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“老城厢”是上海这座历史文化名城的发祥地之一。由于是老旧城区，公共设施等配套建设相对滞后，改造难度较大，私搭乱建、无照经营、马路市场、环境脏乱已成痼疾顽症，被列为上海市环境综合治理的重点区域。2016年，结合“补短板”的要求，黄浦区启动了“重塑老城厢”综合整治行动。其中，由黄浦区市场监管局牵头组织的集中整治无照经营取得了良好效果，得到了李克强总理的赞誉。
一、综合整治分级分类分阶段
通过前期的摸底调查表明，老城厢地区的无照经营有其独特性。一是无照经营密度高，大量分布在居住小区；二是经营者以当地生活困难的居民为主；三是经营品类多为小修补、小餐饮、小食杂。由于无照经营的成因多为前置审批和房屋性质限制，因此整治难度较大。针对这一监管现实，黄浦区市场监管部门制定了“分级、分类、分阶段”的精细化整治方案，为整治工作打下了良好的基础。此后，经过前后几轮的详细排查，在《黄浦区固定经营场所无证无照经营整治三年行动计划（2016-2018）》的附件中分级，分类确定了全地区所有的无证无照整治名单，包括经营项目、经营地域、经营类别、经营户的房屋性质，以及经营户的基本状况等。
“分级”即围绕全地区“1+10+x”重点区域，划定市级，区级，街道三级重点区域；“分类”即根据无照经营户的行业、规模及存在的安全隐患，分为高危无证无照经营、重（热）点无证无照经营及一般无证无照经营；“分阶段”即以“三年行动计划”为目标稳步推进，明确年度节点和具体任务；精细化即以量化工作目标为核心，以严格时间节点为骨架，制作项目细化表，实行扁平化管理。截至2016年11月底统计，综合整治行动共取缔无证无照经营859户，老城厢（泛东街）地区及周边的186家无证无照经营户被全部取缔。
二、依托基层形成合力
无证无照经营治理难度大，主要原因是成因复杂，涉及多部门的职能领域。比如一些小餐饮，经营者主观上也想办个执照，但是由于房屋属于居住性质，消防设施不过关，不符合环保标准而始终不能依法取得证照。而经营行为又由于涉及市场监管、房屋管理等多个行政管理领域，各部门都有管辖权。但是在具体的实施过程中由于各部门职能分隔，沟通不畅，一定程度上增加了监管难度。
依据上海市社会管理创新改革“1+6”文件形成的街道党政新体制以及基层执法力量下沉的机制，为综合整治行动提供了有力抓手。黄浦区市场监管局牵头，属地街道搭建了组织领导和统筹协调平台。在此基础上，市场监管局成立了顽症治理办公室，负责全地区无证无照综合整治行动的协调、指导、督查和考核。同时与属地街道及时对接，制定分级分类分阶段整治进度和标准。针对“老城厢”这一痼疾顽症，市场监管局加强与老城厢环境综合治理指挥部的沟通联系，依托属地街道网格中心平台，由老城厢指挥部统一指挥，市场监管局加强与地区城管、公安等部门联勤联动，形成了整治合力。
三、严格执法坚守底线
无证无照经营者的守法意识普遍不强。由于执法直接影响到了他们的切身利益，因此给综合整治行动增加了很大难度。与此同时，对于以谋生为目的从事无证无照经营的人员，社会舆论又大多从情理出发，甚至有个别媒体直指行政执法“冷漠”，不讲人情。对此，市场监管人员顶住舆论压力，严格坚守执法底线。他们说，行政执法必须严格遵守法定程序，执法者自身必须讲“规矩”。有市委市政府对环境综合整治工作的重视和支持，有法律法规和规章明确的规定，有各部门形成的执行合力为后盾，为综合整治行动构筑了严格依法行政的坚实基础。
