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摘要：以往城镇化建设暴露出一系列物役问题：大拆大建盲目造城，土地城镇化快于人的城镇化，片面追求GDP增长，大量融资导致债台高筑。新型城镇化建设应坚持以人为本，相应的政府职能定位则是：制定科学的新型城镇化发展战略；推进有序的农业转移人口市民化；构建一体化的基本公共服务体系；倡导可持续的绿色循环发展机制。
关键词：新型城镇化；为物所役；以人为本；政府职能
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）03-0048-06
城镇化是伴随着工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是一个国家或地区社会进步和现代化的重要标志。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾把“中国的城镇化”与“美国的高科技”列为影响21世纪人类发展进程最为深刻的两件事情，并提出中国在新世纪首要的挑战和机遇是城镇化①。截至2013年底，我国城镇化率已达53.73%，拥有7.3亿城镇人口，正处于人类历史上规模最大的农民市民化和农村城镇化的历史进程，并且已进入城镇化的后半阶段。对新型城镇化建设中的政府职能进行研究，不仅有助于引领我国的新型城镇化建设，而且有利于更好地实现经济的可持续发展以及社会的包容性成长。
一、城市化、城镇化、新型城镇化的概念比较
18世纪中叶，英国率先开展工业革命，人类进入城市化的崭新时代。美国城市规划学家弗里德曼提出城市化是国家或区域空间系统中的一种复杂的社会过程，既包括人口和非农业活动在规模不同的城市环境中的地域集中过程、非城市型景观逐渐转化为城市景观的地域推进过程，即城市化的数量过程；还包括城市化文化、生活方式和价值观在农村地区的扩散过程，即城市化的质量过程②。
直到20世纪70年代末，“城市化”一词才被引入中国。同时，我国学者根据国情创造出了“城镇化”一词，但目前学术界仍无统一定义。巴曙松通过深入研究城市经济学、城市地理学、城市历史学的代表性研究，指出城镇化通常包含以下几个层面的内涵：（1）城镇化是农村居民向城市居民生活方式转化的过程，反映在城市人口的增加、城市建成区面积的扩展、景观和社会以及生活方式的城市环境形成；（2）城镇化是被一系列紧密联系的变化所驱动的过程，这些变化包括经济、人口、政治、文化、科技、环境和社会等的变迁；（3）城镇化使城市体系的动态和特征发生巨大变化，引起土地利用模式、社会生态、建筑环境、城市生活本质的改变巴曙松、杨现领：《城镇化大转型的金融视角》，厦门大学出版社2013年版，第24页。。
新型城镇化是相对于城镇化而言的。王发曾提出，新型城镇化是以科学发展观为统领，以工业化和信息化为主要动力，资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、城乡统筹、社会和谐，大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的健康可持续的城镇化道路王发曾：《中原经济区的新型城镇化之路》，《经济地理》，2010年第12期。。刘嘉汉则从以发展权为核心，指出新型城镇化摒弃以往城镇化过分强调城镇人口比重这一衡量标准，以人的全面发展为核心，开放城乡要素流动，均衡城乡公共服务，统筹城乡经济、政治、社会、文化、生态五位一体，坚持在区域范围内实现大中小城市与农村共同繁荣与和谐发展，使城乡居民在发家致富上机会平等，逐步消除城乡二元结构，达到共同富裕刘嘉汉、罗蓉：《以发展权为核心的新型城镇化道路研究》，《经济学家》，2011年第5期。。
如果从发展主体、发展动力、发展模式、发展重点和人口迁移等五个方面对城市化、城镇化和新型城镇化进行比较，三者的区别大致如下：
第一，发展主体不同。城市化和城镇化的主体主要来自各级政府，他们自上而下地推动城市化或城镇化；新型城镇化的主体包括政府、企业、个人等等，他们多方位地助推城镇化的发展。
第二，发展动力不同。城市化和城镇化的根本动力主要来自工业化，以城市为中心集聚产业，追求经济高速增长；新型城镇化的根本动力主要来自新型产业的创新、信息化和农业现代化的发展，从而也有利于城乡互补和联动。
第三，发展模式不同。城市化和城镇化追求城镇化率的提高，资源消耗大、环境质量差、公共服务少；新型城镇化注重城镇化质量的提高，城镇功能优、社会融合深、公共服务全。
第四，发展重点不同。城市化的重点在大城市，尤其是特大城市；城镇化的重点在中小城市，但与城市化一样，有时候会以牺牲乡镇来成全城市发展；新型城镇化则强调大中小城市和小城镇协调发展，实现城乡一体化。
第五，人口迁移不同。城市化和城镇化都只是地理迁移，农业转移人口到城镇后难以享受同城镇户籍人口相当的公共服务；新型城镇化强调社会迁移，注重把农业转移人口转化为城镇户籍人口，促进社会融合。
二、为物所役：以往城镇化建设中存在的主要问题
我国在改革开放30多年的时间里，完成了西方发达国家200多年走完的城镇化历程。然而，快速城镇化暴露出了一系列的物役问题。所谓的“为物所役”，主要是指被外界事物驱使、牵绊而违背应有的原则。以往的城镇化建设，因为盲目造城追求“大手笔”、注重土地城镇化、片面强调GDP增长、融资规模过大，不可避免地导致城镇化建设偏离理想的轨道。
