“有一个比喻形容行政区划调整，好比原来是个小孩，现在身子长高了，但小孩穿的衣服还是以前的，与身高不匹配，原来的衣服已经束缚了他的成长。”
　　内在动因
　　《决策》：近年来，区县一级的行政区划调整呈现燎原之势，这一现象在欠发达地区表现尤为明显，您对此有何观察？
　　张占斌：行政区划与生产力的发展、生产关系的变革密切相关，无论是在经济发达地区还是欠发达地区，归根到底都是解决“发展”的问题。
　　而对于当下火热的行政区划调整现象，如“县改市”，不仅体现在生产力与生产关系的矛盾运动中，实际上在一定程度上也与新一轮城镇化有关。因为城市是一个复杂的综合体，县与市的级别不一样，权限也不一样。“县改市”可以更好加快城市建设，特别是城镇化建设，这点在欠发达地区表现比较突出。另外，有些地方通过行政区划，可以获得更多的自主权和发展空间，有利于城市化的推进。
　　《决策》：对县域治理，体现在县域的顶层设计上，“县改市”作为县域顶层设计的一项重要方式，它的内在动因有哪些？
　　孙克强：从马克思主义经济学来看，生产力和生产关系始终是矛盾的统一体，是事物的两个方面，但始终是在矛盾中，矛盾推动着事物的发展变化。在中国的行政管理中，行政区划对区域发展密切相关，它是调节经济社会发展的一种重要手段。中央和地方，地方和地方，所有的关系归根到底都是行政区划的问题。
　　改革开放近40年，地方的经济实力得到了迅速提升。好比讲原来是个小孩，现在身子长高了，但小孩穿的衣服还是以前的，与身高不匹配，原来的衣服已经束缚了他的成长。这就是说过去的行政区划已经束缚了当下生产力的发展。为什么最近行政区划形成一股热潮？这是最根本因素。
　　总体来说，目前行政区划阻碍经济发展，在发达地区表现充分，在欠发达地区也同样如此。只是两者在表现的程度、形态、现状上有所不同。具体表现在以下几点：
　　一是行政区划阻碍经济发展，在发达地区和欠发达地区都同样存在；二是经济发展水平的差异，矛盾的程度、矛盾的表现方式不一样；三是解决矛盾的方式和手段，各个地方根据所处的经济发展阶段、经济社会发展水平、城镇化进程、包括当地各种资源因素的不同而采取不同的处理方式。为什么说中部地区和东部地区，解决行政区划束缚的方式不一样呢？主要是各个地方的资源禀赋不一样，解决方式就不一样。
　　《决策》：“县改区”同样作为县域顶层设计的一项重要方式，与“县改市”的区别在哪？
　　孙克强：从行政级别上来说，县级市与地级市的区虽然是平级，但在行政权上却不一样，县级市是独立的行政单位，区不是，是不完整的行政单元。另外，“县改区”后，区的权限变小，比如規划权、基础设施建设、产业布局将纳入到城市来进行通盘考虑。以江宁划入南京市为例，江宁的建设权就不属于江宁，而是由南京市来统一规划，包括基本设施的建设，要由南京市调配全市资源。
　　而“县改市”却发生了很大变化。第一，在政府的功能定位上，县一般以农业为主，市以非农业为主；第二，因政府功能定位的不同所带来政府部门设置和编制也不同，县涉农部门较大，而市则以城市建设和城市管理部门为主；第三，在自主权和审批权上，市比县也享有更多；此外，市在一些政策优惠的获取、对外招商引资等方面也比县更有优势。这些都是区所不具备的，因为区是一个不完全的行政机构。
　　城镇化新动力
　　《决策》：“县改市”能否看做是县域经济探索的一种模式？又是否是县域经济发展的必经阶段？
　　孙克强：县到市肯定是促进县域经济发展的良机。一方面，“县改市”以后伴随着自主权的增强、产业结构的调整会带来新的发展契机。另一方面，作为市这个层面，改市以后发展的重点、发展的内容、形态和模式都发生了根本性的变化，过去以农业为主，现在以城市建设为主。
　　“县改市”不仅是县域经济发展的一个必经阶段，还是一个高级阶段。无论是工业化、新一轮城镇化，最终的发展都要回到发展的根本的目的上来，促进人的全面发展。地方通过“县改市”来提高它的城市化水平，为其提供新的发展动力，最终的目的是为了人的全面发展。
