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摘 要：行政立法空白、立法程序不规范、行政立法不作为等等给“公车”私用带来种种便利，开着公车给很多人以穿上“黄马褂”一样将公车私用并为自己谋取特权，甚至知法犯法挑战我国的法律权威以及侵害他人合法权益。如果说公务人员的权力寻租意识引导其公车私用，无视公共利益以达到为自己牟利的目的，而公务人员为保护自己的即得利益千方百计地阻扰公车改革，那么造成公车改革难的根源就是我们国家的官僚制度，它在制度上、根本上的原因，体制内弊端阻碍公车改革，使公车改革难上加难。探寻行政立法路径解决公车改革难题势在必行。
关键词：公车改革；差序格局；中外对比
一、公车改革现状以及文献梳理
（一）公车改革文献梳理
所谓公务用车（简称“公车”），是我国各级部门、事业单位和社会团体，利用政府财政拨款方式或动用单位“小金库” 购买、用于执行公务活动的机关内部车辆，司机工资、用油、修理等全部由公款支付。<1>这一制度确立的本来旨意在于提高政府的公共服务水平，切实确保公务人员活动的时效性和便利性。但该制度运行到今天，却造成了大量的公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题。公共部门以我个人的理解可以理解为第三部门即包括政府、各事业单位、参公企业以及非营利的服务性组织（NGO）在内的各类组织。公共部门的管理模式不用于私有化组织，它不以盈利为目的，必然不会做出经济利益最大化的行事主张。这就决定了其公车管理会以方便员工做出贴钱服务的现行公车使用模式。
有些学者甚至总结了公车改革的前世今生来描述公车改革的历史，用三次改革浪潮让我们清晰地看到公车改革的进展。<2>也有学者研究公车改革的国外经验，希望给我国的公车改革带来一些启发。他列举了同处于亚洲的日本的公车改革经验，还有欧洲国家法国和比利时的例子，甚至还有超级大国--美国的例子。他总结主要是这些政府具体规定公车的配备的数量、规格、购置要求等，甚至推行专车专用制度。<3>更有学者从公共权力制约的角度来探讨解决公车改革难题。<4>学术界大多是对公车改革单个现象进行探讨，或者对权力制约的方面来论述，又或者探讨多方路径，而很少公车改革的具体行政立法制度路径进行探讨。法是现代国家、社会、个人需要遵守的强制化标准，公车改革也唯有先有法可依才能谈后续改革，改革才有参照，改革才有好的开始。本文就是以我国公车改革现状来探讨改革路径。
（二）公车改革的现状以及研究意义
显然，我国的公车改革还是停留在试点阶段，要走的路还相当长。有些公共部门的工作人员利用职务之便，将公车私用、公车滥用、公车虚用。有些公共部门的工作人员甚至将车辆的贵贱作为身份的彰显，用大量行政预算购置昂贵的车辆，更有甚者利用公车之便行私人事务，谎报公车使用次数以报销行政费用，增加了行政开支费用甚至造成大量行政资源浪费。公共部门公车的滥用、强用现象还是“换汤不换药”的存在着，这让很多老百姓降低了对政府的信赖度，给公权力实施带来阻碍，从而激化私权力与公权力的矛盾，埋下愤怒的种子。探讨公车改革路径势在必行。
政府工作报告明确了治理公务车的具体目标，各级政府要认真落实，使公车改革尽快驶出百姓内心的“拥堵”。党中央和各级政府有关公车改革的措施和决心的确让我们动容，但是城市拥堵顽疾与公务车使用强度高有多大关系的争论尚在继续，多年来公车滥用问题仍然是造成群众“心堵”的重要原因之一。研究并解决“公车”滥用这个老大难的问题，能够一定程度上增强民众对政府的信心，同时有利于协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题、规范社会行为、应对社会风险，防止暴戾之气不断增长。探讨公车改革路径非常有必要。
有学者总结中国社会当前葫芦形社会结构，这样的社会结构有一下特点：底层社会规模大，底层群体向上流动越来越难，底层社会不断越来越扩大。这样社会结构中占大多数的是以贫困市民和贫困农民组成的，造成社会机构性失灵、两级分化严重。以庞大的底层群体为主的社会结构有着深刻的社会基础的。换句话说这样的社会机构有其存在的必然性，必定会给社会管理带来阻碍性因素。
二、从“差序格局”看公车改革举步维艰的原因
（一）官僚制度对公车制度改革的阻碍
我国是一个具有五千年文明史的古国，其辉煌灿烂的文明以及气吐山河的历史无不彰显着这个国家的成就与积淀。古老的中国经历了几千年的封建文化的侵蚀，时至今日封建官场陋习还是或多或少的存在。这些陋习演变成五花八门的官场现场浪费着大量的行政资源，给政府形象抹黑，降低政府公信力，造成极其坏的社会影响。
