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一、加拿大高等教育概况
加拿大联邦有10个省3个地区。依据加拿大联邦宪法，教育是省政府的权力与义务，省政府拥有对高等教育的管制权。这种分权的教育体制造成了加拿大各省高等教育政策的差异性与多样性。省级政府直接资助公立高等教育机构，对加拿大高等教育政策发挥着主要作用，联邦政府对高等教育政策产生影响主要通过宪法授予的创制权来实现。联邦政府在教育领域具有如下几个方面的创制权：职业培训、学生财政资助、研发以及国家文化建设。联邦政府的创制权对高等教育究竟发挥了多大的影响，这是一个有争议的问题。
关于加拿大高等教育系统，人们习惯持两种分法，认为加拿大高等教育只有两种类型，即大学与社区学院。这是一种把复杂问题简单化的思维，事实上，这种分类把许多高等教育机构排除在高等教育体系之外。加拿大统计署2004年提出了一个新的分类，这个分类把加拿大的高等教育机构分为五类：大学与学位授予机构、学院、举办成人教育或中学后教育项目的学校、政府创办的特种学院和私立职业学院。
1. 大学与学位授予机构（Universities and Degree-granting Institutes）
在加拿大，大学与学位授予机构有190所，其中大学70多所。大学又分为三种类型，第一类是本科教学型大学，有45所；第二类是一般综合性大学，有15所；第三类是有医学院的研究型大学，有15所。其他110多所学位授予机构主要有三种类型，一类是为印第安土著人开设的学位授予机构；第二类是宗教性的神学学位授予机构，这类机构占绝大多数；第三类是艺术、音乐等特殊的学位授予机构。
2. 学院（Colleges and Institutes）
这类高等教育机构有300多所，主要提供3年或者3年以下学制的文凭与资格证书项目，绝大多数是由省政府直接开设与监控的公立机构。其中，30所提供应用学士学位（Applied Bachelor Degree）教育；120所提供综合性的中学后教育证书项目（Postgraduate Certificate）；145所提供特殊培训项目；还有10所是为印第安土著人开设的。
3. 成人与中学后教育盟校（School Boards that Operate Adult and Postsecondary）
这类机构大部分是提供语言培训或者最基本的职业技能训练的机构。
4. 政府培训机构（Government Institutes）
这类机构是联邦政府或省政府开设的特殊职业培训机构，主要培训警察、边防警察以及航空管制人员。
5. 私立职业学院（Private Career Colleges）
这类机构主要是私人开设的，旨在提供特定的职业证书项目，如厨师等。目前在省政府注册的有155所，还有一些不符合省政府注册条件但仍在运转的。
二、殖民地的历史传统与加拿大的高等教育政策
加拿大最早是法国的殖民地。法国的殖民统治始于1608年钱普兰建立魁北克，终于1763年英法签订的《巴黎条约》，延续150多年，天主教会的教育目标影响加拿大土著教育政策长达300年。
17世纪60年代，英法开始争夺这块殖民地的控制权。1763年，英国开始统治法国文化占主流的殖民地并计划把殖民地的法国文化消灭掉，包括剥夺法裔加拿大人讲母语和信奉天主教的权利。英国此举引起了法国移民的强烈不满。1774年通过了《魁北克法》，规定魁北克的文化、政治和经济受到保护，法裔天主教徒不再被排斥在公职之外。英国人对天主教会的教育持宽容态度，于是出现了双语教育体系。
对加拿大高等教育机构及高等教育政策产生更大影响的是美国大革命。美国大革命导致了大约6万名亲英保皇分子迁移加拿大，亲英分子害怕高等教育机构传播美国的共和思想，对建立高等教育机构持消极态度。尽管如此，18世纪末、19世纪初英国的这块殖民地仍然出现了一些高等教育机构，如新斯科舍的温莎（Windsor）国王学院（1789年）、蒙特利尔的麦吉尔大学（McGill College）（1821年）和多伦多的约克（York）国王学院（1827年）。这些获得皇家特许状的学院最初都受教会控制，由教士会组成治理结构。受此影响，清教徒也于1840年创立了自己的高等教育机构——位于金斯顿的女王（Queen’s）学院。其后，其他教派均创立了自己的高等教育机构。
