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[摘要]社会保障的实施对于维护社会稳定和安全、确保人民生活无后顾之忧具有至关重要的意义。我国自推行社会保障制度建设以来,虽取得了卓著的成绩,但仍然存在着公民对于社保制度满意度较低的现实情况。如何提升制度效果,提高满意度,是迫切需要解决的问题。但是由于财政、经济、意识形态等的约束,对于不同群体的社会保障产品供给应有所不同。本文即从不同群体社会保障产品的属性分析入手,对于社会保障产品供给进行了思考。
[关键词]社会保障;产品属性;满意度;公共产品;私人产品
中图分类号:F840.6 文献标识码:A 文章编号:1008-4096(2010)04-0072-05
社会保障是以国家或政府为主体,依据法律规定通过国民收入再分配,对公民暂时或永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助,保障其基本生活的制度,是社会经济政治发展到一定阶段的产物,是社会化大生产、市场经济正常运行的客观需要。社会保障实施的主要目的就是改善人民的生活质量,而人民对自己生活质量的主观评价是衡量社保制度在人民群众中满意程度的重要指标。但是,根据我国实践情况调查发现,公民对于社会保障的满意度评价较低,各群体之间社会保障满意度差距较大,社会保障的实施效果还有待进一步提高。考虑到我国社会保障政策的条块分割、区域分割、群体分割之现状,致力于社保满意度的提高,本文将从不同群体的社会保障产品属性界定入手进而对社会保障产品供给进行研究。
一、社会保障产品属性相关研究简述
对于社会保障产品属性的分析,大体上分为四种:一是公共产品说。持该种观点的普遍理由如下:社会保障制度具有非排他性,即当某人消费社会保障产品时,无法排斥其他人也同时消费这种产品。同时即使你不愿意消费这种产品,也没办法排斥这种制度(除非采取非法手段,这种情况不计),因为这项制度往往具有强制性。另外,社会保障制度产品也具有非竞争性,因为对于已经确立完整的社会保障制度来说,增加一个人消费这种制度产品所增加的成本为零。当然,多一个人消费具体的社会保障项目如养老保险项目的边际成本不为零,那是另外一个问题。按照这一思路,社会保障制度体系中的社会保险制度、社会救济制度、社会优抚制度和社会福利制度都因为其整体的制度属性成为一项公共产品,一般需要由政府来提供。二是准公共产品说。有的学者认为:社会保障不同时具备公共产品的两个特征——“非排他性”和“非竞争性”,因而将社会保障归为准公共产品(或混合品)。三是优效品说。有的学者认为社会保障是宜于由政府强制提供给公民消费的优效品。优效品是与劣效品相对应的概念,是指对个人和社会均有益且效用较高的物品(或劳务)。优效品不等于公共品,它只是从产品提供是否宜于由政府强制提供方面提供了理论依据,表明由政府强制提供该产品可带来社会和个人两方面效用的共同提高。四是私人产品说。持这样观点的原因有二:一是将公共产品的标准绝对化,从竞争性和排他性角度出发,认为社会保障制度产品就其本身特点来说不算是公共产品,但从其社会基本价值和社会发展本身需要来说,这样的产品适合归入公共产品;二是参照了西方对社会保障产品的定义,把社会保障归为私人产品。
钟一铭认为社会保障具有准公共产品的特征。一是具有不可分割性:满足作为群体的社会成员的公共需要的物品;二是非竞争性与竞争性同在:社会保障中的福利产品多一个人或少一个人消费,不会引起产品成本的变化,具有非竞争性,但社会福利费和社会救济金以及社会保险给付额额外增加一个人领取和消费,就要增加这类产品的供给,具有竞争性;三是非排他性和排他性兼具:社会福利和社会救济项目具有典型的非排他性,但社会保险的排他性明显。[1]叶楠也认为,社会保障产品是一种准公共物品。其准公共性主要体现在:一是付费方式上,社会保险主要是由受保人承担主要的费用,缴纳相应的保费,政府只承担其中的一部分;社会福利部分不需要受保人个人付费,只有少部分需要个人付相应费用的。二是社会保障制度的安排上,为调动受益人的参保积极性,提高制度的效率,社会保障制度实行社会统筹与个人账户相结合的方式,需要受益人缴纳相应的保费作为享受社会保障制度的条件。[2]
马雁军、孙亚忠认为农村社会基本养老保险主要是一种区域性公共产品。农村社会基本养老保险具有纯公共产品特性和准公共产品特性的组合性。农村基本社会养老保障具有公共产品效用的不可分割性、非排他性、非竞争性和强制性。但是就现阶段而言,农村基本社会养老保障具有一定的排他性、竞争性和拥挤性,具有了准公共产品特性。[3]