官僚制度对公车制度改革的阻碍：
1.历史遗留的糟粕在官场上。
封建文化留下的糟粕同样给我们带来了很多国家发展的阻碍。官僚制度并非是科层制，不是指从上而下的层级结构，而是指说官僚主义在官场文化中的蔓延。大部分人凭着自己满腔的热情为祖国的现代化而奋斗，但是我们绝不能否认，有一些人聪明地游离在法律与道德的边缘，更有甚者无视法律与道德，为自己利益而损害国家利益，企图用职务之便来谋取私利，以执行政策为名来行权力寻租之实。
2.官僚制度本身的层级制度按级别分配生产资料给中低层公务人员造成不平衡感，寄希望于用公车彰显自己的身份和地位。官场是一个小社会，人人想爬得更高、走得更远。有些中低层的公务人员无法在实际上走得更高，就利用国家政策漏洞来把为自己牟利。
3.历来的机构设置给权力寻租提供发酵霉变的温床。很多省会城市，这些城市的公车严格申报，也基本上按资历来配车，很多省份的驻京办事处会买车“孝敬”有些没有资格配车的科级干部。这些驻京办事处各省皆有，是一个公开的秘密，我们没有办法杜绝，只能任由存在。它的存在起到了沟通中央与地方关系的作用，也起到一个“上情下达，下情上达”的作用。但是它们的存在也确确实实给公车改革带来了很大的阻碍，是公然钻政策空子行为的温床。 如果说公务人员的权力寻租意识引导其公车私用，无视公共利益以达到为自己牟利的目的，而公务人员为保护自己的即得利益千方百计地阻扰公车改革，那么造成公车改革难的根源就是我们国家的官僚制度，它在制度上、根本上的原因，它的不完善部分诱导员工阻碍公车改革，使公车改革难上加难。
（二）从“差序格局”中找公车改革难的原因
在费孝通先生的《乡土中国》一书中，我接触“私”这个字，费先生认为“私”并不仅仅存在于乡村，城市其实也是不外如是。<5>苏州河的例子让我们了解什么是“私”，通俗的讲就是公家的，大家都可以占一定便宜，陷入有权利而没有义务的困境。就像格兰亨姆的公律，坏钱驱使好钱，公德心被自私心驱使。而我认为中国社会关于“私”的问题比比皆是，比如贪污受贿、公器私用、三公消费等等都无一不是“私”的现象。大量的公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题追其根本就是因为“私”。
我们的社会关系就是一个以“己”为中心，层层扩散的结构，这个结构之所以有差别就是费先生所说的“范围的大小也要依着中心的势力厚薄而定”，公共部门的某些官员就是利用自身强大的中心势力，让依附他的人为他办事，达到公器私用的目的，用公车私用来彰显自己的绝对权威。
由于我们国家严格意义上讲只有自我主义，并没有相对于团体而言的个体主义所说的平等观念和宪法观念，个人主义也是一个思维视角，它强调个人对团队的不侵犯，团体也不抹杀个人的双向结构。因此我们国家的人可以因为个人利益损害组织利益，因为组织利益损害国家利益，这就是因为“私”的范围不同。有些部门堂而皇之地用国家的钱来谋部门的私利，超指标地购置公车，用部门便利来谋求个人方便，把单位公车私用。
要想从根本上改变“公车”使用的混乱现状，就应该将自我主义从官员到职员脑中剔除，弘扬宪法观念，用法主要规范，用道德辅助约束。
三、从中外对比中寻找公车改革路径
“差序格局”理论给我们的启示我们：公共部门要想从根本上解决大量的公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题，需要将自我主义从官员到职员脑中剔除，弘扬宪法观念，用法主要规范行为。知道为什么用法来规范“公车”使用并不是难事，而如何做好公车改革这件事并探讨出解决路径就是一个值得深思的问题。
（一）行政立法中协商民主程序的保障
行政立法指享有制定行政法规或规章权力的行政主体，依法定职权和法定程序，制定法规、规章的活动。它也可以说是一种行政属性的“准立法”行为。在现代社会，它也是政府行使行政权力对私人领域进行调整的重要形式。行政立法的“立法属性”要求它应以民主、人权、公共利益等价值理念作为追寻的目标，弘扬“善法”、为民谋利。<6>作为近代资产阶级民主革命的成果，西方国家发明了三权分立的宪政理论以保障人民主权，将国家立法权、行政权和司法权分属不同的机关行使且相互制约平衡为了应对复杂的现代社会问题，行政机关绝不能只是简单、机械地充当议会制定法的执行机构，而必须因应时势之需，进行某些创造性的行政活动，“通过行政立法，补充法律的空白内容，加以适当的内容，使法的目的更加具体化，以更好地实现法的目的。”<7>那么关于公车改革尚且没有法律的情况下，这当面的行政法的立法就是一个填补空白的举措，更好的达成目的。而协商民主一词，是一个耳熟能详的词，但是在学术上协商民主理论是一个政治哲学命题，它属于西方民主理论的一个重要分支流派，其理论体系形成于20世纪晚期，在短短20几年的时间内就得到了极大的发展。与自由主义民主理论和共和主义民主理论相比，协商民主更加强调在平等协商<8>中产生公共理性，来解决政治问题。在立法中才用协商民主是一个早已有的共识。