这些为数众多但规模不大的学院办学资源十分匮乏，为获得财政资助展开激烈的争夺。冲突的结果是约克国王学院正式变为非教会大学，于1849年更名为省立多伦多大学；其他受公共资助的大学也先后转变为非教会大学。
三、加拿大高等教育体制的初创（1867~1945年）
1867年英国议会通过《英属北美法》（British North America Act）。从此，一个包括安大略和魁北克(所谓的上加拿大与下加拿大)、新不伦瑞克和新斯科舍在内的联邦制加拿大诞生了，它被称为加拿大自治领（Dominion of Canada）。高等教育问题因规模太小没有受到联邦的关注，当时整个联邦共有学生1 500人，仅5所高等教育机构宣称自己注册的学生达到100人。《英属北美法》把教育问题留给各地方政府，没有联邦层面的教育政策。一直到现在，加拿大是西方发达国家里唯一没有全国性的大学法或高等教育法的国家，也是唯一没有联邦教育部的国家。
1867年的《英属北美法》是一个弹性法，它为自治领的扩大提供了一个框架。在随后的80多年，其他省和地区陆续加入加拿大自治领。在东部和中部省份，在联邦成立之前就有一些大学存在，大部分大学属于教会。而西部省份一开始就创立了没有教会控制的单一的省立大学。曼尼托巴（Manitoba）大学1877年创立，1906年阿尔伯塔（Alberta）大学建立，1907年萨克斯彻温（Saskatchewan）大学建立，UBC直到1908年才建立起来。西部这四个高等教育机构明显受美国州立大学模式的影响，尤其是受威斯康星大学思想的影响甚深，大学为社区服务的理念体现在大学的办学活动中，与当地经济尤其是农业相关的应用性学科被迅速地建立起来；但是东部的大学则对美国新出现的研究型大学模式情有独钟。1889年女王学院建立了博士教育项目，1897年多伦多大学开始博士教育项目，1906年麦吉尔大学开始建立博士点。
在这个阶段，就与政府的关系而言，大学是一个高度自治的机构，因为此时绝大部分大学从属于教派。少部分受公共资助的高等教育机构以私立非营利机构进行注册，政府与这类大学的关系仅限于每年决定政府资助的水平，很少干预大学内部决策。宪法规定，省政府对教育负有主要义务，但是，只有为数很少的省立大学接受政府的资助，大部分高等教育机构受教会资助。高等教育不受关注的状况一直延续到二战结束。
四、大学公益机构的定位与高等教育大众化（1945~ 1970年）
联邦政府对高等教育的介入非常少，这种状况一直到二战结束后退伍军人福利项目实施才得到改变。
二战结束后，决定接受合格的退伍军人上大学促使联邦政府直接介入高等教育政策。根据退伍军人福利项目，联邦政府要为每一个有资格上大学的退伍老兵付150加元的学费。这一项目获得了巨大成功，当2万退伍军人决定接受高等教育时，1945-1946年度加拿大大学的注册人数增长了46％；1946-1947年度，退伍军人在大学的注册人数增加到3.5万人。与此同时，其他公民也纷纷要求接受高等教育，新一代已经把接受高等教育作为成功的目标。1941~1951年，除去上大学的退伍军人以外，大学的注册人数增长了近70％。
七、问题与讨论
加拿大高等教育政策仍处于变化过程，高等教育的大众化、市场化、国际化无不对现有的政策产生冲击。
1. 加拿大高等教育由精英向大众化转变的经验不同于美国
这一转变在加拿大主要是通过创设性质单一的世俗化公立大学与形式多样的非大学的高等教育机构实现的。单一的大学体系不再一统天下，各省政府根据自身的特点创建了各种新的学位授予机构。联邦政府认为，在知识经济时代，大学是知识的中心，应该成为政府与公民共同承担的公共体系。接受高等教育以前被认为是一种国民资格，是一项基本人权，但现在越来越被认为是公民个人的一种资本，因此要求公民个人投资。这也是加拿大学费猛增的理论基础之一。
加拿大高等教育以极高的毛入学率闻名于世。事实上，加拿大高等教育规模从1945年到现在一直在持续增长。然而，高等教育的高参与率并不能掩盖其中的公平问题。在很多省，持续增长的学费与不完善的助学贷款机制同时存在，严重影响了低收入家庭的子女接受高等教育。
2. 政府资助减少导致高等教育的市场化趋势十分明显