寇铁军则认为:如果从宏观的层面进行分析,从社会保障产品提供的效果来分析,社会保障具有很明显的公共产品性质,如社会保险的提供对经济发展的促进作用对每个经济主体来说都是受益的。但如果从微观的层面进行分析,从社会保障产品提供的具体项目来分析,社会保障就应该针对不同的保障项目进行不同的归属。根据分析,他认为社会保险这种产品从宏观的层面来看是具有排他性的,社会保险因为是可分的,具有竞争性,故社会保险从理论上来讲,具有私人产品的性质。社会救济和社会优抚从公共产品的基本理论来分析,虽然也具有可分割性,但是社会救济和社会优抚不需要受益与贡献的对等性,所以在一定程度上不具有排他性,而排他性是区分公共产品与私人产品的一个最本质的特征。因此,社会救济和社会优抚具有公共产品的性质。[4]
大部分的学者都从社会保障体系构成(社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等)角度分别进行分析,得出了不同的项目具有不同的产品属性,具有一定的道理。但是由于我国现阶段城乡经济发展不平衡、区域经济发展不平衡的现实状况,财政约束、经济约束、意识形态约束等因素的综合影响,造成不同区域、不同群体、不同层次的社会保障制度及体系建设各有特色,不同群体的社会保障满意度参差不齐。但是,针对全体国民提供公平、公正、有效的社会保障产品,改善其生活质量,是社会保障制度建设的基本目的。那么,如何实现此目的?应因人而异、因地制宜、因时制宜。笔者将从不同的保障对象角度入手,应用公共产品理论分析社会保障的产品属性,进而探讨提高社会保障产品供给的公平性、公正性和有效性,提升不同群体满意度的有效方法。
二、公共产品理论
“公共产品”一般是和“私人产品”相对而言的。公共产品与私人产品是两类性质完全不同的产品,他们在供给与需求、效率与公平等方面呈现不同的特点。
公共产品概念最初是由兰度尔提出的,20世纪四五十年代马斯格雷夫、萨缪尔森等人进行了进一步研究。公共产品的严格定义是萨缪尔森在《经济学与统计学评论》1954年第11月号(《Review of Economics and Statistics》)上发表的《公共支出的纯理论》(《The Pure Theory of Public Expenditure》)中给出的。按照他的定义,纯粹的公共品是指这样的物品,即每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减少。纯私人产品和纯公共产品的区别可以概括如下:
1.对于纯私人产品来说,Xj=∑ni=1Xij
也就是说,商品Xj产品的总量等于第i个消费者(或所有消费者)消费的总量(Xij)。也就是说私人产品在人与人之间是完全可分的。
2.对于纯公共产品而言,Xn+1=Xin+j
这就是说,i个消费者中的每个人都可按他或她的意志,消费总量为Xn+j的公共产品,即公共产品在人们之间是不可分的。
为进一步说明公共产品的特点,相关的学者提出:它具有非排他性和消费的非竞争性两个基本特征。
在纯个人产品中,财产权决定人们对产品的所有权。拥有财产权的个人完全有权享受该产品的好处,并能因此而排斥其他人对该产品的占有。在纯公共产品的例子中,排他性的技术特征在这里失效了。首先,排斥其他受益者在技术上可能是行不通的。纯公共产品不仅是非排他的,而且还具有非拒绝性。排他的另一种情况是,尽管排他在技术上是可行的,但是排他手段的应用成本却可能非常昂贵。因此,一种纯公共产品是这样的产品,其排他性或者技术上不可行,或者即使是可行的,但其应用成本也太高。当增加一个人消费某产品的边际成本为零时,这种产品可以说在消费上是非竞争的(也可称为供应的联合性)。非竞争性产生于产品的不可分割性。增加一个或者更多的消费者(直到容量约束线),并不增加生产非竞争性产品的可变成本,因此也不增加其边际成本。纯公共产品具有这样的含义:既然再增加一个人也不会导致任何他人对该产品的消费,所以它具有消费上的非竞争性。
三、基于保障对象视角的中国社会保障产品属性分析
新中国的社会保障制度是以1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》为标志,经历了近半个世纪的改革与发展。到目前为止,按照服务对象划分,主要形成了:城镇职工社会保障制度、城镇居民最低生活保障制度、农村社会保障制度、农民工社会保障制度、机关事业单位的相关保障制度。其中,机关事业单位的保障体制建设与改革,近些年来远远滞后于企业职工,仍然停留于劳动保险时期。
1.城镇职工社会保障制度具有私人产品的性质
