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实施西部大开发战略以来，常常听到地方同志和有关专家对加强金融支持西部地区发展的请求与呼吁，但同时，也不时听到金融机构同志对西部地区金融市场的不满。西部地区金融供给是否不足？促进金融支持西部地区发展又该采取哪些措施呢？
一、西部地区金融发展加速，金融供给总体不足
实施西部大开发以来，西部地区金融发展取得了显著进展，发挥了重要的支撑作用。主要体现在：一是金融机构信贷投放力度持续增加，信贷结构不断优化，资产质量不断提高。西部地区本外币贷款余额从 2000年末的 1.7万亿元增长到 2009年末的 7.2万亿元，增长了 3.2倍；银行业金融机构平均不良贷款率由 2004年末的16.49%下降到 2009年6月末的4.42%。二是农村金融服务体系日趋完善，拓展了西部地区金融服务“三农”的广度和深度。村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融组织提高了农村金融服务覆盖率。截至 2010年 6月，西部12省区市共成立小额贷款公司 655家，占全国的 1/3强；贷款余额为323.9亿元，占全国的 25.94%。三是现代化支付系统、信用体系建设步伐加快，金融基础设施不断完善。先后建成了包括大额实时支付、银行业金融机构系统内支付、同城票据清算、小额批量支付、银行卡跨行支付和支票影像等六大支付系统，资金流通速度和汇划清算速度全面提速。人民银行征信信息基础数据库连通了西部地区绝大部分金融机构和部分小额信贷机构，为西部 118万多家企业和1.4亿多自然人建立了信用档案。①四是金融业务日趋多元化，金融产品和服务供需均显著增长。西部地区经济社会保持了平稳较快发展，企业和居民的金融需求明显增加，金融业对金融产品与服务的供给相应增多。总体上，西部地区社会经济生活的金融化程度快速提升，进入了金融发展加速阶段。
然而，需求与供给从来都是相互影响的。一方面，西部地区银行业金融机构存贷比偏低、资产和人员配置占比偏低、经济资本配置占比也偏低，总体处于资源净流出状态。另一方面，我们梳理西部地区在建续建项目显示存在大规模信贷需求，频繁见诸媒体的金融网点缺位、服务缺位等问题，也表明西部地区城乡居民的基本金融服务需求尚未得到满足。换句话说，从金融机构角度看，西部地区的金融需求不足，但从企业、个人角度看，西部地区存在的问题则是金融供给不足。
二、西部地区资金及金融服务供给不足的主要原因
（一）西部地区金融资源的比较收益总体不高
与东部地区相比，西部地区企业大多规模小、竞争力弱，产业链短、集群效应低，居民收入水平低、投资渠道有限。这就决定了西部地区金融需求的规模、形成机制和内在风险水平均与东部有显著不同。同时，西部地区地广人稀，自然条件差，提供金融服务的成本较东部地区要高。这种高风险、高成本的基本特征，意味着只有能够获得较高比较收益，或者不计收益，才能使资金愿意流向西部地区。
（二）商业银行风险治理模式不鼓励金融资源向西流动
目前，处于我国金融系统实质主导地位的大型国有商业银行均已完成股份制改造，并初步建立起风险治理和管理体系。与此同时，西部地区获得金融资源的难度增大了。一方面，由于西部地区合格风险缓释普遍较少，信贷风险相对偏大，明显处于不利位置。同时，国内主要商业银行均为单一法人，为最大限度地降低风险、提高收益，必须尽可能将资金配置到东部地区。另一方面，所有权、经营权、监督权分离，股东大会、董事会、监事会分立的架构下，管理层面对股东和董事利润最大化的压力更大、更直接，在战略上必然也倾向于将更多资金配置在东部地区。
（三）金融监管差异化程度不够