在综合整治行动中，执法人员严格按照法定程序，细化工作标准和流程，同时侧重增加约谈程序，监管、城管等部门提前与经营户约谈。约谈中摆事实、讲道理，动员经营户自行纠正违法行为，拒不改正的依法取缔，使整治工作经得起法律审查和社会监督，产生了良好的叠加效应。同时，配合约谈和整治，加强督查考核，加大督查暗访和实地抽查力度，及时通报督查暗访情况。对于整治后存在的不稳定因素，市场监管局与属地街道及时沟通，守牢安全底线，尽可能避免不稳定因素造成的不良影响。对于整治后可能出现的反弹，在属地街道的牵头下，加强落实属地监管机制，依托网格化监管平台，将无证无照综合整治工作纳入“1+3+x”日常巡查机制，及时发现、排除各类隐患。
在此次综合整治行动中，黄浦区还注重发动社会力量，为严格依法行政提供舆论支撑。比如依托居（家）委会，发挥基层自治作用，发动社区志愿者，向居民群众发放法律法规宣传材料，建立无证无照经营发现、警示、告示机制，形成了群防群治的良好氛围。同时，注重及时联系媒体，通报整治工作情况，加强舆论宣传正面引导。
四、法情兼顾彰显“上海温度”
在此次综合整治行动中，网红“阿大葱油饼”一夜之间成为舆论的关注焦点。2016年9月26日晚，《上海观察》发表了题为“无证照经营的阿大葱油饼或被取缔，这道情法两难题该怎么做？”的一则报道。随后，澎湃新闻、今日头条、凤凰新闻、新闻晨报等多家媒体转载了“上海网红葱油饼难吃到涉无证经营被停业”、“网红‘阿大葱油饼’要关门”等相关报道，引发了多方关注和网友热议。
在依法行政的同时，如何做好“阿大葱油饼”的后续引导服务工作？黄浦区市场监管局会同属地街道等相关职能部门，帮助经营者寻找合法的经营场所。经多方沟通，某网络订餐平台主动联系到黄浦区市场监管局，表达了扶持“阿大葱油饼”合法合规经营的意愿，并由上海泰达茶楼为该网络订餐平台提供经营场所，供“阿大葱油饼”从事经营活动。10月28日，“阿大葱油饼”在新的经营场所开张营业。
“阿大葱油饼”事件更是得到了李克强总理的关注。2016年11月21日在上海市召开的深化“放管服”改革座谈会上，李克强总理表示，这两家小食店可能确实存在证照等问题，但我们基层政府部門也应更多百姓角度考虑一下，尽量寻求更多人的“共赢”。总理说的另一家小食店，是开在上海弄堂里的“梦花街19号馄炖店”。
既严格规范、公正、文明执法，又扶持、善待创业者。黄浦区市场监管局管出了监管效能，也引导出了“上海温度”，得到了上海市社会各界的好评。“阿大葱油饼”的案例很有代表性，其模式是否可以复制推广值得探讨。
五、制度创新固本长效
“承担行政执法职能还要为违法行为人找出路？”“为‘阿大葱油饼’寻找合法经营场所是市场监管部门的职责吗？”一时间，一些执法人员表示了不同看法。
从权责清单来看，市场监管局没有这样的权力和职责，即使市场监管局主动跨前一步，如果没有各方的鼎力支持也很难把事情做成，即使做成了一两个，也不可能做成百个千个。因此，加强城市管理，加强法治社会建设，必须推动制度机制改革，依据法律法规依法行政才是根本。比如，对申请证照有困难且符合一定条件要求的小型餐饮服务提供者，上海市正积极探索通过备案制等方式，对其实施分类管理并建立相应的退出机制。而在具体的操作层面，在上海市发布的《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法（修订草案）》中已经增加了对小型餐饮服务提供者管理的有关条款；对小型无证照餐饮服务提供者，上海市监管部门已在探索采取有条件的以疏导相结合为主的管理模式。
来自上海市一些专家的初步设想是：纳入备案制管理的小型餐饮服务提供者至少应满足三个基本条件：其一，经营场所周边不能扰民，不能影响周边的环境卫生；其二，经营者有责任和义务，必须确保所出售的食品卫生安全；其三，周边居民的确有生活需求（比如经营蔬菜水果等生活必需品）。符合以上三个基本条件的小型餐饮服务提供者可到所在街（镇）登记备案，日常经营活动纳入市场、消防、环保、城管等部门的监管范围。据笔者了解，黄浦区市场监管局正在研究备案制管理的可行性。