高等教育与市场经济开始紧密结合。大学开始区分热门专业与冷门专业，这是一种典型的市场思维。在学术规划上，根据市场需要决定哪些专业要扩充，哪些专业要缩小。不但专业设置由市场来调节，而且政府的科研基金也由市场调节。市场化的结果是在大学的各个专业之间建立了竞争机制。市场化的运作与社区问责制紧密地结合在一起。
省政府改变了拨款的方式，开始根据大学各个专业的广度与深度进行拨款，同时加强质量监控，强化社会问责制。比如安大略省成立了一个高等教育质量监督委员会，建立各种机制来保证高等教育的质量。
虽然加拿大大学获得的公共资助在减少，但是加拿大大学的文凭被越来越多的国家所承认，5所加拿大大学进入了世界大学100强。
3. 教育分权是加拿大高等教育的重要特征
教育分权包括纵向的地方分权与横向的职能分权。地方分权是指联邦政府与省政府之间的教育分权；职能分权是指大学内部的分权。这种分权体制与加拿大独特的历史与联邦制密切相关，分权体制不但形成了各省各具特色的多元化的高等教育系统，而且强化了大学的自治权。
在加拿大，大学具有高度的自治权。加拿大70多所大学绝大部分是公立的，只有少数几所是私立的。所有大学都得到政府的资助，但是大学不属于任何政府部门，大学只是一种社会福利体系，是非营利机构。
每所大学都有自己的中央管理机构，对学校的重大事项进行决策。中央管理机构都有自己的分权结构——大学治理结构，其核心是大学理事会。大学理事会是管理机构，由政府机构人员与大学相关人员共同组成；校内成员选举产生，校外人员由政府任命，理事会成员服务期2年~3年；校长的聘任由大学理事会负责。一般来说，委托猎头公司从世界范围内选招校长候选人，并成立专门的招聘委员会选定校长，整个过程不受政府干预。
4. 加拿大高等教育面临的问题与挑战
与世界上其他国家一样，加拿大高等教育当前也面临着一系列的问题和挑战。其中最突出的问题有：随着政府资助的减少，大学的公益性正在减少，私益性正在增加，高等教育的公益性与私益性的矛盾日益凸现；随着政府投入的研究经费不断增加，大学的教学日益边缘化，科研日趋中心化，教学与科研的矛盾日益突出；随着大学的市场化，大学的功利性、适应性日益强化，大学的超然性、批判性日益弱化，大学的适应性与大学的批判性不断失衡。
加拿大高等教育又走到了改革的十字路口，何去何从，人们拭目以待。
（作者单位：中国驻多伦多总领馆教育组）
责任编辑 谢建华
加拿大联邦有10个省3个地区。依据加拿大联邦宪法，教育是省政府的权力与义务，省政府拥有对高等教育的管制权。这种分权的教育体制造成了加拿大各省高等教育政策的差异性与多样性。省级政府直接资助公立高等教育机构，对加拿大高等教育政策发挥着主要作用，联邦政府对高等教育政策产生影响主要通过宪法授予的创制权来实现。联邦政府在教育领域具有如下几个方面的创制权：职业培训、学生财政资助、研发以及国家文化建设。联邦政府的创制权对高等教育究竟发挥了多大的影响，这是一个有争议的问题。
关于加拿大高等教育系统，人们习惯持两种分法，认为加拿大高等教育只有两种类型，即大学与社区学院。这是一种把复杂问题简单化的思维，事实上，这种分类把许多高等教育机构排除在高等教育体系之外。加拿大统计署2004年提出了一个新的分类，这个分类把加拿大的高等教育机构分为五类：大学与学位授予机构、学院、举办成人教育或中学后教育项目的学校、政府创办的特种学院和私立职业学院。
1. 大学与学位授予机构（Universities and Degree-granting Institutes）
在加拿大，大学与学位授予机构有190所，其中大学70多所。大学又分为三种类型，第一类是本科教学型大学，有45所；第二类是一般综合性大学，有15所；第三类是有医学院的研究型大学，有15所。其他110多所学位授予机构主要有三种类型，一类是为印第安土著人开设的学位授予机构；第二类是宗教性的神学学位授予机构，这类机构占绝大多数；第三类是艺术、音乐等特殊的学位授予机构。
2. 学院（Colleges and Institutes）
这类高等教育机构有300多所，主要提供3年或者3年以下学制的文凭与资格证书项目，绝大多数是由省政府直接开设与监控的公立机构。其中，30所提供应用学士学位（Applied Bachelor Degree）教育；120所提供综合性的中学后教育证书项目（Postgraduate Certificate）；145所提供特殊培训项目；还有10所是为印第安土著人开设的。