一是对金融机构的监管指标未能充分包含对东西部地区差异性的考虑。特别是金融机构准入条件，以及商业银行资本充足率、存款准备金率、存贷比、流动性指标和利率浮动范围等方面没有针对西部实际做差异化安排。二是对政府融资平台采取一刀切的处理办法，限制了西部地区地方政府合理融资的能力。实际上，2008年肇始的地方政府投融资风潮中，西部地区设立投融资平台的数量、形成平台贷款和实质风险敞口的规模都远小于东部地区。
（四）政策性金融业务供给不足
当前，我国政策性专业银行模式和商业化转型与政府主导的融资需求迅速增大存在明显冲突。政策性金融业务②是以国家（政府）信用为基础的特殊融资手段，旨在弥补商业性金融之不足，协助政府贯彻产业、社会及区域政策，是推动国民经济协调发展的重要工具之一。我国在推进商业银行改革的同时，设立了国家开发银行、农业发展银行和进出口银行三家政策性银行。其中，农发行、进出口银行对口领域狭小且基本固定，国家开发银行实际上成为了我国政策性金融的业务主体。多年来，国家开发银行在促进西部地区重大基础设施和产业项目投资方面发挥了重要作用，并在自身风险控制和可持续发展方面成绩斐然。然而，由于多方面原因，国家开发银行现已转型为商业银行。尽管其主要业务领域和经营模式尚未发生大的变化，但属性的根本转变正逐渐对业务导向产生实质性影响，由此已经和将要带来的政策性金融服务空白，还没有其他金融机构能够填补。
三、关于加大西部地区金融支持力度的若干建议
（一）促进西部地区城镇、产业和金融体系协调发展，从根本上提升实体经济与金融的耦合度
一是大力促进西部地区特色优势产业发展，引导产业向西部地区有序转移。当前阶段，特色优势产业有较好发展空间，是西部地区吸引金融资源的主导力量。同时，科学有序承接产业转移，促进西部地区产业链和产业集群发育，也能通过提高金融资源投入的规模效益增强吸引力。二是依据全国主体功能区规划和西部大开发“十二五”规划，引导人口向重点开发区域集聚。通过促进城镇化，扩展市场的规模和深度，为金融深化创造良好的外部环境。三是促进西部地区金融结构多元化和组织体系网络化，鼓励设立面向西部地区的风险创投和产业基金，合理调整西部地区银行业金融机构物理网点布局。四是鼓励金融机构加大对符合西部地区市场特点金融产品的研发力度，对典型产品可考虑给予一定特许经营保护，以调动金融机构加大研发投入的积极性。 （二）加大资金支持力度，引导金融资源向西部地区流动
一是借鉴欧盟凝聚基金模式，由中央财政出资设立西部开发基金和产业转移基金，主要用于加强对西部创新体系建设、产业发展、承接产业转移、城镇化等领域的重大项目前期工作、以奖代补等方面的资金支撑。二是加大对银行业金融机构面向西部地区企业技术改造、产品研发、小微企业发展、教育卫生、信息化和铁路建设等领域的财政贴息力度。三是对创投平台和产业基金向西部地区符合条件的技术、产业和市场领域投资给予适度风险补偿。
（三）鼓励设立金融法人，有效提高金融监管差异化程度
为提高商业银行资金西投的意愿，须在加大业务层面政策引导的同时，对商业银行整体和其承担的政策性业务施行差异化的考核与监管。国家在引导国有金融机构加大对西部地区资源投入力度的同时，必须适当降低盈利考核目标。监管机构应加强研究，开发能够反映区域差异的差别化监管工具，同时，应鼓励符合条件的投资者在西部地区组建中小金融法人，促进西部地区金融机构多层次、地域化发展。作为独立法人，可以适用有别于母公司的监管标准。
（四）设立区域性开发银行，推动政策性金融业务发展