（责任编辑：李静敏）
一、综合整治分级分类分阶段
通过前期的摸底调查表明，老城厢地区的无照经营有其独特性。一是无照经营密度高，大量分布在居住小区；二是经营者以当地生活困难的居民为主；三是经营品类多为小修补、小餐饮、小食杂。由于无照经营的成因多为前置审批和房屋性质限制，因此整治难度较大。针对这一监管现实，黄浦区市场监管部门制定了“分级、分类、分阶段”的精细化整治方案，为整治工作打下了良好的基础。此后，经过前后几轮的详细排查，在《黄浦区固定经营场所无证无照经营整治三年行动计划（2016-2018）》的附件中分级，分类确定了全地区所有的无证无照整治名单，包括经营项目、经营地域、经营类别、经营户的房屋性质，以及经营户的基本状况等。
“分级”即围绕全地区“1+10+x”重点区域，划定市级，区级，街道三级重点区域；“分类”即根据无照经营户的行业、规模及存在的安全隐患，分为高危无证无照经营、重（热）点无证无照经营及一般无证无照经营；“分阶段”即以“三年行动计划”为目标稳步推进，明确年度节点和具体任务；精细化即以量化工作目标为核心，以严格时间节点为骨架，制作项目细化表，实行扁平化管理。截至2016年11月底统计，综合整治行动共取缔无证无照经营859户，老城厢（泛东街）地区及周边的186家无证无照经营户被全部取缔。
二、依托基层形成合力
无证无照经营治理难度大，主要原因是成因复杂，涉及多部门的职能领域。比如一些小餐饮，经营者主观上也想办个执照，但是由于房屋属于居住性质，消防设施不过关，不符合环保标准而始终不能依法取得证照。而经营行为又由于涉及市场监管、房屋管理等多个行政管理领域，各部门都有管辖权。但是在具体的实施过程中由于各部门职能分隔，沟通不畅，一定程度上增加了监管难度。
依据上海市社会管理创新改革“1+6”文件形成的街道党政新体制以及基层执法力量下沉的机制，为综合整治行动提供了有力抓手。黄浦区市场监管局牵头，属地街道搭建了组织领导和统筹协调平台。在此基础上，市场监管局成立了顽症治理办公室，负责全地区无证无照综合整治行动的协调、指导、督查和考核。同时与属地街道及时对接，制定分级分类分阶段整治进度和标准。针对“老城厢”这一痼疾顽症，市场监管局加强与老城厢环境综合治理指挥部的沟通联系，依托属地街道网格中心平台，由老城厢指挥部统一指挥，市场监管局加强与地区城管、公安等部门联勤联动，形成了整治合力。
三、严格执法坚守底线
无证无照经营者的守法意识普遍不强。由于执法直接影响到了他们的切身利益，因此给综合整治行动增加了很大难度。与此同时，对于以谋生为目的从事无证无照经营的人员，社会舆论又大多从情理出发，甚至有个别媒体直指行政执法“冷漠”，不讲人情。对此，市场监管人员顶住舆论压力，严格坚守执法底线。他们说，行政执法必须严格遵守法定程序，执法者自身必须讲“规矩”。有市委市政府对环境综合整治工作的重视和支持，有法律法规和规章明确的规定，有各部门形成的执行合力为后盾，为综合整治行动构筑了严格依法行政的坚实基础。
在综合整治行动中，执法人员严格按照法定程序，细化工作标准和流程，同时侧重增加约谈程序，监管、城管等部门提前与经营户约谈。约谈中摆事实、讲道理，动员经营户自行纠正违法行为，拒不改正的依法取缔，使整治工作经得起法律审查和社会监督，产生了良好的叠加效应。同时，配合约谈和整治，加强督查考核，加大督查暗访和实地抽查力度，及时通报督查暗访情况。对于整治后存在的不稳定因素，市场监管局与属地街道及时沟通，守牢安全底线，尽可能避免不稳定因素造成的不良影响。对于整治后可能出现的反弹，在属地街道的牵头下，加强落实属地监管机制，依托网格化监管平台，将无证无照综合整治工作纳入“1+3+x”日常巡查机制，及时发现、排除各类隐患。