城镇职工社会保险制度作为城镇社会保障制度的核心,具体项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。城镇职工社会保险制度,是通过企业和个人的缴费,加上政府的部分财政补贴,形成社会保险基金,当被保障者遇到相关风险时给予其基本的生活保障。城镇职工的受益根据有关规定是有一定限度的。比如养老保险,当参保人能够按时足额缴纳养老保险费用满15年,那么退休后,养老金支付包括两部分:一是基础养老金,标准一般不超过当地职工平均工资的25%,可以依据缴费年限长短划分若干档次;二是个人账户养老金,标准为个人账户累计储存额除以120。如果不满足缴费最低期限,那么只保有个人账户的一次支付受益权,没有统筹账户的受益权。可见,每个不同的参保者,受益额是不同的。而对于该种产品总量来讲,应是所有受益人受益量的总和,即Xj=∑ni=1Xij,也即养老保险这种产品(其他保险产品原理与养老保险类似)在人与人之间是完全可分割的,所以它具有私人产品的属性。按照公共产品的另外两个性质来判断也可以发现,社会保险总体上具有排他性和竞争性。首先,作为保险保障对象来讲,要成为被保障者,必须先承担缴费的义务,才能享受被保障的权益。也就是说,城镇职工的这种社会保险制度,通过缴费进行了排他。其次,对于城镇职工的受益来讲,当增加一个消费者的消费时,其边际成本不为零。尽管对于社会保险的受益标准有具体的规定,但是由于在特定时期内,用于社会保障的财政支出预算是确定的,那么当总量确定的情况下,单个受益人的标准不变,那么必然会造成拥挤,对于一部分受益者产生挤出效应,具有竞争性。总体来看,城镇职工社会保险是比较偏向于私人产品的。
2.城镇居民最低生活保障制度具有公有资源的性质
城镇居民最低生活保障制度,是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度,是现代社会保障制度的一项重要内容,其保障对象是城镇中的贫困者。当贫困者在享受该项政策保障时,是不需要考虑权利与义务的对等的,他可以无偿获得该种产品,具有了非排他性。但是,由于贫困者的待遇具有可分割性,即在用于最低生活保障预算确定的情况下,每个贫困者的收益总和构成了总体支出,那么在增加一个受益者时,必将造成该产品的使用拥挤,形成一定的竞争,也即产生竞争性。由于该种产品本身具备了非排他性和消费的竞争性,所以,城镇居民最低生活保障制度具有公有资源的性质,也即准公共产品的性质。
3.农村社会保障制度具有准公共产品的性质
农村社会保障制度是我国社会保障制度建设比较滞后的一个地带。在农村社会保障体系中,比较核心的是“新农合”“新农保”。新型农村合作医疗,简称“新农合”,是指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村社会养老保险,简称“新农保”,较之“老农保”的区别:过去的老农保主要是农民自己缴费,实际上是自我储蓄的模式,而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式,有三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助,这个补助又是直接补贴到农民的头上。与城镇职工基本养老保险最大不同在于,新型农村养老保险是一个带有社会福利性质的制度,其基础养老金部分由财政出资,中央和地方财政各分担一部分;凡达到规定年龄,即可领取养老金。可见,对于农村的社会保障制度,整体来看,首先农民需要缴费参保,通过缴费实现排他;这种产品提供的总量是每个受益人受益额的总和,即产品具有一定的可分割性。但是,对于农民来讲,由于政府对于部分受益的直接买单,也即其受益和成本不是完全等价的,具有一定的福利性,这使得农村的社保制度,在一定程度上公共性的特质发挥的更明显一些,具有准公共产品的性质。
4.农民工社会保障制度具有更高纯度的私人产品性质
从目前实践来看,农民工社会保障制度主要集中在工伤保险制度和大病医疗保险,近年来,养老保险也较受到关注。农民工要获得相关的保障,要参加相关的保障制度,也必须进行个人缴费,甚至承担着比城镇职工更高的缴费比例,但是由于农民工的低收入性,较之城镇职工而言,其缴费的边际成本更高,这也就具有了更高的排他性。且由于农民工的高流动性、高迁徙性,其保障待遇在很多情况下受到了挑战。就目前制度设计来看,当它们发生迁徙时,可以转移相关保险关系,但是只能转移其个人账户部分,统筹账户将由迁入地进行相关对应解决,增加了政策难度。这样,跟统筹账户相关的受益将被挤出,对于农民工的利益是极大的损害。由于缴费上的更高排他性和受益享受的竞争性明显,在产品属性上,与城镇职工具有比较大的相似点——私人产品属性,甚至具有更高纯度的私人产品属性。
5.机关事业单位保障制度具有纯公共产品的性质