从行政法的角度看问题的话，公车改革的不完备可以这样理解：公车改革的相关文件没有以法律的形式正式确定下来，缺乏强制力。我们都知道行政法上讲究对于行政部门来说，“法无规定即禁止”。这就是说法律上规定行政机关做的事，行政机关才能做，法律没有规定的事，行政机关就不能做。缺乏相关的法律支持，公车改革就如同无源之水、无本之木势必会在实际操作的大潮中慢慢枯萎、凋谢甚至一败涂地。<9>传统的社会管理模式是以政府主导、行政手段为主要方式、国家一体化的模式。现阶段，中国政府探讨建立以服务为导向的新型管理模式。现阶段政府立法必须充分考虑民众诉求，广泛征求民意，在程序上必须规范，做到立法前协商民主，立法中仔细小心、有预见性，立法后不断完善。我认为立法公开、兼具时效、听证制度是程序规范的关键。<10>
（二）行政立法的监督主体监督路径通畅
我国行政立法的监督体系存在着主流途径通畅却作为不显著，辅助路径强发力却实现受阻的情况。保障行政立法监督主体监督路径通畅是一件相当不容易的事，针对不同的主体应当采取不同的方式来疏通路径、保证高效。
1.强化网络新媒介的监督。以博客、微博等为代表的网络新媒介在政治、经济、文化各个方面充当着监督者的角色。相交于传统新闻媒介需要审核的机制，在其兴起之初，免于审核，对于信息快速传播，表达观点等方面带来很大的便利。社会上各行各业的精英群体在新媒体迅速发力，就社会热点现象发出自己的看法和观点以及评论，引来众多围观，造成很大的社会反响。
网络新媒介不可避免的在行政立法这件事上同样担当着重要的监督重任。这些由精英群体弄出来的舆论压力在一定程度上是有助于对行政立法进行监督，但是“水可载舟，亦可覆舟”，他们同样能够煽动群众情绪给社会立法秩序带来混乱局面。我国立法机构可以借助网络新媒介的力量，广泛征求民意，广泛告知，设立官方微博，搭建与民众沟通的有效桥梁，减少“以讹传讹”的困扰。精英群体在社会中发挥的作用通过新媒介表现得更加大，他们的行为需要有保留的引导，甚至加以控制，避免造成大的负面影响。 2.保持传统新闻媒体监督。传统媒体是新闻监督的主力军，要继续保持传统新闻媒体的高效性、准确性。中央以及有关部门有关公车改革的有关部门颁布文件主要也还是选择主流媒体，比如：电视台、报刊、杂志等等，主流媒体受众面积大，时效性强，发布制度规范，但是需要继续保持，纸质媒介的不可代替性以及滑坡状况也是需要关注的。传统媒体需要出新，保持其固有活力，抵住竞争新媒体的压力，继续保持媒体监督主力军的地位和势头。
3.鼓励参政党监督。我国实行参政议政制度给参政党监督职能的实行带来了很大的便利，但现实是，参政党虚有其名。要想达到行政立法全方位监督，它将会是仅次于官方监督的强势监督部门。因此，需要鼓励其发挥监督职能，让职能落到实处。公车改革立法需要他们的支持和监督，他们不仅监督部门，也是不可或缺的智囊团。
4.大众监督。大众是最广泛的监督实体，民众的力量是最不能忽视的。民众的力量用的好，就会是对公车改革立法的顺利实行带来大的裨益，而他们的监督又是最实际的举动，他们能提出来自不同阶层的不同观点，是公车改革立法有力的建议者和监督者。
5.监督管理部门监督。监督管理部门作为官方监督部门是最重要的监督角色。有官方监督部门的卖力监督，公车改革立法就不会成为流于形式，而是步步规范。
（三）行政立法不作为的理论分析与监督
现在还有些奇怪的现象，很多公共部门的员工利用职务之便，将公车私用，将其作为省亲会友甚至自己家庭的专用车，职位高的甚至将单位司机作为自己家庭的专用司机，造成大量行政开支，增加政府负担。当然公车私用的过程中不可避免地会发生这样或那样的意外，例如：车祸、被盗窃、损坏等等。这个时候的责任不可能由公车所在的单位来承担责任，责任方只能是将公车私用了的肇事者。法律有关规定，公车私用造成的损失要由个人承担，涉及到第三方的要赔偿第三方人员损失外还要赔偿单位的损失，这个肇事者还必须受到行政处罚。
有些公车因为是公车就横冲直撞，抹黑公共部门的形象，带来极坏的社会影响。如网络上盛产的某女为接某省级领导而在自己无照行车的前提下与交警发生冲突并殴打交警。如果她真的是在执行公务，她就无照驾驶就触犯了交通规则，公然打人就犯了治安出发条例的有关规定，她在执行公务时袭警更是罪加一等，再加之她用政府公职人员的名义违反了交通规则寄希望于权力寻租是自己脱罪也就违反了公职人员的职业操守。如果他是公务人员，他不仅仅会受到交通惩戒，治安惩戒，还会受到公务员的惩戒。按照《公务员法》第五十五条规定：“公务员违法犯纪应承担相应的法律责任，依照本法给与处分；违纪情节轻微，经过批评教育后改正，可以免于处分。”如果她是公务员，她会被按照《公务员法》来处置，而如果她不是公务员，她会除了受到交通部门的处置、公安部门的处置加上袭警，会再被治冒充公务人员的罪名而被治罪。