3. 成人与中学后教育盟校（School Boards that Operate Adult and Postsecondary）
这类机构大部分是提供语言培训或者最基本的职业技能训练的机构。
4. 政府培训机构（Government Institutes）
这类机构是联邦政府或省政府开设的特殊职业培训机构，主要培训警察、边防警察以及航空管制人员。
5. 私立职业学院（Private Career Colleges）
这类机构主要是私人开设的，旨在提供特定的职业证书项目，如厨师等。目前在省政府注册的有155所，还有一些不符合省政府注册条件但仍在运转的。
二、殖民地的历史传统与加拿大的高等教育政策
加拿大最早是法国的殖民地。法国的殖民统治始于1608年钱普兰建立魁北克，终于1763年英法签订的《巴黎条约》，延续150多年，天主教会的教育目标影响加拿大土著教育政策长达300年。
17世纪60年代，英法开始争夺这块殖民地的控制权。1763年，英国开始统治法国文化占主流的殖民地并计划把殖民地的法国文化消灭掉，包括剥夺法裔加拿大人讲母语和信奉天主教的权利。英国此举引起了法国移民的强烈不满。1774年通过了《魁北克法》，规定魁北克的文化、政治和经济受到保护，法裔天主教徒不再被排斥在公职之外。英国人对天主教会的教育持宽容态度，于是出现了双语教育体系。
对加拿大高等教育机构及高等教育政策产生更大影响的是美国大革命。美国大革命导致了大约6万名亲英保皇分子迁移加拿大，亲英分子害怕高等教育机构传播美国的共和思想，对建立高等教育机构持消极态度。尽管如此，18世纪末、19世纪初英国的这块殖民地仍然出现了一些高等教育机构，如新斯科舍的温莎（Windsor）国王学院（1789年）、蒙特利尔的麦吉尔大学（McGill College）（1821年）和多伦多的约克（York）国王学院（1827年）。这些获得皇家特许状的学院最初都受教会控制，由教士会组成治理结构。受此影响，清教徒也于1840年创立了自己的高等教育机构——位于金斯顿的女王（Queen’s）学院。其后，其他教派均创立了自己的高等教育机构。
这些为数众多但规模不大的学院办学资源十分匮乏，为获得财政资助展开激烈的争夺。冲突的结果是约克国王学院正式变为非教会大学，于1849年更名为省立多伦多大学；其他受公共资助的大学也先后转变为非教会大学。
三、加拿大高等教育体制的初创（1867~1945年）
1867年英国议会通过《英属北美法》（British North America Act）。从此，一个包括安大略和魁北克(所谓的上加拿大与下加拿大)、新不伦瑞克和新斯科舍在内的联邦制加拿大诞生了，它被称为加拿大自治领（Dominion of Canada）。高等教育问题因规模太小没有受到联邦的关注，当时整个联邦共有学生1 500人，仅5所高等教育机构宣称自己注册的学生达到100人。《英属北美法》把教育问题留给各地方政府，没有联邦层面的教育政策。一直到现在，加拿大是西方发达国家里唯一没有全国性的大学法或高等教育法的国家，也是唯一没有联邦教育部的国家。
1867年的《英属北美法》是一个弹性法，它为自治领的扩大提供了一个框架。在随后的80多年，其他省和地区陆续加入加拿大自治领。在东部和中部省份，在联邦成立之前就有一些大学存在，大部分大学属于教会。而西部省份一开始就创立了没有教会控制的单一的省立大学。曼尼托巴（Manitoba）大学1877年创立，1906年阿尔伯塔（Alberta）大学建立，1907年萨克斯彻温（Saskatchewan）大学建立，UBC直到1908年才建立起来。西部这四个高等教育机构明显受美国州立大学模式的影响，尤其是受威斯康星大学思想的影响甚深，大学为社区服务的理念体现在大学的办学活动中，与当地经济尤其是农业相关的应用性学科被迅速地建立起来；但是东部的大学则对美国新出现的研究型大学模式情有独钟。1889年女王学院建立了博士教育项目，1897年多伦多大学开始博士教育项目，1906年麦吉尔大学开始建立博士点。
在这个阶段，就与政府的关系而言，大学是一个高度自治的机构，因为此时绝大部分大学从属于教派。少部分受公共资助的高等教育机构以私立非营利机构进行注册，政府与这类大学的关系仅限于每年决定政府资助的水平，很少干预大学内部决策。宪法规定，省政府对教育负有主要义务，但是，只有为数很少的省立大学接受政府的资助，大部分高等教育机构受教会资助。高等教育不受关注的状况一直延续到二战结束。