（一）大拆大建盲目造城
正如吴敬琏先生指出的，中国城镇化存在效率低下这一问题，尤其是通过大拆大建盲目进行造城运动来推进城镇化，城市建设资源浪费严重，城镇化代价太高吴敬琏：《城镇化效率问题探因》，《金融经济》，2013年第6期。。虽然加大建设力度令城市旧貌换新颜似乎并无不妥，但一些地方政府急功近利，大拆大建，最终会影响城镇化的健康发展。大量主体结构和使用功能尚且完好的建筑在十几年甚至是仅几年内被拆除，平均寿命不到设计寿命（50-70年）一半，而新一轮建设需投入新的人力、财力、物力，将给社会带来巨大的资源浪费和经济损失。相比于战争年代和文革时期对城市古建筑的破坏，近20年的城镇化对城市古建筑的破坏要大得多，严重地破坏了文化传承。据统计，全国近120个国家历史文化名城中，有近一半城市的历史文化街区不合格，甚至有近20个城市已经没有历史文化街区刘立峰：《对新型城镇化进程中若干问题的思考》，《宏观经济研究》，2013年第5期。。在某些地方，因为政府工作不到位、开发商的趋利动机、少部分居民的投机行为，以及拆迁过程带来的环境污染，使得大拆大建的城镇化不仅影响了市民的日常生活，而且还危害了社会的和谐稳定。 （二）土地城镇化快于人的城镇化
土地城镇化快于人的城镇化包含两层意思：既指人口的不完全城镇化，又指土地的过度城镇化。按常住人口计算，我国城镇化率从1978年的179%增加至2012年的52.6%。然而如果严格按城镇户籍人口计算，享受均等公共服务的城镇化率仅为35.3%，远低于世界52%的平均水平，两者存在17.3个百分点的差距新华社：《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，2014年。
，即存在2亿多城镇常住人口未真正实现城镇化。在这30多年里，城镇人口增长1倍，建成区面积增加近4倍倪鹏飞：《新型城镇化的基本模式、具体路径与推进策略》，《江海学刊》，2013年第1期。。政府依赖土地财政，通过垄断土地征收和土地出让两个关键环节获得土地增值的大部分收益，而人口和产业并未得到长足发展。
同时，许多失地农民只能获得低水平补偿，而且难以获得持续的利益保障，所以原有的城乡差距进一步被拉大。不仅如此，如果把社会保障、公共医疗、基础教育等公共服务考虑在内，城乡收入差距将达到5-6倍。人的城镇化严重滞后于土地城镇化，由此形成的“三无人群”（种田无地、就业无岗、社保无份）日渐增多王发曾：《中原经济区的新型城镇化之路》，《经济地理》，2010年第12期。，带来的社会矛盾日趋明显，给社会稳定也造成了一定的隐患。
（三）片面追求GDP增长
长期以来，以GDP为主的政绩考核办法在行政管理上根深蒂固。在政绩利益的诱导和指标考核的压力下，地方政府及其官员往往更多考虑局部利益和眼前利益，而非全局利益和长远利益。一方面是市政中心、大型场馆等政绩工程竞相出现，另一方面是实实在在为民谋福利的民生工程极度缺乏，导致城镇化建设在贪大求洋过程中改善民生远远不够。
为了追求GDP增长，地方政府在面临公平与效率的权衡时，就会自然而然地倾向于效率。我国城镇工业发展大多建立在对农村资源“攫取”的基础之上，结果导致高度发达的城市和不发达的乡村并存，形成了严重的城乡“极化”现象。有专家指出，在某种意义上可以说，城市“如此先进”正是农村“如此落后”的原因王成新、郝兆印等：《基于科学发展观的中国城市化新模式与路径选择》，《城市发展研究》，2013年第1期。。
政府在开发建设时片面追求城镇GDP增长，而不是包容性发展，忽视了城镇化建设必须与人口、资源、环境、发展相协调，结果导致土地资源集约利用程度下降，严重缺水与用水浪费并存，能源利用效率偏低，空气污染、水污染、固体废弃物污染等环境污染严重等，影响了可持续发展的进程吴江、王斌、申丽娟：《中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究》，《中国行政管理》，2009年第3期。。
（四）大量融资导致债台高筑
城镇化建设涉及基础设施建设、公共服务供给等多个方面，需要大量资金。如果说道路建设、供水供电、垃圾处理和污水处理等基础设施建设是城镇化的硬件要素，那么文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务可以说是城镇化的软件要素，两者相辅相成。自1994年分税制改革以来，地方政府事权过多而财权有限，不得不通过各种途径融资来获得“预算外收入”。尽管近年来，各级政府不断加大财政支持力度来弥补城镇化建设的资金缺口，但仍有不少市县大量融资导致债台高筑，还贷压力巨大。
根据国家审计署发布的2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》，截止2012年底，全国地方政府投融资平台债务规模达158858.31亿元，占当年GDP（518942.1亿元）的30.61%（见表2）。其中，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务率高于100%地方政府债务率=地方政府负有偿还责任的债务/地方政府综合财力。债务率的国际公认安全标准是小于100%。，分别占四级政府总数的9.68%、2532%、7.02%、10.47%，部分地区已经出现了逾期债务。
