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【摘要】由于相对制度供给不足，地方政府在发展产业集群的经济运行过程中行为的异化最终导致了产业集群规模效应与集聚效应未能正常发挥。本文以地方政府面临的约束机制为突破口，从成本——效用角度分析了地方政府不规范作为的内驱力，并从强化成本约束出发，提出了相应的解决之道。
【关键词】地方政府 产业集群 成本约束 多元治理
一、相关概念界定
1、地方政府定义
我国政府包括中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)五级，其中地方政府一般指省、市、县、镇四级政府，它有两个基本特征：一是拥有独立自主权，有扩大独立利益的冲动性。二是生产要素的自由流动。生产要素“用脚投票”退出机制的存在，使地方政府在发展自利经济时须采取行政干预手段，阻止其自由流通。
2、产业集群定义
产业集群是在某一特定领域内互相联系的、在地理位置上集中的公司和机构集合，目的是为了获取新的互补技术,从互补资产和知识联盟中获得收益,降低交易成本,克服或消除市场壁垒,取得协作经济效益,分散创新风险。随着各地方政府对其规模效应与集聚效应的认识加深，在区域一体化的进程中，也逐渐形成以产业集群为核心支撑的发展战略。
二、地方政府在产业集群发展中存在的问题分析
1、地方政府在产业集群发展中的行为异化
随着改革的不断深化，地方政府在产业集群发展中的行为逐步得到规范，但由于改革的渐进性和区域之间经济发展的不平衡性，各级地方政府在发展地方经济过程中对自身行为边界把握不准。
(1)在干预微观经济活动上越位。企业作为经济主体，在产业集群发展中处于关键地位，但不少地方政府仍然插手企业经营活动，导致区域内市场微观主体活力不足。
(2)在调控职能上错位。在产业结构调整上偏重于运用行政手段指定主导产业和龙头企业；在资产重组过程中习惯于政府“拉郎配式”的兼并重组，对市场经济规律尊重不够，导致资源配置扭曲，区域产业结构趋同。
(3)在服务职能上缺位。地方政府应通过培育市场体系、维护市场秩序、创造良好经济环境等为企業提供服务，但是在实际工作中过于关注直接干预经济的发展，在维护地区经济发展的软环境方面无所作为。
2、产业集群发展的效应异化
地方政府在产业集群发展中的越位、错位与缺位使得产业集群在发展过程中出现了一系列问题。
(1)产业集群发展中的负外部性。一些机会主义者为追求短期效益，以劣质产品投入市场，损害整个区域品牌的形象；同时还滋养了搭便车行为，每个企业都企盼着别人开发出新产品而自己仿效，以减少研发投资和降低创新风险，导致产业集群创新陷入“囚徒困境”。
(2)产业集群发展中的拥挤效应。企业集群存在一个最佳规模，一旦超过这个规模，就会引起生产要素价格上涨，加大创新成本。集群的拥挤效应使过度竞争在所难免，最终导致“柠檬市场” 和整个集群毁灭。
(3)产业集群发展中的锁定效应。集群企业与集群外相关企业联系松散，降低了自身技术进步和组织变化的积极性，产业集群整体对产业升级 “惰性”化，产业集群发展出现僵化。
三、地方政府在产业集群中的成本——效用分析
一般来说，地方政府行为可以归纳为两类：一是实干型，即通过提供优质服务和创造良好环境来追求地方经济可持续性发展，获得本地企业和居民的支持，但启动成本相对高，任期内无法见效，也可能与中央利益或本地既得利益集团相悖；二是机会型，追求短期收益，没有政绩而“制造政绩”，但可能存在一定的风险，遭到当地企业和居民的反对。那么地方政府在产业集群发展战略中如何选择呢？
图：地方政府行为方式的无差异曲线
图中的无差异曲线是由地方政府的效用函数决定的，地方政府的最终选择取决于其所面临的预算约束线即监督与约束，它决定了寻租的边际收益。如果面临的监督和约束较严，即机会型的价格较高，预算约束线会较平坦；相反预算约束线较陡。
1、地方政府效用分析
财政包干制、分税制等管理体制的存在决定了地方政府“剩余占有者”的地位，它可以动用一切力量追求自身利益目标最大化：