政策性金融既有资金来源的财政“无偿拨付”性质，又有资金运用的“有偿借贷”性质。为促进落后地区开发而设立专门的政策性金融机构，在国际上不乏先例。当前，通过政策性金融为基础设施建设、早期科技创新、生态保护、小微企业发展等提供资金支持、利息补偿、信用担保等服务，有助于推动西部地区经济快速起步。为此，应采取有力措施，重建西部地区政策性金融业务体系。可以中央财政为主，西部地区省级地方财政和大型金融、实业企业为辅，共同出资设立专门面向西部地区的区域性开发银行，作为独立法人，在管理架构、业务领域、风险治理和绩效考核等领域做差异化安排。同时，也可以委托商业银行和保险公司开展政策性业务，对政策性业务在资本占用、风险收益、运营成本等方面进行差别化监管考核，推动政策性金融业务分布式发展。
（五）推进西部地区信息化、网络化，扩展金融服务平台
为降低金融机构提供产品和服务的成本，提高金融服务可及性，必须加快推进西部地区信息化、网络化建设，鼓励有关部门和金融机构依托信息化手段，提高金融、社保、社会管理等领域的信息整合度，实现征信等基础信息和业务系统平台共享，扩展金融业务的领域和覆盖面。
（六）适度支持西部地区地方政府债和政府融资平台
当前及今后一段时期，投资拉动为主仍将是西部地区经济发展的显著特征。在刺激民间投资的同时，保持、增加政府投资依然是不可替代的。鉴于目前地方财政收入增速下滑，财政收支平衡压力加大，建议对西部地区即将到期的地方债以新旧置换等方式适度延长期限，并可考虑发行专项国债，用以支持西部地区重大基础设施及民生工程。此外，考虑到西部地区地方融资平台发育相对滞后，其积极作用还有进一步发挥空间，建议在严格规范的前提下，适当放宽对西部地区政府融资平台的限制。
注：
①见郭新明、杨岚等：《当代经济科学》（西安）2011年2期，P81—P90。文中数据资料与我们在工作中接触到的和感受到的情况总体上是一致的。
②政策性金融被世界各国广泛运用于农业、进出口、中小企业、落后地区开发等领域，它具有以下特征：由政府创立、参股或保证；不以盈利为目标；具有确定的业务领域和对象；特殊的融资原则；有独自的法律依据。普遍认为，由于政策性金融机构在资信和融资成本方面具有优势，为避免造成金融市场竞争过度，并保证经营的效率，其业务范围应严格限定在公益性较强，且风险评估较为困难的领域，并保持适度的组织规模。
（作者单位：国家发展改革委西部开发司）
一、西部地区金融发展加速，金融供给总体不足
实施西部大开发以来，西部地区金融发展取得了显著进展，发挥了重要的支撑作用。主要体现在：一是金融机构信贷投放力度持续增加，信贷结构不断优化，资产质量不断提高。西部地区本外币贷款余额从 2000年末的 1.7万亿元增长到 2009年末的 7.2万亿元，增长了 3.2倍；银行业金融机构平均不良贷款率由 2004年末的16.49%下降到 2009年6月末的4.42%。二是农村金融服务体系日趋完善，拓展了西部地区金融服务“三农”的广度和深度。村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融组织提高了农村金融服务覆盖率。截至 2010年 6月，西部12省区市共成立小额贷款公司 655家，占全国的 1/3强；贷款余额为323.9亿元，占全国的 25.94%。三是现代化支付系统、信用体系建设步伐加快，金融基础设施不断完善。先后建成了包括大额实时支付、银行业金融机构系统内支付、同城票据清算、小额批量支付、银行卡跨行支付和支票影像等六大支付系统，资金流通速度和汇划清算速度全面提速。人民银行征信信息基础数据库连通了西部地区绝大部分金融机构和部分小额信贷机构，为西部 118万多家企业和1.4亿多自然人建立了信用档案。①四是金融业务日趋多元化，金融产品和服务供需均显著增长。西部地区经济社会保持了平稳较快发展，企业和居民的金融需求明显增加，金融业对金融产品与服务的供给相应增多。总体上，西部地区社会经济生活的金融化程度快速提升，进入了金融发展加速阶段。
