄罗斯联邦公民参加全民投票权案件的申请;审理其他依法应由法院审理的公法关系案件②。仲裁法院审理范围包括:要求撤销涉及经营活动和其他经济活动领域的权利和合法利益的规范性法律文件的案件;对涉及当事人在经营活动和其他经济活动领域的权利和合法权益的国家机关、地方自治机关、其他机关、公职人员的非规范性法律文件、决定、行为(不作为)提出争议的案件③。公权力机关行政主体的上级机关和上级公职人员的管辖范围,主要限于审查针对公职人员作出的某个具体行政违法案件的决议不服申诉。另外,正如前面所述,当行政重新审查权与法院审理权发生冲突时,俄罗斯法律规定诉讼程序此时优于行政重新审查程序。俄罗斯《仲裁程序法典》中规定的仲裁法院不同于我们一般意义上的仲裁机构。俄罗斯的仲裁法院不是民间组织,而是属于国家公权力机关中的一种,具有司法权,是专门法院,主要管辖与经营活动和其他经济活动相关的争议案件。
俄罗斯规定的行政重新审查主管与管辖制度不足之处是太笼统。在其《行政违法法典》中除了明确了上述的主管权限外,有关行政重新审查的具体管辖事项只涉及了级别管辖和移送管辖的规定。实践中,往往由于缺乏法律的具体规则,使得很多行政案件因为确定不了主管者而中途搁浅,从而得不到最终的公正的裁决结果。
(四)俄罗斯行政救济的法律效果
目前,俄罗斯既没有单独的行政重新审查制度立法,也没有单独的行政诉讼制度立法。俄罗斯现行《行政违法法典》第30·7条对行政违法案件决议提出的申诉不分重新审查制度与行政诉讼制度,统一作出了决定。行政重新审查机构或者法院根据案卷的全部材料,全面地审查被申诉的决议,既要审查原决议(或行为)的合法性,又要审查它的合理性。并且,不受申诉理由的限制,全面地审查案件。根据审查的具体情况,审查或者审理机构将在以下五种决议中选择一种:维持原决议,驳回申诉请求;在不加重行政处罚或者用其他方式使原被决议者地位恶化的情况下修改原决议;在属于相对或者绝对不处罚时,撤销原决议及终结案件的审查④;严重地违反了《行政违法法典》的程序规则,在不可能保证全面、彻底和客观地审查案件的情况下,以及在受害人对适用的行政处罚过轻提起申诉,必须对行政违法行为适用更严厉的行政处罚时,撤销原决议,将案件退给有权审查案件的机关或者公职人员重新审查;如果在审查申诉时查明,原决议是由未被授权的机关或者公职人员作出的,撤销原决议,按照管辖原则将案件移送审查。上述五种决议结果,体现了俄罗斯行政救济裁决应当遵循的四项原则:正当程序原则;越权无效原则;申诉不加罚原则;全面审查原则。
尽管俄罗斯《行政违法法典》规定,一切国家机关、地方自治机关、公职人员、公民及其联合组织、法人必须执行行政违法案件的决议。但是,该法典又规定,所有行政重新审查后的决议又都不具有终局的法律效力,即“对公职人员作出的行政违法案件决议和上级公职人员就该决议申诉作出的决议,都可以向申诉审查地点的法院提起诉讼,以后还可以向上级法院提起上诉”⑤。这项规定,虽符合行政救济的司法最终解决原则,但在客观上又使得俄罗斯行政重新审查的权威性大打折扣,势必会影响人们对该制度权威性的信服。另外,即便是对已经发生法律效力的行政违法案件的决议、重新审查后的决议,俄罗斯联邦总检察长和副总检察长以及联邦主体的检察长和副检察长在自己的权限范围内仍有提出异议的权力。针对此异议,按照级别和区域的对应关系,分别由俄罗斯联邦最高法院院长及其副院长,俄罗斯各共和国最高法院院长,边疆区、州法院院长,莫斯科市和圣彼得堡市法院院长,自治州、自治专区法院院长以及他们的副院长重新审理。
三、俄罗斯行政重新审查制度改革的必然趋势