一是政治目标。现行上级政府对地方政府的约束主要来自于绩效考核体制，在实际中以经济建设为中心的政治发展目标使得其异化为以GDP核心的绩效考核体制，而在GDP的增长中，投资的拉动是最具易见性和可行性的；二是经济目标。地方政府作为追求利益最大化的主体，在财政分权和地方自主性日益增强的情况下，拼命招商引资所带来的辖区收入和税收大幅增加使得地方政府扩大自身收入的动机得到满足。因此地方政府的效用函数Ux1至少应包括下列变量：上级政府的满意程度Ux2，公民社会的满意程度Ux3，辖区GDP和税入最大化Ux4。地方政府的效用函数为Ux1=F(Ux2，Ux3 ，Ux4)
2、地方政府成本约束分析
首先从上级政府来看，其效用函数可以表示为Ux2=F(产业总产出，产业集群发展平稳，社会稳定)。上级政府作为地方政府绩效考核的主体起决定性作用，同时地方政府追求辖区GDP和税入的行为在总体上与产业总产出正相关，与上级政府整体利益一致，因此具有一定的约束力。但在委托——代理下，“相对软化”的产权制度约束环境和任期经济导致地方政府具有强烈的机会主义倾向。
其次从公民社会来看，它的效用函数可以表示为Ux3=F(产品和服务，政府税费，产业市场自由和效用 )。企业在辖区内的自由流动，居民、企业的“用税投票”行为与地方辖区经济发展和税收增长的正相关性等对地方政府具有一定约束力，但高成本跨区域流动限制了企业的退出，公民抵抗显得乏力，政府面临的机会成本较小。同时公民社会满意度低比重意味着地方政府在面临台伯特选择时，往往更愿意提高税收，拼命招商引资，实现GDP快速增长。
这样，在产业集群发展中，上级政府、企业、居民对地方政府的约束和监督相对乏力，也就是图1中的预算约束曲线相对较陡，导致了地方政府的机会主义行为，即地方政府将在切点E处确定自己实现目标的方式。
四、规范地方政府在产业集群发展行为中的建议
地方经济运行实质上是地方政府在成本——效用比较下的自利行为。目前产业集群发展战略下相应约束体制的不健全导致地方政府在集群发展中行为异化，产业政策运行出现偏差。
1、转变地方政府主导，引入多元治理主体
约束机制的不足，使得作为“区域性制度供给主体” 的地方政府对市场或企业追求潜在利润而引致的诱致性制度变迁进行强制性默认、支持或事后认可，严重侵蚀了企业与市场的行为边界并诱发了保护一些妨碍增长的制度安排。因此有效防范的关键在于制度建设，包括构建多元化的治理机制、塑造良好的制度环境和规范的地方政府管理，尤其要对上级政府、地方政府与企业、居民、市场间的角色进行合理定位、功能分工及互补。在经济发展进程中，政府、居民与企业是两类制度主体的代表，他们之间的互动博弈贯穿始终。在未来的地方产业集群发展中，我们应引入三方治理主体，达到利益的均衡，借助电子政务，通过G2C、G2B、G2G3种运行模式实行公开、公正、透明化监督，从而形成各负其责、互动合作、相互制衡的有效的约束和治理机制。
2、实现利益主体制衡，强化相关约束条件
首先制定与完善约束规则。其中尤以宪法与行政法为重点，完善约束规则必须与完善我国行政组织法、行为法和产业法相结合，加快行政程序立法，完善各项行政法规的制定工作与执行制度。
其次构筑约束平台。行政权力独大、公民权利弱小自然就不能实现公平与对等的沟通与交流，也无法实现博弈均衡，所以根据中国现阶段的情况，主要应建立和完善以下几种机制：
（1）纵向来看，首先从上级政府出发，明确地方政府与企业的产权关系，规范地方政府职能，优化政府绩效考核体制，立志从考核主体的多元性、考核目标的长远性和兼容性等方面着手变革，合理引导地方政府在产业集群发展中的行为。其次从公民社会来看，强化企业与居民的约束力量，对于企业来说，可由国家发改委设立独立于地方政府的监督机构，专管产业集群发展规划问题，其成员可由当地知名企业代表组成，有效的维护企业在地方政府发展经济过程中的正当合法利益。对于居民来说，可通过强化或新建问责机制、参与机制、公开机制、监督评估机制、沟通协调机制及听政制度等，规范并督促地方政府在产业集群中的行为。
（2）横向来看，通常产业集群的发展涉及到跨区域、跨地方的协调与规划，因此在规范地方政府的产业集群发展行为时，可以加强地方政府之间的监督，如建立区域联席机制，通过跨区域的协调与监督，从而更好的实现产业集群在经济发展中的规模效应与集聚效应。
【参考文献】
[1] 钱志新：产业集群的理论与实践--基于中国区域经济发展的实证研究[M]. 北京：中国财政经济出版社, 2004
[2] 李一花：“地方政府竞争的”的经济学分析[J].广西财政高等专科学校学报，2005.2