然而，需求与供给从来都是相互影响的。一方面，西部地区银行业金融机构存贷比偏低、资产和人员配置占比偏低、经济资本配置占比也偏低，总体处于资源净流出状态。另一方面，我们梳理西部地区在建续建项目显示存在大规模信贷需求，频繁见诸媒体的金融网点缺位、服务缺位等问题，也表明西部地区城乡居民的基本金融服务需求尚未得到满足。换句话说，从金融机构角度看，西部地区的金融需求不足，但从企业、个人角度看，西部地区存在的问题则是金融供给不足。
二、西部地区资金及金融服务供给不足的主要原因
（一）西部地区金融资源的比较收益总体不高
与东部地区相比，西部地区企业大多规模小、竞争力弱，产业链短、集群效应低，居民收入水平低、投资渠道有限。这就决定了西部地区金融需求的规模、形成机制和内在风险水平均与东部有显著不同。同时，西部地区地广人稀，自然条件差，提供金融服务的成本较东部地区要高。这种高风险、高成本的基本特征，意味着只有能够获得较高比较收益，或者不计收益，才能使资金愿意流向西部地区。
（二）商业银行风险治理模式不鼓励金融资源向西流动
目前，处于我国金融系统实质主导地位的大型国有商业银行均已完成股份制改造，并初步建立起风险治理和管理体系。与此同时，西部地区获得金融资源的难度增大了。一方面，由于西部地区合格风险缓释普遍较少，信贷风险相对偏大，明显处于不利位置。同时，国内主要商业银行均为单一法人，为最大限度地降低风险、提高收益，必须尽可能将资金配置到东部地区。另一方面，所有权、经营权、监督权分离，股东大会、董事会、监事会分立的架构下，管理层面对股东和董事利润最大化的压力更大、更直接，在战略上必然也倾向于将更多资金配置在东部地区。
（三）金融监管差异化程度不够
一是对金融机构的监管指标未能充分包含对东西部地区差异性的考虑。特别是金融机构准入条件，以及商业银行资本充足率、存款准备金率、存贷比、流动性指标和利率浮动范围等方面没有针对西部实际做差异化安排。二是对政府融资平台采取一刀切的处理办法，限制了西部地区地方政府合理融资的能力。实际上，2008年肇始的地方政府投融资风潮中，西部地区设立投融资平台的数量、形成平台贷款和实质风险敞口的规模都远小于东部地区。
（四）政策性金融业务供给不足
当前，我国政策性专业银行模式和商业化转型与政府主导的融资需求迅速增大存在明显冲突。政策性金融业务②是以国家（政府）信用为基础的特殊融资手段，旨在弥补商业性金融之不足，协助政府贯彻产业、社会及区域政策，是推动国民经济协调发展的重要工具之一。我国在推进商业银行改革的同时，设立了国家开发银行、农业发展银行和进出口银行三家政策性银行。其中，农发行、进出口银行对口领域狭小且基本固定，国家开发银行实际上成为了我国政策性金融的业务主体。多年来，国家开发银行在促进西部地区重大基础设施和产业项目投资方面发挥了重要作用，并在自身风险控制和可持续发展方面成绩斐然。然而，由于多方面原因，国家开发银行现已转型为商业银行。尽管其主要业务领域和经营模式尚未发生大的变化，但属性的根本转变正逐渐对业务导向产生实质性影响，由此已经和将要带来的政策性金融服务空白，还没有其他金融机构能够填补。
三、关于加大西部地区金融支持力度的若干建议
（一）促进西部地区城镇、产业和金融体系协调发展，从根本上提升实体经济与金融的耦合度
一是大力促进西部地区特色优势产业发展，引导产业向西部地区有序转移。当前阶段，特色优势产业有较好发展空间，是西部地区吸引金融资源的主导力量。同时，科学有序承接产业转移，促进西部地区产业链和产业集群发育，也能通过提高金融资源投入的规模效益增强吸引力。二是依据全国主体功能区规划和西部大开发“十二五”规划，引导人口向重点开发区域集聚。通过促进城镇化，扩展市场的规模和深度，为金融深化创造良好的外部环境。三是促进西部地区金融结构多元化和组织体系网络化，鼓励设立面向西部地区的风险创投和产业基金，合理调整西部地区银行业金融机构物理网点布局。四是鼓励金融机构加大对符合西部地区市场特点金融产品的研发力度，对典型产品可考虑给予一定特许经营保护，以调动金融机构加大研发投入的积极性。 （二）加大资金支持力度，引导金融资源向西部地区流动
