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水利建设工作有着很强的基础性、战略性和社会公益性，历来受到党和国家的高度重视。新中国成立后，无论是实施生产建设型财政的历史时期，还是公共财政建立和发展的时期，国家始终坚持在现有财力的基础上，多渠道、多层次、全方位筹集资金，不断增加对水利发展的投入，大力发展水利事业。据统计，建国60余年我国的水利事业总投入超过了1万亿元。但随着当前工业化、城镇化的加快推进，水利发展滞后的问题越来越突出，水利基础薄弱的制约越来越明显。为解决这一发展中的矛盾，我国财政部门不断增强财政保障能力，积极推动水利事业加速发展。
水利财政成效斐然
改革开放之后，特别是上世纪90年代建设市场经济、财政实施分税制改革以来，随着国家经济实力的快速增强和财政资金总量的迅速增长，水利建设投资有了更加充分的保障，水利工程建设步伐明显加快。1998年我国政府实施的积极财政政策，进一步加大了水利基础设施投入和建设的力度。从1998年到“九五”末期的2000年，中央共安排水利建设投资1364亿元，其中包括国债投资930亿元，这3年的年均投资是“八五”期间的近5倍，是“九五”前两年的近3倍。这些投资在很短的时间里就取得了直接的经济效益和社会效益，它们在有效抵御1998年的长江、嫩江和松花江特大洪水，以及1999年长江、太湖大洪水和北方地区连年干旱、南方一些地区的罕见大旱中发挥了重要作用。
“十五”期间，国家继续稳定和增加水利投入，在大江大河治理、南水北调工程建设、病险水库除险加固、农田水利建设、农村饮水解困等领域做出全面部署，进一步巩固了水利的基础性地位。2001～2005年，我国水利建设累计完成固定资产投资3625亿元，相当于1949年至2000年的投资总量。其中，中央财政的水利投资强度为历次五年计划之最，比“九五”时期增加投资1492亿元。一大批事关国计民生和发展全局的水利基础设施建设工程由此上马，为“十五”时期的经济社会发展提供了有力保障。
2006～2010年的“十一五”时期，我国水利基础设施建设再次实现重大跨越，水利总投入约7000亿元，是“十五”时期的1.93倍。其中，中央财政累计安排水利投入3655亿元，比“十五”时期增加1883亿元，增长106.26%。各级财政特别是中央财政对水利建设投入的大幅增长，成为各地在水资源利用过程中兴利除弊的可靠保障，也成为农业生产连年增长的关键因素。同时，随着公共财政体制的发展完善，各级财政进一步加强了对水利建设的绩效管理，完善了财政支持扶持政策，通过实施水利工程管理体制改革、建立农田水利建设资金整合机制、实施小型农田水利重点县建设等渠道，为实行最严格的水资源管理制度，支持节水型社会建设做出了积极贡献。
“十一五”期间，在中央财政累计安排的水利投入中，中央预算内基建投资用于水利工程建设投资2315亿元，是“十五”时期的1.7倍，这批资金有力支持了南水北调工程、治淮重点工程、农村饮水安全、大中型病险水库除险加固、大型灌区续建配套及改造、千亿斤粮食规划田间工程等重大水利工程建设。此外，中央财政还设立重点小型病险水库除险加固和中小河流治理专项资金，2007～2010年共安排资金347亿元；五年累计安排小型农田水利设施建设补助专项资金169亿元。中央财政还在“十一五”期间安排农业综合开发资金近350亿元，用于以农田水利建设为主要措施的中低产田改造项目、高标准农田示范工程建设、中型灌区节水配套改造和水土保持项目。
可以说，在已经完成的五年计划（规划）中，“十一五”是我国民生水利投资规模最大、发展速度最快、规划目标实现最好的时期，也是广大群众从水利发展中直接受益最多的时期，这种受益在“三农”领域体现得尤为明显，主要有以下几个方面：
一是大幅增加农田水利建设的财政投入。针对农村税费改革取消农村义务工和劳动积累工后农田水利建设投入出现的新问题，国家于2005年设立了中央财政小型农田水利建设补助专项资金，积极探索建立政府主导、农民参与的投入新机制。“十一五”期间，中央财政通过水利口安排农田水利建设资金达465.54亿元，比“十五”时期增长了277%；中央财政其他专项资金中用于农田水利建设889.8亿元；地方财政投入农田水利建设资金约1600亿元；利用银行贷款和社会资金约200亿元。各地还通过项目带动、一事一议、财政奖补、绩效考核等措施，引导农民累计投劳143亿个工日。
二是加快实施大中型灌区改造重点项目。对全国 434 处大型灌区和 216 处中型灌区进行续建配套节水改造，其中 80 处大型灌区基本完成了规划骨干工程建设任务。开工建设了一批新灌区，对 200 多处大型灌排泵站进行更新改造，“十一五”期间，全国净增灌溉面积5600多万亩，改善灌溉面积1.9亿亩，新增节水能力189亿立方米，新增粮食综合生产能力400亿斤。同时，节水灌溉增效示范和牧区水利试点也初见成效。