[3] 罗必良：市场、企业和政府：功能边界与作用范围--基于交易费用经济学的考察[J]．学术研究，2000.7
[4] 徐晓林、刘勇：数字治理对城市政府善治的影响研究[J].公共管理学报，2006.01
【关键词】地方政府 产业集群 成本约束 多元治理
一、相关概念界定
1、地方政府定义
我国政府包括中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)五级，其中地方政府一般指省、市、县、镇四级政府，它有两个基本特征：一是拥有独立自主权，有扩大独立利益的冲动性。二是生产要素的自由流动。生产要素“用脚投票”退出机制的存在，使地方政府在发展自利经济时须采取行政干预手段，阻止其自由流通。
2、产业集群定义
产业集群是在某一特定领域内互相联系的、在地理位置上集中的公司和机构集合，目的是为了获取新的互补技术,从互补资产和知识联盟中获得收益,降低交易成本,克服或消除市场壁垒,取得协作经济效益,分散创新风险。随着各地方政府对其规模效应与集聚效应的认识加深，在区域一体化的进程中，也逐渐形成以产业集群为核心支撑的发展战略。
二、地方政府在产业集群发展中存在的问题分析
1、地方政府在产业集群发展中的行为异化
随着改革的不断深化，地方政府在产业集群发展中的行为逐步得到规范，但由于改革的渐进性和区域之间经济发展的不平衡性，各级地方政府在发展地方经济过程中对自身行为边界把握不准。
(1)在干预微观经济活动上越位。企业作为经济主体，在产业集群发展中处于关键地位，但不少地方政府仍然插手企业经营活动，导致区域内市场微观主体活力不足。
(2)在调控职能上错位。在产业结构调整上偏重于运用行政手段指定主导产业和龙头企业；在资产重组过程中习惯于政府“拉郎配式”的兼并重组，对市场经济规律尊重不够，导致资源配置扭曲，区域产业结构趋同。
(3)在服务职能上缺位。地方政府应通过培育市场体系、维护市场秩序、创造良好经济环境等为企業提供服务，但是在实际工作中过于关注直接干预经济的发展，在维护地区经济发展的软环境方面无所作为。
2、产业集群发展的效应异化
地方政府在产业集群发展中的越位、错位与缺位使得产业集群在发展过程中出现了一系列问题。
(1)产业集群发展中的负外部性。一些机会主义者为追求短期效益，以劣质产品投入市场，损害整个区域品牌的形象；同时还滋养了搭便车行为，每个企业都企盼着别人开发出新产品而自己仿效，以减少研发投资和降低创新风险，导致产业集群创新陷入“囚徒困境”。
(2)产业集群发展中的拥挤效应。企业集群存在一个最佳规模，一旦超过这个规模，就会引起生产要素价格上涨，加大创新成本。集群的拥挤效应使过度竞争在所难免，最终导致“柠檬市场” 和整个集群毁灭。
(3)产业集群发展中的锁定效应。集群企业与集群外相关企业联系松散，降低了自身技术进步和组织变化的积极性，产业集群整体对产业升级 “惰性”化，产业集群发展出现僵化。
三、地方政府在产业集群中的成本——效用分析
一般来说，地方政府行为可以归纳为两类：一是实干型，即通过提供优质服务和创造良好环境来追求地方经济可持续性发展，获得本地企业和居民的支持，但启动成本相对高，任期内无法见效，也可能与中央利益或本地既得利益集团相悖；二是机会型，追求短期收益，没有政绩而“制造政绩”，但可能存在一定的风险，遭到当地企业和居民的反对。那么地方政府在产业集群发展战略中如何选择呢？
图：地方政府行为方式的无差异曲线
图中的无差异曲线是由地方政府的效用函数决定的，地方政府的最终选择取决于其所面临的预算约束线即监督与约束，它决定了寻租的边际收益。如果面临的监督和约束较严，即机会型的价格较高，预算约束线会较平坦；相反预算约束线较陡。
1、地方政府效用分析
财政包干制、分税制等管理体制的存在决定了地方政府“剩余占有者”的地位，它可以动用一切力量追求自身利益目标最大化：
一是政治目标。现行上级政府对地方政府的约束主要来自于绩效考核体制，在实际中以经济建设为中心的政治发展目标使得其异化为以GDP核心的绩效考核体制，而在GDP的增长中，投资的拉动是最具易见性和可行性的；二是经济目标。地方政府作为追求利益最大化的主体，在财政分权和地方自主性日益增强的情况下，拼命招商引资所带来的辖区收入和税收大幅增加使得地方政府扩大自身收入的动机得到满足。因此地方政府的效用函数Ux1至少应包括下列变量：上级政府的满意程度Ux2，公民社会的满意程度Ux3，辖区GDP和税入最大化Ux4。地方政府的效用函数为Ux1=F(Ux2，Ux3 ，Ux4)