三、体现以人为本的政府职能定位
李克强总理多次提到，“城镇化是扩大内需的最大潜力”。在2014年两会上，总理再次强调，“推进以人为核心的新型城镇化”。因此，各级政府必须准确定位自己的职责功能，牢牢抓住城镇化蕴含的潜在机遇，妥善处理城镇化可能出现的风险挑战。
（一）制定科学的新型城镇化发展战略
发展战略是各级党政机关公务人员和广大老百姓共同的发自内心的意愿，这种意愿不是一种抽象的东西，而是能够激发全体社会成员为新型城镇化建设做出贡献的具体任务或使命。在新型城镇化建设中，政府的首要职能便是在集思广益的基础上制定科学的新型城镇化发展战略，坚持体现国家和社会长远的意志与利益，持之以恒落实一本规划一张蓝图，保持城镇规划的连续性、严肃性和权威性。
考虑到未来中国转型升级的发展趋势和发达国家城市化进程中的经验教训，新型城镇化应是内涵城镇化和外延城镇化并举，未来20年内解决2亿多人口的不完全城镇化问题，并继续完成3亿左右新增人口的城镇化，保持适当的城镇化速度，而非像过去那样按照每年1%的速度快速增长。同时，政府必须结合各地区的现实条件、历史文化、资源禀赋和生态容量，根据区域主体功能定位，构建可持续的总体功能布局，注重大中小城市和小城镇协调发展，培育壮大城市群，发挥中心城市的规模效应和辐射作用，推进均衡城镇化；鼓励和支持中小城市、小城镇扩容，将中小城市发展成为能带动地方经济、具有较强要素集聚效应的增长极；积极挖掘现有小城镇发展潜力，有重点地发展小城镇。
（二）推进有序的农业转移人口市民化
推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民新华社：《守住管好“天下粮仓”，协调推进“新四化”建设》，《人民日报》，2013年1月16日，第001版。。李克强总理的短短几句话，把推进城镇化的核心、关键和目的，说得一清二楚。也就是说，引领农村人口合理转移，是新型城镇化最本质、最核心的要求河南省社会科学院课题组：《在实践中探索区域科学发展之路——河南以新型城镇化引领”三化“协调发展的认识与思考》，《中州学刊》，2012年第3期。。人口城镇化在形式上表现为农村人口向城镇的不断集中；在内容上表现为新城镇居民生存条件、生活质量的城镇化，这也是评判人口城镇化质量高低的最终标准。 在新型城镇化建设中，政府应逐步消除不利于包容性发展的排斥性规章制度，促进人口空间的合理流动，推进有序的农业转移人口市民化。面对现有2亿多人口的不完全城镇化和未来新增人口的城镇化，应加大对市政基础设施的投入，创新市政基础设施的筹资、运营和管理模式，提高城镇的人口吸纳能力，为新城镇居民的安居创造有利条件，提升人口城镇化的水平和质量。一方面，逐步放开小城镇落户限制，放宽大中城市落户条件，使符合条件的农业转移人口逐步在城镇落户。另一方面，对暂时不具备条件解决的，也应按照保障基本、循序渐进的原则，逐步解决尚未落户的农业转移人口在城镇就业居住的同时，享有城镇的基本公共服务。
当然，城镇化并不是一味提高人口城镇化水平。新型城镇化还要求政府不能盲目鼓励农民进城，而是必须在城镇化的同时积极稳妥推进新农村建设，实现留乡农民富裕化，保证社会的公平正义和保障留乡农民的权益，再逐步将由生产力进步而释放的多余劳动力转移为城镇人口，稳步推进农民工的市民化。
（三）构建一体化的基本公共服务体系
让城镇化成为惠民、利民、福民的工程，是新型城镇化的应有之意。政府应通过制度创新构建一体化的基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，实现基本公共服务由向户籍人口提供转为向常住人口全覆盖，由城镇向农村全覆盖，让城乡人民共享经济发展和社会进步的成果。这既是政府的重要职能，同时也是城乡一体化的题中之义。据测算，中国城镇化水平每提高一个百分点，就可以实现1000多万农民的市民化，使他们能够享受与城镇居民同样水平的教育、就业、社保、医疗、住房等公共服务以及城镇公共设施，较大程度地提高他们的生活水平和生活质量顾杰：《推进城镇化建设政府应该做什么》，《中国行政管理》，2011年第11期。。
在教育上，改变教育资源偏向城市的陋习，不断加大对农村义务教育的投入，保障农民子女能接受最基本的义务教育，使城乡居民拥有平等的受教育权利。在就业上，建立城乡一体的劳动力市场，并不断完善劳动就业市场的管理机制，维护劳动就业市场的秩序，让每个劳动力都能获得合适的岗位，实现自身价值。在社会保障上，建立全国统一的城乡社会保险体系，完善社会保险关系转移接续政策，使在农村参加的养老、医疗保险能规范接入城镇社保体系，鼓励农民工积极参保、连续参保，允许灵活就业农民工在城市养老、享受高水平医疗条件。另外，通过重点建设农村最低生活保障制度、农村社会养老保障制度和新型农村合作医疗制度解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”这个最基本的问题，特别是将养老保障落到实处。在医疗卫生上，健全“社区卫生服务机构—医院—预防保健机构”城市医疗卫生服务体系，加强“县级医院—乡镇卫生院—村卫生室”农村三级医疗卫生服务网络建设，努力将医疗体系覆盖到城乡每一个人，并将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源。在住房保障上，做好农民工在城镇的安居工作，针对小城镇落户的农民工，引导他们用农村宅基地置换小城镇住房，使其能经济地改善居住环境；针对大城市落户的农民工，加强保障性住房建设，通过降低保障性住房租赁标准和增加保障性住房补贴标准，降低农民工住房压力，缓解农民工在大城市“一房难求”的问题，切实享受新型城镇化带来的好处。