正因为公车有种种便利，开着公车给很多人以穿上“黄马褂”一样将公车私用并为自己谋取特权，甚至知法犯法挑战我国的法律权威以及侵害他人合法权益。这样的公车使用制度下，公车制度能不被改革吗？
很多公共部门的工作人员明知公车私用是不正确的甚至是违反有关规定的，还是肆无忌惮地将公车私用，这样的行为可能会意外出现事故并因此造成单位的重大损失。长期的公车私用也会造成行政资源浪费，增加公共行政支出费用，给纳税人造成很大的伤害，并且会影响公共部门的公信力，丧失民众的信任。
这些现象都是行政立法不作为的现象，严格来说就是在对于这些不作为现象，这些行政不作为现象都具有复杂、隐蔽、消极等特征。针对行政立法不作为的现象，需要做的是事前监督，主要是行政监督的合理合法性，立法的义务以及义务实施的可能性，不实施的责任；做到事后监督，主要是对行政立法的行政诉讼、复议等的实施进行监督。
建立行政立法程序规范、监督到位的公车改革制度路径
我国“公车改革”有不同于任何一个国家的复杂背景，因此改革必然不会与国外很多成功经验全然相同。但是我国的“公车”改革也不排除借鉴外国的改革经验，采取货币化、专车专用等措施结合国情多管齐下的进行改革。“差序格局”的社会关系和官僚制根深蒂固的给公车改革带来体制上的、社会性质上的强大阻力。破除体制阻力似乎难上加难，但也并不是可能。政府在进行社会管理的时候兼顾时效性和高效性的同时，必须兼顾民意、兼顾科学性。公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题充斥着公共部门，它们已经是一个个大毒瘤，不摘不行，必须大刀阔斧地切断腐败温床，进行彻底的“公车改革”。政府做好“公车”改革这件事，认真规范自身的行为，不做特权阶级的代表和标志，必然会赢得民众的尊重和支持，树立良好的政府形象。
“公车改革”的路径，学术界探讨了很多很多，但是这个公车改革还是处于试点阶段，没有全方位实行开来，一方面肯定有尝试的原因，探索中寻求最佳方式的举动。但是现阶段，我国“公车改革”急需要以点带面，全方位实行。另一方面“公车改革”久改不革是因为没有硬性法的强制实施，倡导必然不会起到很好的效果。
“有法可依”才能谈后续的有法必依，执法必严。有关部门要树立彻底进行“公车改革”的决心，做好打长久战的准备，加快行政法有关“公车改革”内容的立法步伐，鼓励、保持官方、非官方监督部门对“公车改革”的持续监督，用好协商民主这一法理武器，各界积极主动对“公车”改革进程紧密关注，公共部门职员积极规范自己行为，共同为“公车”改革的更进一步努力。
笔者认为必须倡导公共部门的团体格局效果，规范权力义务，倡导宪法精神，以强制法来规范公共部门员工的权力、义务，颁布适合我国实际情况的“公车改革”法例，建立行政立法程序规范、监督到位的公车改革立法制度路径，填补当前行政法的空白。有关“公车改革”的行政法必须在颁布后落到实处，杜绝行政不作为的状况，在立法前、立法中、立法后综合运用多种监督机制监督“公车改革”行政法令，保障“公车改革”顺利实施。
参考文献：
[1] 行政法/应松年主编.---北京：北京大学出版社，2010.1
[2]华青.公车改革之前世今生.团结.2011年.第一期.
[3] 张勇.破解公车改革难题的国外经验.Learn from story.
[4]许倬凯.以公共权力制约为视角看公车改革.business.
[5]费孝通.乡土中国.北京大学出版社.
[6]李强科.我国行政立法监督体制存在的问题及解决措施.东方企业文化2010年第二期.
[7]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版第336页.
[8]南茜·弗雷泽.平等参与.2009年版.
[9]罗昊宇.行政立法不作为的理论分析与监控手段.行政与法.2004.6
[10]杨帆.行政立法程序新探--以协商民主理论为视角.硕士论文.
注 释：
<1><2>华青.公车改革之前世今生.团结.2011年.第一期.
<3>张勇.破解公车改革难题的国外经验.Learn from story.
<4>许倬凯.以公共权力制约为视角看公车改革.business.
<5>费孝通.乡土中国.北京大学出版社.
<6>杨帆.行政立法程序新探--以协商民主理论为视角.硕士论文.