2、地方政府成本约束分析
首先从上级政府来看，其效用函数可以表示为Ux2=F(产业总产出，产业集群发展平稳，社会稳定)。上级政府作为地方政府绩效考核的主体起决定性作用，同时地方政府追求辖区GDP和税入的行为在总体上与产业总产出正相关，与上级政府整体利益一致，因此具有一定的约束力。但在委托——代理下，“相对软化”的产权制度约束环境和任期经济导致地方政府具有强烈的机会主义倾向。
其次从公民社会来看，它的效用函数可以表示为Ux3=F(产品和服务，政府税费，产业市场自由和效用 )。企业在辖区内的自由流动，居民、企业的“用税投票”行为与地方辖区经济发展和税收增长的正相关性等对地方政府具有一定约束力，但高成本跨区域流动限制了企业的退出，公民抵抗显得乏力，政府面临的机会成本较小。同时公民社会满意度低比重意味着地方政府在面临台伯特选择时，往往更愿意提高税收，拼命招商引资，实现GDP快速增长。
这样，在产业集群发展中，上级政府、企业、居民对地方政府的约束和监督相对乏力，也就是图1中的预算约束曲线相对较陡，导致了地方政府的机会主义行为，即地方政府将在切点E处确定自己实现目标的方式。
四、规范地方政府在产业集群发展行为中的建议
地方经济运行实质上是地方政府在成本——效用比较下的自利行为。目前产业集群发展战略下相应约束体制的不健全导致地方政府在集群发展中行为异化，产业政策运行出现偏差。
1、转变地方政府主导，引入多元治理主体
约束机制的不足，使得作为“区域性制度供给主体” 的地方政府对市场或企业追求潜在利润而引致的诱致性制度变迁进行强制性默认、支持或事后认可，严重侵蚀了企业与市场的行为边界并诱发了保护一些妨碍增长的制度安排。因此有效防范的关键在于制度建设，包括构建多元化的治理机制、塑造良好的制度环境和规范的地方政府管理，尤其要对上级政府、地方政府与企业、居民、市场间的角色进行合理定位、功能分工及互补。在经济发展进程中，政府、居民与企业是两类制度主体的代表，他们之间的互动博弈贯穿始终。在未来的地方产业集群发展中，我们应引入三方治理主体，达到利益的均衡，借助电子政务，通过G2C、G2B、G2G3种运行模式实行公开、公正、透明化监督，从而形成各负其责、互动合作、相互制衡的有效的约束和治理机制。
2、实现利益主体制衡，强化相关约束条件
首先制定与完善约束规则。其中尤以宪法与行政法为重点，完善约束规则必须与完善我国行政组织法、行为法和产业法相结合，加快行政程序立法，完善各项行政法规的制定工作与执行制度。
其次构筑约束平台。行政权力独大、公民权利弱小自然就不能实现公平与对等的沟通与交流，也无法实现博弈均衡，所以根据中国现阶段的情况，主要应建立和完善以下几种机制：
（1）纵向来看，首先从上级政府出发，明确地方政府与企业的产权关系，规范地方政府职能，优化政府绩效考核体制，立志从考核主体的多元性、考核目标的长远性和兼容性等方面着手变革，合理引导地方政府在产业集群发展中的行为。其次从公民社会来看，强化企业与居民的约束力量，对于企业来说，可由国家发改委设立独立于地方政府的监督机构，专管产业集群发展规划问题，其成员可由当地知名企业代表组成，有效的维护企业在地方政府发展经济过程中的正当合法利益。对于居民来说，可通过强化或新建问责机制、参与机制、公开机制、监督评估机制、沟通协调机制及听政制度等，规范并督促地方政府在产业集群中的行为。
（2）横向来看，通常产业集群的发展涉及到跨区域、跨地方的协调与规划，因此在规范地方政府的产业集群发展行为时，可以加强地方政府之间的监督，如建立区域联席机制，通过跨区域的协调与监督，从而更好的实现产业集群在经济发展中的规模效应与集聚效应。
【参考文献】
[1] 钱志新：产业集群的理论与实践--基于中国区域经济发展的实证研究[M]. 北京：中国财政经济出版社, 2004
[2] 李一花：“地方政府竞争的”的经济学分析[J].广西财政高等专科学校学报，2005.2
[3] 罗必良：市场、企业和政府：功能边界与作用范围--基于交易费用经济学的考察[J]．学术研究，2000.7
[4] 徐晓林、刘勇：数字治理对城市政府善治的影响研究[J].公共管理学报，2006.01