三是高度重视小型农田水利建设。2009～2010年，也就是“十一五”规划的最后两年，国家先后实施了两批共850个小型农田水利重点县建设，并重点向粮食主产区倾斜。中央财政累计安排“小农水”专项资金100亿元，在中央财政安排的农业综合开发投资中，水利建设资金也一直占到总额的60%以上。通过实施“小农水”重点县项目建设，提升了农田水利设施整体水平，增强了抗御自然灾害能力，促进了农业节水，推动了农业结构调整，提高了农民收入。
四是加快了农村饮水安全工程建设。2006年国务院通过有关决定，拟用10年时间解决全国3.23亿农村人口饮水安全问题。整个“十一五”期间，中央财政累计安排资金590亿元，加上各级地方政府的配套资金和群众自筹，资金总额达到1009亿元，建设各类农村集中饮水工程20多万处，新增供水能力1680多万立方米/天，农村集中式供水工程覆盖率达58%，解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题。到2013年，我国将比预期提前全部解决农村饮水安全问题。
五是加强了防洪减灾薄弱环节的建设。“十一五”期间，中央共安排512.19亿元对近9400座水库除险加固，投资数量和投资强度远超以往。五年间，全国防洪减灾产生直接经济效益达8438亿元，共减淹耕地1905.1万公顷，占中国耕地总面积的近1/6，累计减免粮食损失7780亿斤，为实现全国农业生产“八连增”、粮食总产再创历史新高提供了水利支撑和保障。 增投入兴水利任重道远
新中国成立之后特别是改革开放以来，我国的水利建设和发展成就显著。但同时也应看到，与快速提升的社会需要相比，我国水利建设的力度、速度以及保障水平都还有一定差距，尚不能完全应对来自经济社会科学发展、粮食安全和气候变化的挑战。从基础设施建设角度看，虽然各级财政一直在下大力气增强水利建设的资金保障力度，但现有的投资规模和投资渠道还难以满足水利快速发展的需要，水利建设的投资缺口仍然较大，水利投资在公共财政支出中所占的比例仍然偏低且资金使用效益有待进一步提高。同时，还缺乏畅通的市场化融资渠道。
对于水利事业发展面临的问题和挑战，中央早有科学明确的判断，并据此对“十二五”时期的水利事业发展做出了富有针对性的部署。2011年是“十二五”的开局之年，值此关键时间点，中央“一号文件”和中央农村工作会议和都把水利事业作为发展的重中之重。2011年中央“一号文件”以水利改革发展为主题，成为新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件，向全党全社会发出了大兴水利的明确信号，中央农村工作会议则将“大兴水利强基础”置于各项工作之首。
中央“一号文件”将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，在提出的发展水利的各项措施中，“建立水利投入稳定增长机制”成为重要的物质保障。其中，最直接、最具含金量的政策是“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。根据初步测算，这项政策落实之后，目前每年可以安排600亿元至800亿元的资金用于农田水利建设，这对于解决水利长期存在的突出问题和薄弱环节具有重要的作用。
中央“一号文件”提出，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年我国的水利投资总额为2000亿元，这意味着未来10年的水利投资将达到4万亿元。为贯彻落实中央文件精神，国家发改委、水利部、住建部于2012年6月正式印发《水利发展规划（2011～2015年）》。《规划》提出，未来水利投入的重点在农村，在加快建立政府水利投资稳定增长机制、发挥政府投资主渠道作用的同时，进一步放开水利工程建设领域，吸引民间资本参与水利工程建设和管理。
根据中央文件精神和公共财政职能特点，下一阶段，各级财政部门主要可考虑从资金投入和政策供给两个方面发挥作用：
在资金投入方面，各级政府应当在水利建设中发挥主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，逐步提高水利建设资金在固定资产投资中的比重，较大幅度地增加财政专项资金投入，确保政策落到实处。另外，要结合政府间财政关系改革的进展，合理界定中央与地方、政府与市场的水利建设事权和支出责任，逐步形成中央与地方分级或分项目负责的共同投入机制，增强地方政府特别是基层政府提供水利基本公共服务的能力。在水利资金的使用过程中，应当重视水利资金支出预算的编制、执行和监管，加强资金的使用管理，并进一步完善水利资金的整合机制，实行资金统筹安排和集中使用，不断提高水利资金的使用效益。