<7>杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版第336页.
<8>南茜·弗雷泽.平等参与.2009年版.
<9>应松年.行政法.北京大学出版社，2010.1.
<10>罗昊宇.行政立法不作为的理论分析与监控手段.行政与法.2004.6.
关键词：公车改革；差序格局；中外对比
一、公车改革现状以及文献梳理
（一）公车改革文献梳理
所谓公务用车（简称“公车”），是我国各级部门、事业单位和社会团体，利用政府财政拨款方式或动用单位“小金库” 购买、用于执行公务活动的机关内部车辆，司机工资、用油、修理等全部由公款支付。<1>这一制度确立的本来旨意在于提高政府的公共服务水平，切实确保公务人员活动的时效性和便利性。但该制度运行到今天，却造成了大量的公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题。公共部门以我个人的理解可以理解为第三部门即包括政府、各事业单位、参公企业以及非营利的服务性组织（NGO）在内的各类组织。公共部门的管理模式不用于私有化组织，它不以盈利为目的，必然不会做出经济利益最大化的行事主张。这就决定了其公车管理会以方便员工做出贴钱服务的现行公车使用模式。
有些学者甚至总结了公车改革的前世今生来描述公车改革的历史，用三次改革浪潮让我们清晰地看到公车改革的进展。<2>也有学者研究公车改革的国外经验，希望给我国的公车改革带来一些启发。他列举了同处于亚洲的日本的公车改革经验，还有欧洲国家法国和比利时的例子，甚至还有超级大国--美国的例子。他总结主要是这些政府具体规定公车的配备的数量、规格、购置要求等，甚至推行专车专用制度。<3>更有学者从公共权力制约的角度来探讨解决公车改革难题。<4>学术界大多是对公车改革单个现象进行探讨，或者对权力制约的方面来论述，又或者探讨多方路径，而很少公车改革的具体行政立法制度路径进行探讨。法是现代国家、社会、个人需要遵守的强制化标准，公车改革也唯有先有法可依才能谈后续改革，改革才有参照，改革才有好的开始。本文就是以我国公车改革现状来探讨改革路径。
（二）公车改革的现状以及研究意义
显然，我国的公车改革还是停留在试点阶段，要走的路还相当长。有些公共部门的工作人员利用职务之便，将公车私用、公车滥用、公车虚用。有些公共部门的工作人员甚至将车辆的贵贱作为身份的彰显，用大量行政预算购置昂贵的车辆，更有甚者利用公车之便行私人事务，谎报公车使用次数以报销行政费用，增加了行政开支费用甚至造成大量行政资源浪费。公共部门公车的滥用、强用现象还是“换汤不换药”的存在着，这让很多老百姓降低了对政府的信赖度，给公权力实施带来阻碍，从而激化私权力与公权力的矛盾，埋下愤怒的种子。探讨公车改革路径势在必行。
政府工作报告明确了治理公务车的具体目标，各级政府要认真落实，使公车改革尽快驶出百姓内心的“拥堵”。党中央和各级政府有关公车改革的措施和决心的确让我们动容，但是城市拥堵顽疾与公务车使用强度高有多大关系的争论尚在继续，多年来公车滥用问题仍然是造成群众“心堵”的重要原因之一。研究并解决“公车”滥用这个老大难的问题，能够一定程度上增强民众对政府的信心，同时有利于协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题、规范社会行为、应对社会风险，防止暴戾之气不断增长。探讨公车改革路径非常有必要。
有学者总结中国社会当前葫芦形社会结构，这样的社会结构有一下特点：底层社会规模大，底层群体向上流动越来越难，底层社会不断越来越扩大。这样社会结构中占大多数的是以贫困市民和贫困农民组成的，造成社会机构性失灵、两级分化严重。以庞大的底层群体为主的社会结构有着深刻的社会基础的。换句话说这样的社会机构有其存在的必然性，必定会给社会管理带来阻碍性因素。
二、从“差序格局”看公车改革举步维艰的原因
（一）官僚制度对公车制度改革的阻碍
我国是一个具有五千年文明史的古国，其辉煌灿烂的文明以及气吐山河的历史无不彰显着这个国家的成就与积淀。古老的中国经历了几千年的封建文化的侵蚀，时至今日封建官场陋习还是或多或少的存在。这些陋习演变成五花八门的官场现场浪费着大量的行政资源，给政府形象抹黑，降低政府公信力，造成极其坏的社会影响。
官僚制度对公车制度改革的阻碍：
1.历史遗留的糟粕在官场上。
封建文化留下的糟粕同样给我们带来了很多国家发展的阻碍。官僚制度并非是科层制，不是指从上而下的层级结构，而是指说官僚主义在官场文化中的蔓延。大部分人凭着自己满腔的热情为祖国的现代化而奋斗，但是我们绝不能否认，有一些人聪明地游离在法律与道德的边缘，更有甚者无视法律与道德，为自己利益而损害国家利益，企图用职务之便来谋取私利，以执行政策为名来行权力寻租之实。