（四）倡导可持续的绿色循环发展机制
近年来，国外学者提出了“紧凑发展”、“精明增长”等发展理念。这些理念以节约资源、绿色循环和可持续发展为宗旨，得到了各国的广泛认同国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所课题组：《改革开放以来中国特色城镇化的发展路径》，《改革》，2008年第7期。。我国十八大报告也提出，要建设“美丽中国”，实现中华民族永续发展，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。在我国新型城镇化建设中，基于人口基数大、人均资源占有量少、环境承载能力弱的基本国情和诸多严峻的现实挑战，政府应以城镇的生态文明建设和生态安全问题为底线，倡导可持续的绿色循环发展机制，走出一条符合中国国情的资源节约、环境友好、低碳绿色的城镇化道路。在“五位一体”的总布局之下，突出生态文明建设的重要地位，将其融入政治、经济、文化、社会建设的各方面和全过程，从而让城镇发展始终在生态文明的轨道上运行。
在城镇规划过程中，应充分考虑城镇生态环境的承载能力，重视水、土地等资源的稀缺性和不可再生性，优化资源配置方式，确保城镇发展的生态屏障安全。特别要防止一些生态脆弱地区的城市盲目扩张，破坏乡村人文景观、历史文化遗存及生态环境。在技术研发方面，投入专项基金研发节能技术，并将其运用到企业工艺设备更新、推进工业循环经济和清洁生产，逐步形成一流的绿色生态产业经济体系。鼓励企业进行产业链重组，走专业化、集群化、生态化发展之路，构建具有竞争力的循环经济产业链，提高资源加工深度和综合利用程度，减少废弃物排放。在环境监管方面，强化对环境污染的综合防治和生态环境的保护与修复。一方面要建立规范的重大环境质量预警、检测和反馈系统；另一方面，制定合理的企业排污补偿等机制，尽量从源头减少能耗和污染。在环保教育方面，强化公民的生态环保理念，树立人与自然和谐统一的生态文明观，营造良好的生态文化氛围，使每个公民自觉行动，养成绿色低碳的消费习惯，逐步形成环保、节俭、安全、健康的生活方式，提升城镇生产、生活品质。
四、相关政策建议
城镇化是中国现代化的必由之路。但是，在我国以往的城镇化建设过程中，出现了诸多“物役”问题。新型城镇化建设必须坚持以人为本，寻求人与人、人与自然、人与社会之间的和谐发展。具体的政策建议如下：
第一，强化规划管控，稳步实现城镇化目标。健全国家城乡规划督察员制度和人大监察专员制度，加强对规划实施的全过程监督，确保依规划进行开发建设，严格追究违反规划行为。同时，新型城镇化建设要根据顶层设计，保持合理的城镇化速度，渐进有序地实现理想的城镇化目标。
第二，推动户籍制度改革，建立居住证制度。各类城镇要完善农业转移人口落户政策，就自身的综合承载能力和发展潜力，实施差别化落户政策，以居住年限、就业年限、城镇社会保险参保年限等为参照条件，制定具体、合理的落户标准。针对未能在城镇落户的农业转移人口，以流动人口居住证制度代替流动人口暂住证制度，实行按居住地管理的户籍制度，减少农村人口在农村与城市两栖的情况出现，为农业转移人口提供与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务，有条件后再逐步将其市民化。
第三，推进新农村建设，促进留乡农民富裕化。结合农民的生产生活习惯，在农村建立功能全、设施齐、环境美的集中住宅区，积极引导农民主动向集中住宅区流动，推进新农村建设。同时，通过多种途径帮助农民创收：引进先进技术和生产设备用于农业生产，改变农业弱势地位，增加务农收入；合理利用新农村建设腾出的土地，因地制宜发展二三产业，提高经营性、工资性收入；探索农村集体土地的新流转方式，正确引导农民按照自愿自主原则实施土地流转，获得合法的财产性收入。
第四，硬件软件双管齐下，推动城乡一体化。在硬件上，逐步实现基础设施城乡一体化。根据全国城乡规划布局构建全国一体的交通、通讯、信息等基础设施网络系统，使资源、人口和信息在区域、城乡之间高效流动，尽可能做到将基础设施网络向边缘城镇或乡村居民点延伸覆盖，使基础设施同质化。在软件上，逐步推进公共服务城乡一体化。基于较为完善的基础设施建设，按照保障基本、循序渐进的原则，建立基本公共服务共享机制，逐步推进公共服务的城乡及全国的均等化。
第五，加强环境监测，严守生态底线。一方面，逐步完善政策法规，不断提高污染物排放标准，制定合理的企业排污补偿政策，充分发挥价格在保护环境中的杠杆作用，贯彻实施“使用者付费、污染者付费”，从源头上减少能耗和污染。另一方面，健全环境监管和预警体系，提高环境监测与执法监督能力，尤其是加大对城镇环境的监测执法力度，保证将三次产业在生产过程中产生的污染物集中处理，将对环境的污染程度尽可能地降到最低。