现阶段,机关事业单位虽然没有建立相关的社会保障制度,但是却通过其他的保障体系给予了其生活和风险的相关保障。他们享受着退休制度、公费医疗等一系列的保障。在这种体系中,公务员及事业单位(转制后的事业单位除外)员工,不需要承担保险费用的缴纳,即可以获得相关的受益。对于这部分群体,保障产品本身不具有排他性。当这种保障产品生产出来之时,机关和事业单位的相关人员即进入到了该保护范围之内,要将其中的某些个人排除在受益范围之外,是不可行的,除非他退出机关事业单位。否则只要他还在这个群体范围内,那么他享受的保障服务是不可以转让或出售或拒绝的。另外,国家机关的相关工作人员,由于正式编制的限制,其数量在一定情况下是确定的,当人员数量确定,政府财政完全买单的情况下,增加一个人消费这种产品时,不会挤出他人对于该产品的消费,很难产生相关的拥挤现象,也即一个人对该种产品的使用不减少他人的利益,即边际消费者的机会成本为零,具有非竞争性。由于同时具备了非排他性和消费的非竞争性,在一定程度上可以说,对于机关事业单位的相关保障制度,具有了纯公共产品的性质。
四、中国社会保障产品供给研究
通常认为,由于私人无法提供或因成本太高而无法实现公共产品的提供,故政府应承担公共产品供给的主导责任,但政府并非应承担完全责任或无限责任,针对不同的群体,责任应有所区别:
1.做好城镇职工的“守门人”
城镇职工的制度设计,通过企业、个人缴费,政府补贴的形式,提倡企业、个人、政府责任的分担,既关注社会公平公正、又提倡效率,制度设计具有前瞻性。但是,在实际运行中,个人账户大量空账、制度转轨问题严重、政府买单效果不佳,造成群体利益受到冲击,严重影响了城镇职工对于制度建设的信心。根据制度设计初衷,应积极借鉴国外的先进经验,引入市场竞争机制进行提供与管理,提高制度良性运行效率,而政府则应主要承担政策制定、制度设计和宏观监督的责任,当好“守门人”。
2.增加对农民、城镇贫困居民和下岗失业人员等弱势群体的资金投入和产品供给
农村人口、城镇贫困居民和下岗失业人员等,作为社会弱势群体,对于社会保障和安全的需求本身比较急迫,该问题的解决关系到一个国家和社会的整体稳定运行和和谐发展。又鉴于对象群体本身的无力性,以私人产品的形式进行提供,势必将造成群体利益更加挤出,不但解决不了现实困难,甚至会更加加剧贫困。所以,从社会保障的本质出发,基于社会安全和公平考虑,政府应主动提供资金支持,承担公共产品的主要责任,尽量减少弱势群体消费的边际成本,提高公共性的程度。
3.加快进行农民工的制度设计及配套制度建设和改革
农民工作为一个特殊的群体,是城镇职工和农民双重身份的结合,但似乎又比其中任何一个群体都更加尴尬。农民工的制度建设既面临资金压力也同时受到制度衔接的挑战,但相比于资金压力,目前急需解决的是其制度衔接的问题。由于农民工本身高流动性的特点,在不断的迁徙中出现了保险项目接续的诸多困难,损害了农民工群体的利益。政府应积极考虑制度衔接的建设,并探讨农民工社会保障模式的创新,提倡农民工社会保障产权的明晰。
4.探讨国家机关、事业单位的市场化管理模式建设
针对国家机关、事业单位管理者及其职员,其保障体制应加快进行改革。工人日报报道,据零点研究咨询集团公布的《2006年中国居民生活质量报告》显示:国家机关、事业单位管理者和职员、企业白领群体及自由职业者这两类城市人群对社会保障的满意度评分分别为56.8分和58.2分。[5]而这两部分群体的社保产品属性是不同的,前者为公共产品,后者为私人产品。作为公共产品来讲,不用承担什么成本,即可享受较好的福利待遇,理应满意度更高,但是事实却非如此。这说明,单凭公共产品外在的(基础产品)吸引力已经很难满足“消费者”的需求,可以考虑改变其基本产品、追加产品附加值或是提炼其期望产品及潜在产品来满足需求,提高满意度。比如,可以借鉴城镇企业员工的做法,提倡个人责任的承担,考虑到机关事业单位的非营利性,可以由财政来替代企业责任,进而抽出部分财政负担以发展附加的服务质量,更有效地提高产品的满意度。
总体来讲,社会保障产品的提供既要注重公平又要兼顾效率。维持国民的生存和生活是政府的责任和公民的权利,任何人都有公平享受生存和生活的权利。但是,在政府责任承担方面,也可能会产生政府失灵,需要市场进行资源的有效配置。通过私人产品的提供来提高效率,或者通过公共产品的提供来改善公平,两者的配合才可能产生更高的社保满意度。
参考文献:
[1] 钟一鸣.试论社会保障的公共性问题[J].安徽文学,2008,(6).
[2] 叶楠.公共管理视角下的社会保障公共性及其缺失的防范[J].法制与社会,2008,(4).
[3] 马雁军,孙亚忠.农村社会基本养老保障的公共产品属性与政府责任[J].经济经纬,2007,(6).
[4] 寇铁军,崔惠玉.社会保障的产品属性探析[J].财经问题研究,2000,(11).
[5] 刘欣荣.社保问题不同群体满意度差别大[EB/OL].中国新闻网,2007-01-15.