　　《决策》：有媒体报道称，目前，国家正在酝酿的新型城镇化改革方案，将推进行政区划创新，改革设市模式，启动“县改市”工作。您认为在新型城镇化进程中，“县改市”将发挥什么样的作用？
　　张占斌：首先，从国家新型城镇化纲要中，增加更多的城市，稳步健康的推动新型城镇化的发展，从理论和出发点来看，通过设市，包括“县改市”、“ 县改区”等行政区划方式，更好地适应城镇化的发展，更好地适应经济社会的发展，也更好的适应人民群众的需要。
　　其次在市场经济和区域经济发展中，特别是城镇化发展中，需要必要的行政区划调整。
　　最后，需要注意的是，每个地方由于经济、社会、文化、生态发展水平不同，区域差异和发展需求也不一样，哪些县要改，哪些不能改，要根据每个地方的不同情况去审核决定，但从总的方向上来讲，一些有条件的县，有潜力的县，可以通过“县改市”去促进城镇化的健康发展。
　　刘勇：在供给侧结构改革和“三去一降一补”政策的基础上，还要重视扩大内需的作用；扩大内需首推新型城镇化的发展。但在新常态下应如何更有效地推进新型城镇化，迫切需要新想法、新思维。
　　那么在新一轮城镇化背景下，县域区划成调整为一种新想法、新思维，依托行政体系推进城镇化的进程。一方面通过“撤县设市”来解决经济上的城市建设资金的现实问题；另一方面，当下处在城镇化的关键时期，通过“县改市”获取更多的资源，培育新的经济增长点，这是一些地方的动力所在。
　　规避“天花板效应”
　　《决策》：当前，对于“县改市”的评价褒贬不一，您是如何看待的？
　　孔繁斌：“县改市”在形式上，属于行政区划、行政层级和管理体制的一项内容，换个角度来看，行政区划也可以称为国家推动经济社会发展和推动国家治理的一种制度性工具。这样一个制度性工具在什么条件下使用，怎么去衡量和评价它所带来的结果，其实是认识“县改市”等问题的一个思考框架。这就需要对“县改市”的一些前提和背景进行充分分析和把握。从地方的实践来看，涉及到县域顶层设计层面有两种思路可循。
　　第一种思路是行政区划、行政层级以及隐藏在背后的资源配置权利的强弱程度影响了属地经济社会发展，地方政府试图通过行政区划的升级来获得更多的自主决策权，通过更高行政层级的权威性及其所拥有的资源配置的权利来减少在地方治理过程中所遇到的一些因层级决策权限而产生的低效的、非自主的状况，这是过去地方政府所采用的一种普遍思路。从某种程度来说，这种思路能带来立竿见影的效果，但是只要有行政区划就会有边界和层级的限制，而且它也有着很高的风险性和很强的“天花板”效应，比如“假城市化”、城市建设债务、产业结构不合理等问题。
　　在新一轮的全面“放、管、服”改革的背景下，国家也特别提出要在政府和市场、政府和社会新的治理结构中，为中国未来的发展提供一个治理结构现代化的平台，从这点来看，还有第二种思路。打破和取消行政权分割所带来的发展的壁垒，加强不同地区、城、县之间的横向合作，特别是在当下市场要素的充分流动下，在公共服务的提供上，需要更多的协作和合作，充分引入市场的作用，切实激活社会的作用，实际上这种思路更具有前瞻性和生命力。在既有的一个行政区划、行政层级不变的情况下，怎么通过促进不同治理主体、行动者之间更有效合作来解决问题，从国家改革的战略方向上来说，是倾向于后一种思路的。
　　如何看待“县改市”的好坏，关键看处在怎样的条件和情景下进行“县改市”所带来的结果，衡量“县改市”好坏的标准，主要看是否充分实现政府、市场、社会三者的融合和共同演进，是否产生不同治理行动主体之间围绕公共服务而带来更紧密、更有效的合作。
　　《决策》：那么地方应该如何规避 “天花板效应”？
　　孙克强：一是根据当地实际，发展特色产业，扩大宣传力度，提振市场号召力，借助网络，发展电商；二要制定优惠政策，加快人口聚集，增强城市发展支撑力；三是做好基本公共服务功课，增强居民生活便利化与幸福感；四要完善基础设施，做美做优城市形象；五要做特色文化建设，增强城市发展内涵；最后要加快生态建设与环境保护，建设宜居城市。