（责任编辑：熊觉）
关键词：新型城镇化；为物所役；以人为本；政府职能
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）03-0048-06
城镇化是伴随着工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是一个国家或地区社会进步和现代化的重要标志。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾把“中国的城镇化”与“美国的高科技”列为影响21世纪人类发展进程最为深刻的两件事情，并提出中国在新世纪首要的挑战和机遇是城镇化①。截至2013年底，我国城镇化率已达53.73%，拥有7.3亿城镇人口，正处于人类历史上规模最大的农民市民化和农村城镇化的历史进程，并且已进入城镇化的后半阶段。对新型城镇化建设中的政府职能进行研究，不仅有助于引领我国的新型城镇化建设，而且有利于更好地实现经济的可持续发展以及社会的包容性成长。
一、城市化、城镇化、新型城镇化的概念比较
18世纪中叶，英国率先开展工业革命，人类进入城市化的崭新时代。美国城市规划学家弗里德曼提出城市化是国家或区域空间系统中的一种复杂的社会过程，既包括人口和非农业活动在规模不同的城市环境中的地域集中过程、非城市型景观逐渐转化为城市景观的地域推进过程，即城市化的数量过程；还包括城市化文化、生活方式和价值观在农村地区的扩散过程，即城市化的质量过程②。
直到20世纪70年代末，“城市化”一词才被引入中国。同时，我国学者根据国情创造出了“城镇化”一词，但目前学术界仍无统一定义。巴曙松通过深入研究城市经济学、城市地理学、城市历史学的代表性研究，指出城镇化通常包含以下几个层面的内涵：（1）城镇化是农村居民向城市居民生活方式转化的过程，反映在城市人口的增加、城市建成区面积的扩展、景观和社会以及生活方式的城市环境形成；（2）城镇化是被一系列紧密联系的变化所驱动的过程，这些变化包括经济、人口、政治、文化、科技、环境和社会等的变迁；（3）城镇化使城市体系的动态和特征发生巨大变化，引起土地利用模式、社会生态、建筑环境、城市生活本质的改变巴曙松、杨现领：《城镇化大转型的金融视角》，厦门大学出版社2013年版，第24页。。
新型城镇化是相对于城镇化而言的。王发曾提出，新型城镇化是以科学发展观为统领，以工业化和信息化为主要动力，资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、城乡统筹、社会和谐，大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的健康可持续的城镇化道路王发曾：《中原经济区的新型城镇化之路》，《经济地理》，2010年第12期。。刘嘉汉则从以发展权为核心，指出新型城镇化摒弃以往城镇化过分强调城镇人口比重这一衡量标准，以人的全面发展为核心，开放城乡要素流动，均衡城乡公共服务，统筹城乡经济、政治、社会、文化、生态五位一体，坚持在区域范围内实现大中小城市与农村共同繁荣与和谐发展，使城乡居民在发家致富上机会平等，逐步消除城乡二元结构，达到共同富裕刘嘉汉、罗蓉：《以发展权为核心的新型城镇化道路研究》，《经济学家》，2011年第5期。。
如果从发展主体、发展动力、发展模式、发展重点和人口迁移等五个方面对城市化、城镇化和新型城镇化进行比较，三者的区别大致如下：
第一，发展主体不同。城市化和城镇化的主体主要来自各级政府，他们自上而下地推动城市化或城镇化；新型城镇化的主体包括政府、企业、个人等等，他们多方位地助推城镇化的发展。
第二，发展动力不同。城市化和城镇化的根本动力主要来自工业化，以城市为中心集聚产业，追求经济高速增长；新型城镇化的根本动力主要来自新型产业的创新、信息化和农业现代化的发展，从而也有利于城乡互补和联动。
第三，发展模式不同。城市化和城镇化追求城镇化率的提高，资源消耗大、环境质量差、公共服务少；新型城镇化注重城镇化质量的提高，城镇功能优、社会融合深、公共服务全。
第四，发展重点不同。城市化的重点在大城市，尤其是特大城市；城镇化的重点在中小城市，但与城市化一样，有时候会以牺牲乡镇来成全城市发展；新型城镇化则强调大中小城市和小城镇协调发展，实现城乡一体化。
第五，人口迁移不同。城市化和城镇化都只是地理迁移，农业转移人口到城镇后难以享受同城镇户籍人口相当的公共服务；新型城镇化强调社会迁移，注重把农业转移人口转化为城镇户籍人口，促进社会融合。
二、为物所役：以往城镇化建设中存在的主要问题
我国在改革开放30多年的时间里，完成了西方发达国家200多年走完的城镇化历程。然而，快速城镇化暴露出了一系列的物役问题。所谓的“为物所役”，主要是指被外界事物驱使、牵绊而违背应有的原则。以往的城镇化建设，因为盲目造城追求“大手笔”、注重土地城镇化、片面强调GDP增长、融资规模过大，不可避免地导致城镇化建设偏离理想的轨道。
（一）大拆大建盲目造城