一是借鉴欧盟凝聚基金模式，由中央财政出资设立西部开发基金和产业转移基金，主要用于加强对西部创新体系建设、产业发展、承接产业转移、城镇化等领域的重大项目前期工作、以奖代补等方面的资金支撑。二是加大对银行业金融机构面向西部地区企业技术改造、产品研发、小微企业发展、教育卫生、信息化和铁路建设等领域的财政贴息力度。三是对创投平台和产业基金向西部地区符合条件的技术、产业和市场领域投资给予适度风险补偿。
（三）鼓励设立金融法人，有效提高金融监管差异化程度
为提高商业银行资金西投的意愿，须在加大业务层面政策引导的同时，对商业银行整体和其承担的政策性业务施行差异化的考核与监管。国家在引导国有金融机构加大对西部地区资源投入力度的同时，必须适当降低盈利考核目标。监管机构应加强研究，开发能够反映区域差异的差别化监管工具，同时，应鼓励符合条件的投资者在西部地区组建中小金融法人，促进西部地区金融机构多层次、地域化发展。作为独立法人，可以适用有别于母公司的监管标准。
（四）设立区域性开发银行，推动政策性金融业务发展
政策性金融既有资金来源的财政“无偿拨付”性质，又有资金运用的“有偿借贷”性质。为促进落后地区开发而设立专门的政策性金融机构，在国际上不乏先例。当前，通过政策性金融为基础设施建设、早期科技创新、生态保护、小微企业发展等提供资金支持、利息补偿、信用担保等服务，有助于推动西部地区经济快速起步。为此，应采取有力措施，重建西部地区政策性金融业务体系。可以中央财政为主，西部地区省级地方财政和大型金融、实业企业为辅，共同出资设立专门面向西部地区的区域性开发银行，作为独立法人，在管理架构、业务领域、风险治理和绩效考核等领域做差异化安排。同时，也可以委托商业银行和保险公司开展政策性业务，对政策性业务在资本占用、风险收益、运营成本等方面进行差别化监管考核，推动政策性金融业务分布式发展。
（五）推进西部地区信息化、网络化，扩展金融服务平台
为降低金融机构提供产品和服务的成本，提高金融服务可及性，必须加快推进西部地区信息化、网络化建设，鼓励有关部门和金融机构依托信息化手段，提高金融、社保、社会管理等领域的信息整合度，实现征信等基础信息和业务系统平台共享，扩展金融业务的领域和覆盖面。
（六）适度支持西部地区地方政府债和政府融资平台
当前及今后一段时期，投资拉动为主仍将是西部地区经济发展的显著特征。在刺激民间投资的同时，保持、增加政府投资依然是不可替代的。鉴于目前地方财政收入增速下滑，财政收支平衡压力加大，建议对西部地区即将到期的地方债以新旧置换等方式适度延长期限，并可考虑发行专项国债，用以支持西部地区重大基础设施及民生工程。此外，考虑到西部地区地方融资平台发育相对滞后，其积极作用还有进一步发挥空间，建议在严格规范的前提下，适当放宽对西部地区政府融资平台的限制。
注：
①见郭新明、杨岚等：《当代经济科学》（西安）2011年2期，P81—P90。文中数据资料与我们在工作中接触到的和感受到的情况总体上是一致的。
②政策性金融被世界各国广泛运用于农业、进出口、中小企业、落后地区开发等领域，它具有以下特征：由政府创立、参股或保证；不以盈利为目标；具有确定的业务领域和对象；特殊的融资原则；有独自的法律依据。普遍认为，由于政策性金融机构在资信和融资成本方面具有优势，为避免造成金融市场竞争过度，并保证经营的效率，其业务范围应严格限定在公益性较强，且风险评估较为困难的领域，并保持适度的组织规模。
（作者单位：国家发展改革委西部开发司）