四、大学公益机构的定位与高等教育大众化（1945~ 1970年）
联邦政府对高等教育的介入非常少，这种状况一直到二战结束后退伍军人福利项目实施才得到改变。
二战结束后，决定接受合格的退伍军人上大学促使联邦政府直接介入高等教育政策。根据退伍军人福利项目，联邦政府要为每一个有资格上大学的退伍老兵付150加元的学费。这一项目获得了巨大成功，当2万退伍军人决定接受高等教育时，1945-1946年度加拿大大学的注册人数增长了46％；1946-1947年度，退伍军人在大学的注册人数增加到3.5万人。与此同时，其他公民也纷纷要求接受高等教育，新一代已经把接受高等教育作为成功的目标。1941~1951年，除去上大学的退伍军人以外，大学的注册人数增长了近70％。
七、问题与讨论
加拿大高等教育政策仍处于变化过程，高等教育的大众化、市场化、国际化无不对现有的政策产生冲击。
1. 加拿大高等教育由精英向大众化转变的经验不同于美国
这一转变在加拿大主要是通过创设性质单一的世俗化公立大学与形式多样的非大学的高等教育机构实现的。单一的大学体系不再一统天下，各省政府根据自身的特点创建了各种新的学位授予机构。联邦政府认为，在知识经济时代，大学是知识的中心，应该成为政府与公民共同承担的公共体系。接受高等教育以前被认为是一种国民资格，是一项基本人权，但现在越来越被认为是公民个人的一种资本，因此要求公民个人投资。这也是加拿大学费猛增的理论基础之一。
加拿大高等教育以极高的毛入学率闻名于世。事实上，加拿大高等教育规模从1945年到现在一直在持续增长。然而，高等教育的高参与率并不能掩盖其中的公平问题。在很多省，持续增长的学费与不完善的助学贷款机制同时存在，严重影响了低收入家庭的子女接受高等教育。
2. 政府资助减少导致高等教育的市场化趋势十分明显
高等教育与市场经济开始紧密结合。大学开始区分热门专业与冷门专业，这是一种典型的市场思维。在学术规划上，根据市场需要决定哪些专业要扩充，哪些专业要缩小。不但专业设置由市场来调节，而且政府的科研基金也由市场调节。市场化的结果是在大学的各个专业之间建立了竞争机制。市场化的运作与社区问责制紧密地结合在一起。
省政府改变了拨款的方式，开始根据大学各个专业的广度与深度进行拨款，同时加强质量监控，强化社会问责制。比如安大略省成立了一个高等教育质量监督委员会，建立各种机制来保证高等教育的质量。
虽然加拿大大学获得的公共资助在减少，但是加拿大大学的文凭被越来越多的国家所承认，5所加拿大大学进入了世界大学100强。
3. 教育分权是加拿大高等教育的重要特征
教育分权包括纵向的地方分权与横向的职能分权。地方分权是指联邦政府与省政府之间的教育分权；职能分权是指大学内部的分权。这种分权体制与加拿大独特的历史与联邦制密切相关，分权体制不但形成了各省各具特色的多元化的高等教育系统，而且强化了大学的自治权。
在加拿大，大学具有高度的自治权。加拿大70多所大学绝大部分是公立的，只有少数几所是私立的。所有大学都得到政府的资助，但是大学不属于任何政府部门，大学只是一种社会福利体系，是非营利机构。
每所大学都有自己的中央管理机构，对学校的重大事项进行决策。中央管理机构都有自己的分权结构——大学治理结构，其核心是大学理事会。大学理事会是管理机构，由政府机构人员与大学相关人员共同组成；校内成员选举产生，校外人员由政府任命，理事会成员服务期2年~3年；校长的聘任由大学理事会负责。一般来说，委托猎头公司从世界范围内选招校长候选人，并成立专门的招聘委员会选定校长，整个过程不受政府干预。
4. 加拿大高等教育面临的问题与挑战
与世界上其他国家一样，加拿大高等教育当前也面临着一系列的问题和挑战。其中最突出的问题有：随着政府资助的减少，大学的公益性正在减少，私益性正在增加，高等教育的公益性与私益性的矛盾日益凸现；随着政府投入的研究经费不断增加，大学的教学日益边缘化，科研日趋中心化，教学与科研的矛盾日益突出；随着大学的市场化，大学的功利性、适应性日益强化，大学的超然性、批判性日益弱化，大学的适应性与大学的批判性不断失衡。
加拿大高等教育又走到了改革的十字路口，何去何从，人们拭目以待。
（作者单位：中国驻多伦多总领馆教育组）
责任编辑 谢建华