苏联时期,俄罗斯的行政救济主要功能是“救济权力”,行政重新审查制度的救济功能比行政诉讼制度地位更为重要。“对于行政法实施的有效控制,主要是通过行政机关实行。”行政救济的主要功能是“保障行政实体法的合法实施和制止专横的行政行为”,进行“权力救济”[6](P353)。苏联解体后,俄罗斯重构了以权利救济为主的行政救济制度,并把行政重新审查制度作为行政救济制度链的一个链条保存下来,但与行政诉讼比较,则不占重要地位了,并且很不健全,行政重新审查的具体程序、行政重新审查机关不履行职责应承担的对外法律责任,现行法律均无明确规定。因此,很难发挥其长处、优势和救济功能。如法律规定行政重新审查机关负责法制工作的机构拥有“处理建议权”,但享有这一权力的行政主体包括哪些、其“处理建议权”行使程序如何、其不作为的责任如何追究等一系列问题,现行法律都无规定,这势必导致“处理建议权”行使的随意性或流于形式。
面对行政重新审查制度的现状,俄罗斯许多学者并不积极主张改革和完善,认为应当限制行政重新审查的权限。在他们看来,行政重新审查制度是有害无益的,俄罗斯的官僚还没有被理解为是在为社会服务,而仍被看做需要由国家供养的“达官贵人”,扩大行政重新审查权限会滋生腐败[5](P412)。上述论断是以行政诉讼为参照,立足行政诉讼的长处、优势而提出的。行政重新审查制度的诸种弊端是客观存在的。因此,不能像行政诉讼那样以其不可置疑的长处、优势而成为解决行政救济的主要形式。但这只是问题的一个方面,另一方面是行政重新审查制度的弊端受司法最终救济原则制约,同时行政重新审查制度自有其行政专业性和效率上的长处与优势,是行政诉讼不可取代的。因此,世界上一些法治建设先进国家,无一例外地在设置行政诉讼制度的同时,一并设置行政内行政救济制度。其中,主要是行政复议制度,类同俄罗斯的行政重新审查制度。无论从现代行政法治建设需要还是从俄罗斯行政重新审查制度不健全的现状考虑,都应本着行政内救济优先的原则,完善俄罗斯的行政重新审查制度。在行政权极端扩张的当今时代,忽视行政重新审查制度的救济功能,必将把绝大部分行政救济案件推给法院,这显然不能有效进行行政救济。
在行政内救济与行政诉讼的衔接问题处理上,大陆法系国家,如法国在19世纪末确立了“预先裁决原则”。据此,行政相对人在提起行政诉讼前,必须先向行政机关提出请求。德国与法国类似,其《行政法院法》规定作为行政内救济方式的异议审查为“诉讼前程序”。英美法系国家,如美国几乎所有的行政争议在诉诸法院之前,都必须先经过行政机关的审查并作出裁决,即奉行“穷尽行政原则”。法国的“预先裁决原则”、德国的“诉讼前程序”和美国的“穷尽行政原则”,类似于中国行政法学界所说的“行政复议前置程序”,都是指行政内救济是提起行政诉讼的必经程序或者前置程序。中国制定《行政诉讼法》时,学术界对是否应该设立此制度是有争议的,立法最终未采纳把行政复议作为行政诉讼必经程序的主张,而是把先行提起行政复议或先行提起行政诉讼的权利赋予了行政相对人,如其先行选择行政复议,对行政复议裁决不服,还有权提起诉讼。这样,就把行政复议变为可能经过的程序,而不是必经程序。笔者认为,中国立法设计的行政复议与行政诉讼的衔接方式,既不否定行政内救济优先原则,又符合司法最终救济原则,更为重要的是,它更有利于行政相对人行使救济权利,是比较可取的。俄罗斯早在1987年通过的《对公职人员损害公民权利的违法行政行为向法院控告法》中,确立了“行政前置程序”,规定“对公职人员的行为,公民只有在向上一级公职人员或机关提出控告后,才能向法院控告”。但随后在同年10月20日苏联最高苏维埃又以立法形式取消了“行政前置程序”,规定“对公职人员的行为,公民可以按隶属关系向上级公职人员或者机关提出申诉后向法院提出控告”[6](P353),把行政内救济与行政诉讼提起的选择权交给了行政相对人。此后,俄罗斯《行政违法法典》从2001年到2006年先后修改补充近70次,一直保留了行政相对人有提起不同行政救济方式的选择权,这比起苏联时期“行政前置程序”的规定,应当说是一大进步,更符合人权保障原则,有利于权利救济。遗憾的是,俄罗斯目前尚没有统一法典对行政相对人的这种选择权作出规定。
为改变行政重新审查制度不健全的现状,提升行政重新审查制度的公信力,最大限度地保护行政相对人的利益,俄罗斯应当制定专门的行政重新审查法典,完善和构建适合俄罗斯国情的行政重新审查制度体系,包括行政重新审查听证制度、证据制度、回避制度、权利告知制度、审查主体资格制度、审查监督制度。