2.官僚制度本身的层级制度按级别分配生产资料给中低层公务人员造成不平衡感，寄希望于用公车彰显自己的身份和地位。官场是一个小社会，人人想爬得更高、走得更远。有些中低层的公务人员无法在实际上走得更高，就利用国家政策漏洞来把为自己牟利。
3.历来的机构设置给权力寻租提供发酵霉变的温床。很多省会城市，这些城市的公车严格申报，也基本上按资历来配车，很多省份的驻京办事处会买车“孝敬”有些没有资格配车的科级干部。这些驻京办事处各省皆有，是一个公开的秘密，我们没有办法杜绝，只能任由存在。它的存在起到了沟通中央与地方关系的作用，也起到一个“上情下达，下情上达”的作用。但是它们的存在也确确实实给公车改革带来了很大的阻碍，是公然钻政策空子行为的温床。 如果说公务人员的权力寻租意识引导其公车私用，无视公共利益以达到为自己牟利的目的，而公务人员为保护自己的即得利益千方百计地阻扰公车改革，那么造成公车改革难的根源就是我们国家的官僚制度，它在制度上、根本上的原因，它的不完善部分诱导员工阻碍公车改革，使公车改革难上加难。
（二）从“差序格局”中找公车改革难的原因
在费孝通先生的《乡土中国》一书中，我接触“私”这个字，费先生认为“私”并不仅仅存在于乡村，城市其实也是不外如是。<5>苏州河的例子让我们了解什么是“私”，通俗的讲就是公家的，大家都可以占一定便宜，陷入有权利而没有义务的困境。就像格兰亨姆的公律，坏钱驱使好钱，公德心被自私心驱使。而我认为中国社会关于“私”的问题比比皆是，比如贪污受贿、公器私用、三公消费等等都无一不是“私”的现象。大量的公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题追其根本就是因为“私”。
我们的社会关系就是一个以“己”为中心，层层扩散的结构，这个结构之所以有差别就是费先生所说的“范围的大小也要依着中心的势力厚薄而定”，公共部门的某些官员就是利用自身强大的中心势力，让依附他的人为他办事，达到公器私用的目的，用公车私用来彰显自己的绝对权威。
由于我们国家严格意义上讲只有自我主义，并没有相对于团体而言的个体主义所说的平等观念和宪法观念，个人主义也是一个思维视角，它强调个人对团队的不侵犯，团体也不抹杀个人的双向结构。因此我们国家的人可以因为个人利益损害组织利益，因为组织利益损害国家利益，这就是因为“私”的范围不同。有些部门堂而皇之地用国家的钱来谋部门的私利，超指标地购置公车，用部门便利来谋求个人方便，把单位公车私用。
要想从根本上改变“公车”使用的混乱现状，就应该将自我主义从官员到职员脑中剔除，弘扬宪法观念，用法主要规范，用道德辅助约束。
三、从中外对比中寻找公车改革路径
“差序格局”理论给我们的启示我们：公共部门要想从根本上解决大量的公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题，需要将自我主义从官员到职员脑中剔除，弘扬宪法观念，用法主要规范行为。知道为什么用法来规范“公车”使用并不是难事，而如何做好公车改革这件事并探讨出解决路径就是一个值得深思的问题。
（一）行政立法中协商民主程序的保障
行政立法指享有制定行政法规或规章权力的行政主体，依法定职权和法定程序，制定法规、规章的活动。它也可以说是一种行政属性的“准立法”行为。在现代社会，它也是政府行使行政权力对私人领域进行调整的重要形式。行政立法的“立法属性”要求它应以民主、人权、公共利益等价值理念作为追寻的目标，弘扬“善法”、为民谋利。<6>作为近代资产阶级民主革命的成果，西方国家发明了三权分立的宪政理论以保障人民主权，将国家立法权、行政权和司法权分属不同的机关行使且相互制约平衡为了应对复杂的现代社会问题，行政机关绝不能只是简单、机械地充当议会制定法的执行机构，而必须因应时势之需，进行某些创造性的行政活动，“通过行政立法，补充法律的空白内容，加以适当的内容，使法的目的更加具体化，以更好地实现法的目的。”<7>那么关于公车改革尚且没有法律的情况下，这当面的行政法的立法就是一个填补空白的举措，更好的达成目的。而协商民主一词，是一个耳熟能详的词，但是在学术上协商民主理论是一个政治哲学命题，它属于西方民主理论的一个重要分支流派，其理论体系形成于20世纪晚期，在短短20几年的时间内就得到了极大的发展。与自由主义民主理论和共和主义民主理论相比，协商民主更加强调在平等协商<8>中产生公共理性，来解决政治问题。在立法中才用协商民主是一个早已有的共识。