正如吴敬琏先生指出的，中国城镇化存在效率低下这一问题，尤其是通过大拆大建盲目进行造城运动来推进城镇化，城市建设资源浪费严重，城镇化代价太高吴敬琏：《城镇化效率问题探因》，《金融经济》，2013年第6期。。虽然加大建设力度令城市旧貌换新颜似乎并无不妥，但一些地方政府急功近利，大拆大建，最终会影响城镇化的健康发展。大量主体结构和使用功能尚且完好的建筑在十几年甚至是仅几年内被拆除，平均寿命不到设计寿命（50-70年）一半，而新一轮建设需投入新的人力、财力、物力，将给社会带来巨大的资源浪费和经济损失。相比于战争年代和文革时期对城市古建筑的破坏，近20年的城镇化对城市古建筑的破坏要大得多，严重地破坏了文化传承。据统计，全国近120个国家历史文化名城中，有近一半城市的历史文化街区不合格，甚至有近20个城市已经没有历史文化街区刘立峰：《对新型城镇化进程中若干问题的思考》，《宏观经济研究》，2013年第5期。。在某些地方，因为政府工作不到位、开发商的趋利动机、少部分居民的投机行为，以及拆迁过程带来的环境污染，使得大拆大建的城镇化不仅影响了市民的日常生活，而且还危害了社会的和谐稳定。 （二）土地城镇化快于人的城镇化
土地城镇化快于人的城镇化包含两层意思：既指人口的不完全城镇化，又指土地的过度城镇化。按常住人口计算，我国城镇化率从1978年的179%增加至2012年的52.6%。然而如果严格按城镇户籍人口计算，享受均等公共服务的城镇化率仅为35.3%，远低于世界52%的平均水平，两者存在17.3个百分点的差距新华社：《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，2014年。
，即存在2亿多城镇常住人口未真正实现城镇化。在这30多年里，城镇人口增长1倍，建成区面积增加近4倍倪鹏飞：《新型城镇化的基本模式、具体路径与推进策略》，《江海学刊》，2013年第1期。。政府依赖土地财政，通过垄断土地征收和土地出让两个关键环节获得土地增值的大部分收益，而人口和产业并未得到长足发展。
同时，许多失地农民只能获得低水平补偿，而且难以获得持续的利益保障，所以原有的城乡差距进一步被拉大。不仅如此，如果把社会保障、公共医疗、基础教育等公共服务考虑在内，城乡收入差距将达到5-6倍。人的城镇化严重滞后于土地城镇化，由此形成的“三无人群”（种田无地、就业无岗、社保无份）日渐增多王发曾：《中原经济区的新型城镇化之路》，《经济地理》，2010年第12期。，带来的社会矛盾日趋明显，给社会稳定也造成了一定的隐患。
（三）片面追求GDP增长
长期以来，以GDP为主的政绩考核办法在行政管理上根深蒂固。在政绩利益的诱导和指标考核的压力下，地方政府及其官员往往更多考虑局部利益和眼前利益，而非全局利益和长远利益。一方面是市政中心、大型场馆等政绩工程竞相出现，另一方面是实实在在为民谋福利的民生工程极度缺乏，导致城镇化建设在贪大求洋过程中改善民生远远不够。
为了追求GDP增长，地方政府在面临公平与效率的权衡时，就会自然而然地倾向于效率。我国城镇工业发展大多建立在对农村资源“攫取”的基础之上，结果导致高度发达的城市和不发达的乡村并存，形成了严重的城乡“极化”现象。有专家指出，在某种意义上可以说，城市“如此先进”正是农村“如此落后”的原因王成新、郝兆印等：《基于科学发展观的中国城市化新模式与路径选择》，《城市发展研究》，2013年第1期。。
政府在开发建设时片面追求城镇GDP增长，而不是包容性发展，忽视了城镇化建设必须与人口、资源、环境、发展相协调，结果导致土地资源集约利用程度下降，严重缺水与用水浪费并存，能源利用效率偏低，空气污染、水污染、固体废弃物污染等环境污染严重等，影响了可持续发展的进程吴江、王斌、申丽娟：《中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究》，《中国行政管理》，2009年第3期。。
（四）大量融资导致债台高筑
城镇化建设涉及基础设施建设、公共服务供给等多个方面，需要大量资金。如果说道路建设、供水供电、垃圾处理和污水处理等基础设施建设是城镇化的硬件要素，那么文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务可以说是城镇化的软件要素，两者相辅相成。自1994年分税制改革以来，地方政府事权过多而财权有限，不得不通过各种途径融资来获得“预算外收入”。尽管近年来，各级政府不断加大财政支持力度来弥补城镇化建设的资金缺口，但仍有不少市县大量融资导致债台高筑，还贷压力巨大。
根据国家审计署发布的2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》，截止2012年底，全国地方政府投融资平台债务规模达158858.31亿元，占当年GDP（518942.1亿元）的30.61%（见表2）。其中，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务率高于100%地方政府债务率=地方政府负有偿还责任的债务/地方政府综合财力。债务率的国际公认安全标准是小于100%。，分别占四级政府总数的9.68%、2532%、7.02%、10.47%，部分地区已经出现了逾期债务。