在此次综合整治行动中，黄浦区还注重发动社会力量，为严格依法行政提供舆论支撑。比如依托居（家）委会，发挥基层自治作用，发动社区志愿者，向居民群众发放法律法规宣传材料，建立无证无照经营发现、警示、告示机制，形成了群防群治的良好氛围。同时，注重及时联系媒体，通报整治工作情况，加强舆论宣传正面引导。
四、法情兼顾彰显“上海温度”
在此次综合整治行动中，网红“阿大葱油饼”一夜之间成为舆论的关注焦点。2016年9月26日晚，《上海观察》发表了题为“无证照经营的阿大葱油饼或被取缔，这道情法两难题该怎么做？”的一则报道。随后，澎湃新闻、今日头条、凤凰新闻、新闻晨报等多家媒体转载了“上海网红葱油饼难吃到涉无证经营被停业”、“网红‘阿大葱油饼’要关门”等相关报道，引发了多方关注和网友热议。
在依法行政的同时，如何做好“阿大葱油饼”的后续引导服务工作？黄浦区市场监管局会同属地街道等相关职能部门，帮助经营者寻找合法的经营场所。经多方沟通，某网络订餐平台主动联系到黄浦区市场监管局，表达了扶持“阿大葱油饼”合法合规经营的意愿，并由上海泰达茶楼为该网络订餐平台提供经营场所，供“阿大葱油饼”从事经营活动。10月28日，“阿大葱油饼”在新的经营场所开张营业。
“阿大葱油饼”事件更是得到了李克强总理的关注。2016年11月21日在上海市召开的深化“放管服”改革座谈会上，李克强总理表示，这两家小食店可能确实存在证照等问题，但我们基层政府部門也应更多百姓角度考虑一下，尽量寻求更多人的“共赢”。总理说的另一家小食店，是开在上海弄堂里的“梦花街19号馄炖店”。
既严格规范、公正、文明执法，又扶持、善待创业者。黄浦区市场监管局管出了监管效能，也引导出了“上海温度”，得到了上海市社会各界的好评。“阿大葱油饼”的案例很有代表性，其模式是否可以复制推广值得探讨。
五、制度创新固本长效
“承担行政执法职能还要为违法行为人找出路？”“为‘阿大葱油饼’寻找合法经营场所是市场监管部门的职责吗？”一时间，一些执法人员表示了不同看法。
从权责清单来看，市场监管局没有这样的权力和职责，即使市场监管局主动跨前一步，如果没有各方的鼎力支持也很难把事情做成，即使做成了一两个，也不可能做成百个千个。因此，加强城市管理，加强法治社会建设，必须推动制度机制改革，依据法律法规依法行政才是根本。比如，对申请证照有困难且符合一定条件要求的小型餐饮服务提供者，上海市正积极探索通过备案制等方式，对其实施分类管理并建立相应的退出机制。而在具体的操作层面，在上海市发布的《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法（修订草案）》中已经增加了对小型餐饮服务提供者管理的有关条款；对小型无证照餐饮服务提供者，上海市监管部门已在探索采取有条件的以疏导相结合为主的管理模式。
来自上海市一些专家的初步设想是：纳入备案制管理的小型餐饮服务提供者至少应满足三个基本条件：其一，经营场所周边不能扰民，不能影响周边的环境卫生；其二，经营者有责任和义务，必须确保所出售的食品卫生安全；其三，周边居民的确有生活需求（比如经营蔬菜水果等生活必需品）。符合以上三个基本条件的小型餐饮服务提供者可到所在街（镇）登记备案，日常经营活动纳入市场、消防、环保、城管等部门的监管范围。据笔者了解，黄浦区市场监管局正在研究备案制管理的可行性。
（责任编辑：李静敏）