从行政法的角度看问题的话，公车改革的不完备可以这样理解：公车改革的相关文件没有以法律的形式正式确定下来，缺乏强制力。我们都知道行政法上讲究对于行政部门来说，“法无规定即禁止”。这就是说法律上规定行政机关做的事，行政机关才能做，法律没有规定的事，行政机关就不能做。缺乏相关的法律支持，公车改革就如同无源之水、无本之木势必会在实际操作的大潮中慢慢枯萎、凋谢甚至一败涂地。<9>传统的社会管理模式是以政府主导、行政手段为主要方式、国家一体化的模式。现阶段，中国政府探讨建立以服务为导向的新型管理模式。现阶段政府立法必须充分考虑民众诉求，广泛征求民意，在程序上必须规范，做到立法前协商民主，立法中仔细小心、有预见性，立法后不断完善。我认为立法公开、兼具时效、听证制度是程序规范的关键。<10>
（二）行政立法的监督主体监督路径通畅
我国行政立法的监督体系存在着主流途径通畅却作为不显著，辅助路径强发力却实现受阻的情况。保障行政立法监督主体监督路径通畅是一件相当不容易的事，针对不同的主体应当采取不同的方式来疏通路径、保证高效。
1.强化网络新媒介的监督。以博客、微博等为代表的网络新媒介在政治、经济、文化各个方面充当着监督者的角色。相交于传统新闻媒介需要审核的机制，在其兴起之初，免于审核，对于信息快速传播，表达观点等方面带来很大的便利。社会上各行各业的精英群体在新媒体迅速发力，就社会热点现象发出自己的看法和观点以及评论，引来众多围观，造成很大的社会反响。
网络新媒介不可避免的在行政立法这件事上同样担当着重要的监督重任。这些由精英群体弄出来的舆论压力在一定程度上是有助于对行政立法进行监督，但是“水可载舟，亦可覆舟”，他们同样能够煽动群众情绪给社会立法秩序带来混乱局面。我国立法机构可以借助网络新媒介的力量，广泛征求民意，广泛告知，设立官方微博，搭建与民众沟通的有效桥梁，减少“以讹传讹”的困扰。精英群体在社会中发挥的作用通过新媒介表现得更加大，他们的行为需要有保留的引导，甚至加以控制，避免造成大的负面影响。 2.保持传统新闻媒体监督。传统媒体是新闻监督的主力军，要继续保持传统新闻媒体的高效性、准确性。中央以及有关部门有关公车改革的有关部门颁布文件主要也还是选择主流媒体，比如：电视台、报刊、杂志等等，主流媒体受众面积大，时效性强，发布制度规范，但是需要继续保持，纸质媒介的不可代替性以及滑坡状况也是需要关注的。传统媒体需要出新，保持其固有活力，抵住竞争新媒体的压力，继续保持媒体监督主力军的地位和势头。
3.鼓励参政党监督。我国实行参政议政制度给参政党监督职能的实行带来了很大的便利，但现实是，参政党虚有其名。要想达到行政立法全方位监督，它将会是仅次于官方监督的强势监督部门。因此，需要鼓励其发挥监督职能，让职能落到实处。公车改革立法需要他们的支持和监督，他们不仅监督部门，也是不可或缺的智囊团。
4.大众监督。大众是最广泛的监督实体，民众的力量是最不能忽视的。民众的力量用的好，就会是对公车改革立法的顺利实行带来大的裨益，而他们的监督又是最实际的举动，他们能提出来自不同阶层的不同观点，是公车改革立法有力的建议者和监督者。
5.监督管理部门监督。监督管理部门作为官方监督部门是最重要的监督角色。有官方监督部门的卖力监督，公车改革立法就不会成为流于形式，而是步步规范。
（三）行政立法不作为的理论分析与监督
现在还有些奇怪的现象，很多公共部门的员工利用职务之便，将公车私用，将其作为省亲会友甚至自己家庭的专用车，职位高的甚至将单位司机作为自己家庭的专用司机，造成大量行政开支，增加政府负担。当然公车私用的过程中不可避免地会发生这样或那样的意外，例如：车祸、被盗窃、损坏等等。这个时候的责任不可能由公车所在的单位来承担责任，责任方只能是将公车私用了的肇事者。法律有关规定，公车私用造成的损失要由个人承担，涉及到第三方的要赔偿第三方人员损失外还要赔偿单位的损失，这个肇事者还必须受到行政处罚。
有些公车因为是公车就横冲直撞，抹黑公共部门的形象，带来极坏的社会影响。如网络上盛产的某女为接某省级领导而在自己无照行车的前提下与交警发生冲突并殴打交警。如果她真的是在执行公务，她就无照驾驶就触犯了交通规则，公然打人就犯了治安出发条例的有关规定，她在执行公务时袭警更是罪加一等，再加之她用政府公职人员的名义违反了交通规则寄希望于权力寻租是自己脱罪也就违反了公职人员的职业操守。如果他是公务人员，他不仅仅会受到交通惩戒，治安惩戒，还会受到公务员的惩戒。按照《公务员法》第五十五条规定：“公务员违法犯纪应承担相应的法律责任，依照本法给与处分；违纪情节轻微，经过批评教育后改正，可以免于处分。”如果她是公务员，她会被按照《公务员法》来处置，而如果她不是公务员，她会除了受到交通部门的处置、公安部门的处置加上袭警，会再被治冒充公务人员的罪名而被治罪。