三、体现以人为本的政府职能定位
李克强总理多次提到，“城镇化是扩大内需的最大潜力”。在2014年两会上，总理再次强调，“推进以人为核心的新型城镇化”。因此，各级政府必须准确定位自己的职责功能，牢牢抓住城镇化蕴含的潜在机遇，妥善处理城镇化可能出现的风险挑战。
（一）制定科学的新型城镇化发展战略
发展战略是各级党政机关公务人员和广大老百姓共同的发自内心的意愿，这种意愿不是一种抽象的东西，而是能够激发全体社会成员为新型城镇化建设做出贡献的具体任务或使命。在新型城镇化建设中，政府的首要职能便是在集思广益的基础上制定科学的新型城镇化发展战略，坚持体现国家和社会长远的意志与利益，持之以恒落实一本规划一张蓝图，保持城镇规划的连续性、严肃性和权威性。
考虑到未来中国转型升级的发展趋势和发达国家城市化进程中的经验教训，新型城镇化应是内涵城镇化和外延城镇化并举，未来20年内解决2亿多人口的不完全城镇化问题，并继续完成3亿左右新增人口的城镇化，保持适当的城镇化速度，而非像过去那样按照每年1%的速度快速增长。同时，政府必须结合各地区的现实条件、历史文化、资源禀赋和生态容量，根据区域主体功能定位，构建可持续的总体功能布局，注重大中小城市和小城镇协调发展，培育壮大城市群，发挥中心城市的规模效应和辐射作用，推进均衡城镇化；鼓励和支持中小城市、小城镇扩容，将中小城市发展成为能带动地方经济、具有较强要素集聚效应的增长极；积极挖掘现有小城镇发展潜力，有重点地发展小城镇。
（二）推进有序的农业转移人口市民化
推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民新华社：《守住管好“天下粮仓”，协调推进“新四化”建设》，《人民日报》，2013年1月16日，第001版。。李克强总理的短短几句话，把推进城镇化的核心、关键和目的，说得一清二楚。也就是说，引领农村人口合理转移，是新型城镇化最本质、最核心的要求河南省社会科学院课题组：《在实践中探索区域科学发展之路——河南以新型城镇化引领”三化“协调发展的认识与思考》，《中州学刊》，2012年第3期。。人口城镇化在形式上表现为农村人口向城镇的不断集中；在内容上表现为新城镇居民生存条件、生活质量的城镇化，这也是评判人口城镇化质量高低的最终标准。 在新型城镇化建设中，政府应逐步消除不利于包容性发展的排斥性规章制度，促进人口空间的合理流动，推进有序的农业转移人口市民化。面对现有2亿多人口的不完全城镇化和未来新增人口的城镇化，应加大对市政基础设施的投入，创新市政基础设施的筹资、运营和管理模式，提高城镇的人口吸纳能力，为新城镇居民的安居创造有利条件，提升人口城镇化的水平和质量。一方面，逐步放开小城镇落户限制，放宽大中城市落户条件，使符合条件的农业转移人口逐步在城镇落户。另一方面，对暂时不具备条件解决的，也应按照保障基本、循序渐进的原则，逐步解决尚未落户的农业转移人口在城镇就业居住的同时，享有城镇的基本公共服务。
当然，城镇化并不是一味提高人口城镇化水平。新型城镇化还要求政府不能盲目鼓励农民进城，而是必须在城镇化的同时积极稳妥推进新农村建设，实现留乡农民富裕化，保证社会的公平正义和保障留乡农民的权益，再逐步将由生产力进步而释放的多余劳动力转移为城镇人口，稳步推进农民工的市民化。
（三）构建一体化的基本公共服务体系
让城镇化成为惠民、利民、福民的工程，是新型城镇化的应有之意。政府应通过制度创新构建一体化的基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，实现基本公共服务由向户籍人口提供转为向常住人口全覆盖，由城镇向农村全覆盖，让城乡人民共享经济发展和社会进步的成果。这既是政府的重要职能，同时也是城乡一体化的题中之义。据测算，中国城镇化水平每提高一个百分点，就可以实现1000多万农民的市民化，使他们能够享受与城镇居民同样水平的教育、就业、社保、医疗、住房等公共服务以及城镇公共设施，较大程度地提高他们的生活水平和生活质量顾杰：《推进城镇化建设政府应该做什么》，《中国行政管理》，2011年第11期。。
在教育上，改变教育资源偏向城市的陋习，不断加大对农村义务教育的投入，保障农民子女能接受最基本的义务教育，使城乡居民拥有平等的受教育权利。在就业上，建立城乡一体的劳动力市场，并不断完善劳动就业市场的管理机制，维护劳动就业市场的秩序，让每个劳动力都能获得合适的岗位，实现自身价值。在社会保障上，建立全国统一的城乡社会保险体系，完善社会保险关系转移接续政策，使在农村参加的养老、医疗保险能规范接入城镇社保体系，鼓励农民工积极参保、连续参保，允许灵活就业农民工在城市养老、享受高水平医疗条件。另外，通过重点建设农村最低生活保障制度、农村社会养老保障制度和新型农村合作医疗制度解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”这个最基本的问题，特别是将养老保障落到实处。在医疗卫生上，健全“社区卫生服务机构—医院—预防保健机构”城市医疗卫生服务体系，加强“县级医院—乡镇卫生院—村卫生室”农村三级医疗卫生服务网络建设，努力将医疗体系覆盖到城乡每一个人，并将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源。在住房保障上，做好农民工在城镇的安居工作，针对小城镇落户的农民工，引导他们用农村宅基地置换小城镇住房，使其能经济地改善居住环境；针对大城市落户的农民工，加强保障性住房建设，通过降低保障性住房租赁标准和增加保障性住房补贴标准，降低农民工住房压力，缓解农民工在大城市“一房难求”的问题，切实享受新型城镇化带来的好处。