[6] 张蕾,王海东.社会保障的公共性:缺失与防范[J].社科纵横,2008,(6).
[7] 赵宝廷,路卓铭.公共品概念的扩展:软品与硬品的一种组合[J].求是学刊,2009,(3).
[8] 赵小玄,赵农.论公共部门合力边界的决定——兼论混合公共部门的价格形成机制[J].经济研究,2007,(3).
(责任编辑:杨 放)
[关键词]社会保障;产品属性;满意度;公共产品;私人产品
中图分类号:F840.6 文献标识码:A 文章编号:1008-4096(2010)04-0072-05
社会保障是以国家或政府为主体,依据法律规定通过国民收入再分配,对公民暂时或永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助,保障其基本生活的制度,是社会经济政治发展到一定阶段的产物,是社会化大生产、市场经济正常运行的客观需要。社会保障实施的主要目的就是改善人民的生活质量,而人民对自己生活质量的主观评价是衡量社保制度在人民群众中满意程度的重要指标。但是,根据我国实践情况调查发现,公民对于社会保障的满意度评价较低,各群体之间社会保障满意度差距较大,社会保障的实施效果还有待进一步提高。考虑到我国社会保障政策的条块分割、区域分割、群体分割之现状,致力于社保满意度的提高,本文将从不同群体的社会保障产品属性界定入手进而对社会保障产品供给进行研究。
一、社会保障产品属性相关研究简述
对于社会保障产品属性的分析,大体上分为四种:一是公共产品说。持该种观点的普遍理由如下:社会保障制度具有非排他性,即当某人消费社会保障产品时,无法排斥其他人也同时消费这种产品。同时即使你不愿意消费这种产品,也没办法排斥这种制度(除非采取非法手段,这种情况不计),因为这项制度往往具有强制性。另外,社会保障制度产品也具有非竞争性,因为对于已经确立完整的社会保障制度来说,增加一个人消费这种制度产品所增加的成本为零。当然,多一个人消费具体的社会保障项目如养老保险项目的边际成本不为零,那是另外一个问题。按照这一思路,社会保障制度体系中的社会保险制度、社会救济制度、社会优抚制度和社会福利制度都因为其整体的制度属性成为一项公共产品,一般需要由政府来提供。二是准公共产品说。有的学者认为:社会保障不同时具备公共产品的两个特征——“非排他性”和“非竞争性”,因而将社会保障归为准公共产品(或混合品)。三是优效品说。有的学者认为社会保障是宜于由政府强制提供给公民消费的优效品。优效品是与劣效品相对应的概念,是指对个人和社会均有益且效用较高的物品(或劳务)。优效品不等于公共品,它只是从产品提供是否宜于由政府强制提供方面提供了理论依据,表明由政府强制提供该产品可带来社会和个人两方面效用的共同提高。四是私人产品说。持这样观点的原因有二:一是将公共产品的标准绝对化,从竞争性和排他性角度出发,认为社会保障制度产品就其本身特点来说不算是公共产品,但从其社会基本价值和社会发展本身需要来说,这样的产品适合归入公共产品;二是参照了西方对社会保障产品的定义,把社会保障归为私人产品。
钟一铭认为社会保障具有准公共产品的特征。一是具有不可分割性:满足作为群体的社会成员的公共需要的物品;二是非竞争性与竞争性同在:社会保障中的福利产品多一个人或少一个人消费,不会引起产品成本的变化,具有非竞争性,但社会福利费和社会救济金以及社会保险给付额额外增加一个人领取和消费,就要增加这类产品的供给,具有竞争性;三是非排他性和排他性兼具:社会福利和社会救济项目具有典型的非排他性,但社会保险的排他性明显。[1]叶楠也认为,社会保障产品是一种准公共物品。其准公共性主要体现在:一是付费方式上,社会保险主要是由受保人承担主要的费用,缴纳相应的保费,政府只承担其中的一部分;社会福利部分不需要受保人个人付费,只有少部分需要个人付相应费用的。二是社会保障制度的安排上,为调动受益人的参保积极性,提高制度的效率,社会保障制度实行社会统筹与个人账户相结合的方式,需要受益人缴纳相应的保费作为享受社会保障制度的条件。[2]
马雁军、孙亚忠认为农村社会基本养老保险主要是一种区域性公共产品。农村社会基本养老保险具有纯公共产品特性和准公共产品特性的组合性。农村基本社会养老保障具有公共产品效用的不可分割性、非排他性、非竞争性和强制性。但是就现阶段而言,农村基本社会养老保障具有一定的排他性、竞争性和拥挤性,具有了准公共产品特性。[3]
寇铁军则认为:如果从宏观的层面进行分析,从社会保障产品提供的效果来分析,社会保障具有很明显的公共产品性质,如社会保险的提供对经济发展的促进作用对每个经济主体来说都是受益的。但如果从微观的层面进行分析,从社会保障产品提供的具体项目来分析,社会保障就应该针对不同的保障项目进行不同的归属。根据分析,他认为社会保险这种产品从宏观的层面来看是具有排他性的,社会保险因为是可分的,具有竞争性,故社会保险从理论上来讲,具有私人产品的性质。社会救济和社会优抚从公共产品的基本理论来分析,虽然也具有可分割性,但是社会救济和社会优抚不需要受益与贡献的对等性,所以在一定程度上不具有排他性,而排他性是区分公共产品与私人产品的一个最本质的特征。因此,社会救济和社会优抚具有公共产品的性质。[4]