正因为公车有种种便利，开着公车给很多人以穿上“黄马褂”一样将公车私用并为自己谋取特权，甚至知法犯法挑战我国的法律权威以及侵害他人合法权益。这样的公车使用制度下，公车制度能不被改革吗？
很多公共部门的工作人员明知公车私用是不正确的甚至是违反有关规定的，还是肆无忌惮地将公车私用，这样的行为可能会意外出现事故并因此造成单位的重大损失。长期的公车私用也会造成行政资源浪费，增加公共行政支出费用，给纳税人造成很大的伤害，并且会影响公共部门的公信力，丧失民众的信任。
这些现象都是行政立法不作为的现象，严格来说就是在对于这些不作为现象，这些行政不作为现象都具有复杂、隐蔽、消极等特征。针对行政立法不作为的现象，需要做的是事前监督，主要是行政监督的合理合法性，立法的义务以及义务实施的可能性，不实施的责任；做到事后监督，主要是对行政立法的行政诉讼、复议等的实施进行监督。
建立行政立法程序规范、监督到位的公车改革制度路径
我国“公车改革”有不同于任何一个国家的复杂背景，因此改革必然不会与国外很多成功经验全然相同。但是我国的“公车”改革也不排除借鉴外国的改革经验，采取货币化、专车专用等措施结合国情多管齐下的进行改革。“差序格局”的社会关系和官僚制根深蒂固的给公车改革带来体制上的、社会性质上的强大阻力。破除体制阻力似乎难上加难，但也并不是可能。政府在进行社会管理的时候兼顾时效性和高效性的同时，必须兼顾民意、兼顾科学性。公车私用、超编制超标准配备使用轿车、公车使用效率低下、浪费惊人等一系列问题充斥着公共部门，它们已经是一个个大毒瘤，不摘不行，必须大刀阔斧地切断腐败温床，进行彻底的“公车改革”。政府做好“公车”改革这件事，认真规范自身的行为，不做特权阶级的代表和标志，必然会赢得民众的尊重和支持，树立良好的政府形象。
“公车改革”的路径，学术界探讨了很多很多，但是这个公车改革还是处于试点阶段，没有全方位实行开来，一方面肯定有尝试的原因，探索中寻求最佳方式的举动。但是现阶段，我国“公车改革”急需要以点带面，全方位实行。另一方面“公车改革”久改不革是因为没有硬性法的强制实施，倡导必然不会起到很好的效果。
“有法可依”才能谈后续的有法必依，执法必严。有关部门要树立彻底进行“公车改革”的决心，做好打长久战的准备，加快行政法有关“公车改革”内容的立法步伐，鼓励、保持官方、非官方监督部门对“公车改革”的持续监督，用好协商民主这一法理武器，各界积极主动对“公车”改革进程紧密关注，公共部门职员积极规范自己行为，共同为“公车”改革的更进一步努力。
笔者认为必须倡导公共部门的团体格局效果，规范权力义务，倡导宪法精神，以强制法来规范公共部门员工的权力、义务，颁布适合我国实际情况的“公车改革”法例，建立行政立法程序规范、监督到位的公车改革立法制度路径，填补当前行政法的空白。有关“公车改革”的行政法必须在颁布后落到实处，杜绝行政不作为的状况，在立法前、立法中、立法后综合运用多种监督机制监督“公车改革”行政法令，保障“公车改革”顺利实施。
参考文献：
[1] 行政法/应松年主编.---北京：北京大学出版社，2010.1
[2]华青.公车改革之前世今生.团结.2011年.第一期.
[3] 张勇.破解公车改革难题的国外经验.Learn from story.
[4]许倬凯.以公共权力制约为视角看公车改革.business.
[5]费孝通.乡土中国.北京大学出版社.
[6]李强科.我国行政立法监督体制存在的问题及解决措施.东方企业文化2010年第二期.
[7]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版第336页.
[8]南茜·弗雷泽.平等参与.2009年版.
[9]罗昊宇.行政立法不作为的理论分析与监控手段.行政与法.2004.6
[10]杨帆.行政立法程序新探--以协商民主理论为视角.硕士论文.
注 释：
<1><2>华青.公车改革之前世今生.团结.2011年.第一期.
<3>张勇.破解公车改革难题的国外经验.Learn from story.
<4>许倬凯.以公共权力制约为视角看公车改革.business.
<5>费孝通.乡土中国.北京大学出版社.
<6>杨帆.行政立法程序新探--以协商民主理论为视角.硕士论文.
<7>杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版第336页.
<8>南茜·弗雷泽.平等参与.2009年版.
<9>应松年.行政法.北京大学出版社，2010.1.
<10>罗昊宇.行政立法不作为的理论分析与监控手段.行政与法.2004.6.