（四）倡导可持续的绿色循环发展机制
近年来，国外学者提出了“紧凑发展”、“精明增长”等发展理念。这些理念以节约资源、绿色循环和可持续发展为宗旨，得到了各国的广泛认同国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所课题组：《改革开放以来中国特色城镇化的发展路径》，《改革》，2008年第7期。。我国十八大报告也提出，要建设“美丽中国”，实现中华民族永续发展，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。在我国新型城镇化建设中，基于人口基数大、人均资源占有量少、环境承载能力弱的基本国情和诸多严峻的现实挑战，政府应以城镇的生态文明建设和生态安全问题为底线，倡导可持续的绿色循环发展机制，走出一条符合中国国情的资源节约、环境友好、低碳绿色的城镇化道路。在“五位一体”的总布局之下，突出生态文明建设的重要地位，将其融入政治、经济、文化、社会建设的各方面和全过程，从而让城镇发展始终在生态文明的轨道上运行。
在城镇规划过程中，应充分考虑城镇生态环境的承载能力，重视水、土地等资源的稀缺性和不可再生性，优化资源配置方式，确保城镇发展的生态屏障安全。特别要防止一些生态脆弱地区的城市盲目扩张，破坏乡村人文景观、历史文化遗存及生态环境。在技术研发方面，投入专项基金研发节能技术，并将其运用到企业工艺设备更新、推进工业循环经济和清洁生产，逐步形成一流的绿色生态产业经济体系。鼓励企业进行产业链重组，走专业化、集群化、生态化发展之路，构建具有竞争力的循环经济产业链，提高资源加工深度和综合利用程度，减少废弃物排放。在环境监管方面，强化对环境污染的综合防治和生态环境的保护与修复。一方面要建立规范的重大环境质量预警、检测和反馈系统；另一方面，制定合理的企业排污补偿等机制，尽量从源头减少能耗和污染。在环保教育方面，强化公民的生态环保理念，树立人与自然和谐统一的生态文明观，营造良好的生态文化氛围，使每个公民自觉行动，养成绿色低碳的消费习惯，逐步形成环保、节俭、安全、健康的生活方式，提升城镇生产、生活品质。
四、相关政策建议
城镇化是中国现代化的必由之路。但是，在我国以往的城镇化建设过程中，出现了诸多“物役”问题。新型城镇化建设必须坚持以人为本，寻求人与人、人与自然、人与社会之间的和谐发展。具体的政策建议如下：
第一，强化规划管控，稳步实现城镇化目标。健全国家城乡规划督察员制度和人大监察专员制度，加强对规划实施的全过程监督，确保依规划进行开发建设，严格追究违反规划行为。同时，新型城镇化建设要根据顶层设计，保持合理的城镇化速度，渐进有序地实现理想的城镇化目标。
第二，推动户籍制度改革，建立居住证制度。各类城镇要完善农业转移人口落户政策，就自身的综合承载能力和发展潜力，实施差别化落户政策，以居住年限、就业年限、城镇社会保险参保年限等为参照条件，制定具体、合理的落户标准。针对未能在城镇落户的农业转移人口，以流动人口居住证制度代替流动人口暂住证制度，实行按居住地管理的户籍制度，减少农村人口在农村与城市两栖的情况出现，为农业转移人口提供与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务，有条件后再逐步将其市民化。
第三，推进新农村建设，促进留乡农民富裕化。结合农民的生产生活习惯，在农村建立功能全、设施齐、环境美的集中住宅区，积极引导农民主动向集中住宅区流动，推进新农村建设。同时，通过多种途径帮助农民创收：引进先进技术和生产设备用于农业生产，改变农业弱势地位，增加务农收入；合理利用新农村建设腾出的土地，因地制宜发展二三产业，提高经营性、工资性收入；探索农村集体土地的新流转方式，正确引导农民按照自愿自主原则实施土地流转，获得合法的财产性收入。
第四，硬件软件双管齐下，推动城乡一体化。在硬件上，逐步实现基础设施城乡一体化。根据全国城乡规划布局构建全国一体的交通、通讯、信息等基础设施网络系统，使资源、人口和信息在区域、城乡之间高效流动，尽可能做到将基础设施网络向边缘城镇或乡村居民点延伸覆盖，使基础设施同质化。在软件上，逐步推进公共服务城乡一体化。基于较为完善的基础设施建设，按照保障基本、循序渐进的原则，建立基本公共服务共享机制，逐步推进公共服务的城乡及全国的均等化。
第五，加强环境监测，严守生态底线。一方面，逐步完善政策法规，不断提高污染物排放标准，制定合理的企业排污补偿政策，充分发挥价格在保护环境中的杠杆作用，贯彻实施“使用者付费、污染者付费”，从源头上减少能耗和污染。另一方面，健全环境监管和预警体系，提高环境监测与执法监督能力，尤其是加大对城镇环境的监测执法力度，保证将三次产业在生产过程中产生的污染物集中处理，将对环境的污染程度尽可能地降到最低。
（责任编辑：熊觉）