大部分的学者都从社会保障体系构成(社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等)角度分别进行分析,得出了不同的项目具有不同的产品属性,具有一定的道理。但是由于我国现阶段城乡经济发展不平衡、区域经济发展不平衡的现实状况,财政约束、经济约束、意识形态约束等因素的综合影响,造成不同区域、不同群体、不同层次的社会保障制度及体系建设各有特色,不同群体的社会保障满意度参差不齐。但是,针对全体国民提供公平、公正、有效的社会保障产品,改善其生活质量,是社会保障制度建设的基本目的。那么,如何实现此目的?应因人而异、因地制宜、因时制宜。笔者将从不同的保障对象角度入手,应用公共产品理论分析社会保障的产品属性,进而探讨提高社会保障产品供给的公平性、公正性和有效性,提升不同群体满意度的有效方法。
二、公共产品理论
“公共产品”一般是和“私人产品”相对而言的。公共产品与私人产品是两类性质完全不同的产品,他们在供给与需求、效率与公平等方面呈现不同的特点。
公共产品概念最初是由兰度尔提出的,20世纪四五十年代马斯格雷夫、萨缪尔森等人进行了进一步研究。公共产品的严格定义是萨缪尔森在《经济学与统计学评论》1954年第11月号(《Review of Economics and Statistics》)上发表的《公共支出的纯理论》(《The Pure Theory of Public Expenditure》)中给出的。按照他的定义,纯粹的公共品是指这样的物品,即每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减少。纯私人产品和纯公共产品的区别可以概括如下:
1.对于纯私人产品来说,Xj=∑ni=1Xij
也就是说,商品Xj产品的总量等于第i个消费者(或所有消费者)消费的总量(Xij)。也就是说私人产品在人与人之间是完全可分的。
2.对于纯公共产品而言,Xn+1=Xin+j
这就是说,i个消费者中的每个人都可按他或她的意志,消费总量为Xn+j的公共产品,即公共产品在人们之间是不可分的。
为进一步说明公共产品的特点,相关的学者提出:它具有非排他性和消费的非竞争性两个基本特征。
在纯个人产品中,财产权决定人们对产品的所有权。拥有财产权的个人完全有权享受该产品的好处,并能因此而排斥其他人对该产品的占有。在纯公共产品的例子中,排他性的技术特征在这里失效了。首先,排斥其他受益者在技术上可能是行不通的。纯公共产品不仅是非排他的,而且还具有非拒绝性。排他的另一种情况是,尽管排他在技术上是可行的,但是排他手段的应用成本却可能非常昂贵。因此,一种纯公共产品是这样的产品,其排他性或者技术上不可行,或者即使是可行的,但其应用成本也太高。当增加一个人消费某产品的边际成本为零时,这种产品可以说在消费上是非竞争的(也可称为供应的联合性)。非竞争性产生于产品的不可分割性。增加一个或者更多的消费者(直到容量约束线),并不增加生产非竞争性产品的可变成本,因此也不增加其边际成本。纯公共产品具有这样的含义:既然再增加一个人也不会导致任何他人对该产品的消费,所以它具有消费上的非竞争性。
三、基于保障对象视角的中国社会保障产品属性分析
新中国的社会保障制度是以1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》为标志,经历了近半个世纪的改革与发展。到目前为止,按照服务对象划分,主要形成了:城镇职工社会保障制度、城镇居民最低生活保障制度、农村社会保障制度、农民工社会保障制度、机关事业单位的相关保障制度。其中,机关事业单位的保障体制建设与改革,近些年来远远滞后于企业职工,仍然停留于劳动保险时期。
1.城镇职工社会保障制度具有私人产品的性质