俄罗斯应建立相对独立于行政机关、具有中立性的行政重新审查机关,确定俄罗斯行政重新审查的主管与管辖体制,建立更具开放性的、便于公众参与的、更趋合理的行政重新审查程序和审理方式,减少行政重新审查的审批环节,提高审查效率和裁决质量,并加强对行政重新审查的监督。所制定的法典不仅要充分保障行政相对人救济权利,还要对行政重新审查权作出全面规定,以便能更好地发挥行政重新审查制度的救济功能。
应当指出的是,在行政权不断扩张的现代社会,各国行政救济制度的发展趋势,明显地表现出救济方式趋向多元化、救济范围趋向扩大化、救济程序趋向法典化、救济规则和方式趋向国际化的特点。俄罗斯重构的行政救济体制,是与各国行政救济发展趋势大体一致的,可以说基本是成功的。俄罗斯行政救济制度的重构,对于同属“后发外生型”国家的中国来说,具有一定的启迪意义。首先是在指导思想上,俄罗斯把借鉴与国情结合起来,通过这种兼收并蓄的方式在短时间内初步构建起了一个既体现人权保护原则和现代行政法治精神,又有本土特色的行政救济制度。其次是在俄罗斯所重构的行政救济的多元制度链中,宪法司法审查制度、人权全权代表制度、检察官参与行政诉讼制度和国家司法救济制度,也颇有借鉴意义。当然,从加强人权保护需要来衡量,俄罗斯行政救济制度链中行政重新审查制度和行政诉讼制度,可谓薄弱环节,亟待改革和完善。俄罗斯行政救济制度发展路径的应然选择是,按照现代行政法治的要求,制定专门的行政重新审查法典和行政诉讼法典,建立完善的行政重新审查与行政诉讼制度。
参 考 文 献
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[6]王名扬. 外国行政诉讼制度[M]. 北京:人民法院出版社,1991.
[责任编辑李宏弢]
From “Relief Power” to “Relief Right”
——A Reflection on Administrative Re-Examination System of Russia
HA Shu-ju
(Law School, Heilongjiang University, Harbin, Heilongjiang 150080, China)
Abstract: Due to different historical background, political system and cultural environment, different names and specific regulations are given concerning administrative reconsideration system in different countries. Compared with French administrative relief system, British administrative judgment system and Japanese examination system when unconvinced, Russian administrative reexamination system has characteristic source of origin, examination scope and procedure regulation. With the establishment of “human right” constitutional principle, the function of this system is transformed from “relief power” to “relief right”.
Key words: Russia; administrative reconsideration; administrative reexamination