城镇职工社会保险制度作为城镇社会保障制度的核心,具体项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。城镇职工社会保险制度,是通过企业和个人的缴费,加上政府的部分财政补贴,形成社会保险基金,当被保障者遇到相关风险时给予其基本的生活保障。城镇职工的受益根据有关规定是有一定限度的。比如养老保险,当参保人能够按时足额缴纳养老保险费用满15年,那么退休后,养老金支付包括两部分:一是基础养老金,标准一般不超过当地职工平均工资的25%,可以依据缴费年限长短划分若干档次;二是个人账户养老金,标准为个人账户累计储存额除以120。如果不满足缴费最低期限,那么只保有个人账户的一次支付受益权,没有统筹账户的受益权。可见,每个不同的参保者,受益额是不同的。而对于该种产品总量来讲,应是所有受益人受益量的总和,即Xj=∑ni=1Xij,也即养老保险这种产品(其他保险产品原理与养老保险类似)在人与人之间是完全可分割的,所以它具有私人产品的属性。按照公共产品的另外两个性质来判断也可以发现,社会保险总体上具有排他性和竞争性。首先,作为保险保障对象来讲,要成为被保障者,必须先承担缴费的义务,才能享受被保障的权益。也就是说,城镇职工的这种社会保险制度,通过缴费进行了排他。其次,对于城镇职工的受益来讲,当增加一个消费者的消费时,其边际成本不为零。尽管对于社会保险的受益标准有具体的规定,但是由于在特定时期内,用于社会保障的财政支出预算是确定的,那么当总量确定的情况下,单个受益人的标准不变,那么必然会造成拥挤,对于一部分受益者产生挤出效应,具有竞争性。总体来看,城镇职工社会保险是比较偏向于私人产品的。
2.城镇居民最低生活保障制度具有公有资源的性质
城镇居民最低生活保障制度,是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度,是现代社会保障制度的一项重要内容,其保障对象是城镇中的贫困者。当贫困者在享受该项政策保障时,是不需要考虑权利与义务的对等的,他可以无偿获得该种产品,具有了非排他性。但是,由于贫困者的待遇具有可分割性,即在用于最低生活保障预算确定的情况下,每个贫困者的收益总和构成了总体支出,那么在增加一个受益者时,必将造成该产品的使用拥挤,形成一定的竞争,也即产生竞争性。由于该种产品本身具备了非排他性和消费的竞争性,所以,城镇居民最低生活保障制度具有公有资源的性质,也即准公共产品的性质。
3.农村社会保障制度具有准公共产品的性质
农村社会保障制度是我国社会保障制度建设比较滞后的一个地带。在农村社会保障体系中,比较核心的是“新农合”“新农保”。新型农村合作医疗,简称“新农合”,是指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村社会养老保险,简称“新农保”,较之“老农保”的区别:过去的老农保主要是农民自己缴费,实际上是自我储蓄的模式,而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式,有三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助,这个补助又是直接补贴到农民的头上。与城镇职工基本养老保险最大不同在于,新型农村养老保险是一个带有社会福利性质的制度,其基础养老金部分由财政出资,中央和地方财政各分担一部分;凡达到规定年龄,即可领取养老金。可见,对于农村的社会保障制度,整体来看,首先农民需要缴费参保,通过缴费实现排他;这种产品提供的总量是每个受益人受益额的总和,即产品具有一定的可分割性。但是,对于农民来讲,由于政府对于部分受益的直接买单,也即其受益和成本不是完全等价的,具有一定的福利性,这使得农村的社保制度,在一定程度上公共性的特质发挥的更明显一些,具有准公共产品的性质。
4.农民工社会保障制度具有更高纯度的私人产品性质
从目前实践来看,农民工社会保障制度主要集中在工伤保险制度和大病医疗保险,近年来,养老保险也较受到关注。农民工要获得相关的保障,要参加相关的保障制度,也必须进行个人缴费,甚至承担着比城镇职工更高的缴费比例,但是由于农民工的低收入性,较之城镇职工而言,其缴费的边际成本更高,这也就具有了更高的排他性。且由于农民工的高流动性、高迁徙性,其保障待遇在很多情况下受到了挑战。就目前制度设计来看,当它们发生迁徙时,可以转移相关保险关系,但是只能转移其个人账户部分,统筹账户将由迁入地进行相关对应解决,增加了政策难度。这样,跟统筹账户相关的受益将被挤出,对于农民工的利益是极大的损害。由于缴费上的更高排他性和受益享受的竞争性明显,在产品属性上,与城镇职工具有比较大的相似点——私人产品属性,甚至具有更高纯度的私人产品属性。
5.机关事业单位保障制度具有纯公共产品的性质
现阶段,机关事业单位虽然没有建立相关的社会保障制度,但是却通过其他的保障体系给予了其生活和风险的相关保障。他们享受着退休制度、公费医疗等一系列的保障。在这种体系中,公务员及事业单位(转制后的事业单位除外)员工,不需要承担保险费用的缴纳,即可以获得相关的受益。对于这部分群体,保障产品本身不具有排他性。当这种保障产品生产出来之时,机关和事业单位的相关人员即进入到了该保护范围之内,要将其中的某些个人排除在受益范围之外,是不可行的,除非他退出机关事业单位。否则只要他还在这个群体范围内,那么他享受的保障服务是不可以转让或出售或拒绝的。另外,国家机关的相关工作人员,由于正式编制的限制,其数量在一定情况下是确定的,当人员数量确定,政府财政完全买单的情况下,增加一个人消费这种产品时,不会挤出他人对于该产品的消费,很难产生相关的拥挤现象,也即一个人对该种产品的使用不减少他人的利益,即边际消费者的机会成本为零,具有非竞争性。由于同时具备了非排他性和消费的非竞争性,在一定程度上可以说,对于机关事业单位的相关保障制度,具有了纯公共产品的性质。
四、中国社会保障产品供给研究
通常认为,由于私人无法提供或因成本太高而无法实现公共产品的提供,故政府应承担公共产品供给的主导责任,但政府并非应承担完全责任或无限责任,针对不同的群体,责任应有所区别:
1.做好城镇职工的“守门人”
城镇职工的制度设计,通过企业、个人缴费,政府补贴的形式,提倡企业、个人、政府责任的分担,既关注社会公平公正、又提倡效率,制度设计具有前瞻性。但是,在实际运行中,个人账户大量空账、制度转轨问题严重、政府买单效果不佳,造成群体利益受到冲击,严重影响了城镇职工对于制度建设的信心。根据制度设计初衷,应积极借鉴国外的先进经验,引入市场竞争机制进行提供与管理,提高制度良性运行效率,而政府则应主要承担政策制定、制度设计和宏观监督的责任,当好“守门人”。
2.增加对农民、城镇贫困居民和下岗失业人员等弱势群体的资金投入和产品供给
农村人口、城镇贫困居民和下岗失业人员等,作为社会弱势群体,对于社会保障和安全的需求本身比较急迫,该问题的解决关系到一个国家和社会的整体稳定运行和和谐发展。又鉴于对象群体本身的无力性,以私人产品的形式进行提供,势必将造成群体利益更加挤出,不但解决不了现实困难,甚至会更加加剧贫困。所以,从社会保障的本质出发,基于社会安全和公平考虑,政府应主动提供资金支持,承担公共产品的主要责任,尽量减少弱势群体消费的边际成本,提高公共性的程度。
3.加快进行农民工的制度设计及配套制度建设和改革
农民工作为一个特殊的群体,是城镇职工和农民双重身份的结合,但似乎又比其中任何一个群体都更加尴尬。农民工的制度建设既面临资金压力也同时受到制度衔接的挑战,但相比于资金压力,目前急需解决的是其制度衔接的问题。由于农民工本身高流动性的特点,在不断的迁徙中出现了保险项目接续的诸多困难,损害了农民工群体的利益。政府应积极考虑制度衔接的建设,并探讨农民工社会保障模式的创新,提倡农民工社会保障产权的明晰。
4.探讨国家机关、事业单位的市场化管理模式建设
针对国家机关、事业单位管理者及其职员,其保障体制应加快进行改革。工人日报报道,据零点研究咨询集团公布的《2006年中国居民生活质量报告》显示:国家机关、事业单位管理者和职员、企业白领群体及自由职业者这两类城市人群对社会保障的满意度评分分别为56.8分和58.2分。[5]而这两部分群体的社保产品属性是不同的,前者为公共产品,后者为私人产品。作为公共产品来讲,不用承担什么成本,即可享受较好的福利待遇,理应满意度更高,但是事实却非如此。这说明,单凭公共产品外在的(基础产品)吸引力已经很难满足“消费者”的需求,可以考虑改变其基本产品、追加产品附加值或是提炼其期望产品及潜在产品来满足需求,提高满意度。比如,可以借鉴城镇企业员工的做法,提倡个人责任的承担,考虑到机关事业单位的非营利性,可以由财政来替代企业责任,进而抽出部分财政负担以发展附加的服务质量,更有效地提高产品的满意度。
总体来讲,社会保障产品的提供既要注重公平又要兼顾效率。维持国民的生存和生活是政府的责任和公民的权利,任何人都有公平享受生存和生活的权利。但是,在政府责任承担方面,也可能会产生政府失灵,需要市场进行资源的有效配置。通过私人产品的提供来提高效率,或者通过公共产品的提供来改善公平,两者的配合才可能产生更高的社保满意度。
参考文献:
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[2] 叶楠.公共管理视角下的社会保障公共性及其缺失的防范[J].法制与社会,2008,(4).
[3] 马雁军,孙亚忠.农村社会基本养老保障的公共产品属性与政府责任[J].经济经纬,2007,(6).
[4] 寇铁军,崔惠玉.社会保障的产品属性探析[J].财经问题研究,2000,(11).
[5] 刘欣荣.社保问题不同群体满意度差别大[EB/OL].中国新闻网,2007-01-15.
[6] 张蕾,王海东.社会保障的公共性:缺失与防范[J].社科纵横,2008,(6).
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[8] 赵小玄,赵农.论公共部门合力边界的决定——兼论混合公共部门的价格形成机制[J].经济研究,2007,(3).
(责任编辑:杨 放)