在政策供给方面，各级财政部门应当充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，建立健全资金投入的引导机制，逐步建立以政府为主导的水利建设投入机制和引导农民、社会各方面力量参与水利建设管理的激励机制，通过财政贴息、以物代资、以奖代补、民办公助等投入激励机制，引导信贷资金、民间资本投入水利建设领域，不断探索财政促进金融支农的有效途径。具体措施主要包括：鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过贴息、扶持、补助等措施，充分利用市场机制，用好各种信贷资金和小额贷款，调动农民群众投资兴修水利的积极性；对于建成后有经营性收入的水利项目，可以发挥市场机制，通过搞股份合作制、BOT等方式来兴建；在农田水利建设中，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性；完善其他农业补贴政策，进一步落实抗旱、节水灌溉设备补贴等政策，并用好农机具补贴等与水利政策相关的其他财政优惠手段。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
水利财政成效斐然
改革开放之后，特别是上世纪90年代建设市场经济、财政实施分税制改革以来，随着国家经济实力的快速增强和财政资金总量的迅速增长，水利建设投资有了更加充分的保障，水利工程建设步伐明显加快。1998年我国政府实施的积极财政政策，进一步加大了水利基础设施投入和建设的力度。从1998年到“九五”末期的2000年，中央共安排水利建设投资1364亿元，其中包括国债投资930亿元，这3年的年均投资是“八五”期间的近5倍，是“九五”前两年的近3倍。这些投资在很短的时间里就取得了直接的经济效益和社会效益，它们在有效抵御1998年的长江、嫩江和松花江特大洪水，以及1999年长江、太湖大洪水和北方地区连年干旱、南方一些地区的罕见大旱中发挥了重要作用。
“十五”期间，国家继续稳定和增加水利投入，在大江大河治理、南水北调工程建设、病险水库除险加固、农田水利建设、农村饮水解困等领域做出全面部署，进一步巩固了水利的基础性地位。2001～2005年，我国水利建设累计完成固定资产投资3625亿元，相当于1949年至2000年的投资总量。其中，中央财政的水利投资强度为历次五年计划之最，比“九五”时期增加投资1492亿元。一大批事关国计民生和发展全局的水利基础设施建设工程由此上马，为“十五”时期的经济社会发展提供了有力保障。
2006～2010年的“十一五”时期，我国水利基础设施建设再次实现重大跨越，水利总投入约7000亿元，是“十五”时期的1.93倍。其中，中央财政累计安排水利投入3655亿元，比“十五”时期增加1883亿元，增长106.26%。各级财政特别是中央财政对水利建设投入的大幅增长，成为各地在水资源利用过程中兴利除弊的可靠保障，也成为农业生产连年增长的关键因素。同时，随着公共财政体制的发展完善，各级财政进一步加强了对水利建设的绩效管理，完善了财政支持扶持政策，通过实施水利工程管理体制改革、建立农田水利建设资金整合机制、实施小型农田水利重点县建设等渠道，为实行最严格的水资源管理制度，支持节水型社会建设做出了积极贡献。
“十一五”期间，在中央财政累计安排的水利投入中，中央预算内基建投资用于水利工程建设投资2315亿元，是“十五”时期的1.7倍，这批资金有力支持了南水北调工程、治淮重点工程、农村饮水安全、大中型病险水库除险加固、大型灌区续建配套及改造、千亿斤粮食规划田间工程等重大水利工程建设。此外，中央财政还设立重点小型病险水库除险加固和中小河流治理专项资金，2007～2010年共安排资金347亿元；五年累计安排小型农田水利设施建设补助专项资金169亿元。中央财政还在“十一五”期间安排农业综合开发资金近350亿元，用于以农田水利建设为主要措施的中低产田改造项目、高标准农田示范工程建设、中型灌区节水配套改造和水土保持项目。
可以说，在已经完成的五年计划（规划）中，“十一五”是我国民生水利投资规模最大、发展速度最快、规划目标实现最好的时期，也是广大群众从水利发展中直接受益最多的时期，这种受益在“三农”领域体现得尤为明显，主要有以下几个方面：
一是大幅增加农田水利建设的财政投入。针对农村税费改革取消农村义务工和劳动积累工后农田水利建设投入出现的新问题，国家于2005年设立了中央财政小型农田水利建设补助专项资金，积极探索建立政府主导、农民参与的投入新机制。“十一五”期间，中央财政通过水利口安排农田水利建设资金达465.54亿元，比“十五”时期增长了277%；中央财政其他专项资金中用于农田水利建设889.8亿元；地方财政投入农田水利建设资金约1600亿元；利用银行贷款和社会资金约200亿元。各地还通过项目带动、一事一议、财政奖补、绩效考核等措施，引导农民累计投劳143亿个工日。
二是加快实施大中型灌区改造重点项目。对全国 434 处大型灌区和 216 处中型灌区进行续建配套节水改造，其中 80 处大型灌区基本完成了规划骨干工程建设任务。开工建设了一批新灌区，对 200 多处大型灌排泵站进行更新改造，“十一五”期间，全国净增灌溉面积5600多万亩，改善灌溉面积1.9亿亩，新增节水能力189亿立方米，新增粮食综合生产能力400亿斤。同时，节水灌溉增效示范和牧区水利试点也初见成效。
三是高度重视小型农田水利建设。2009～2010年，也就是“十一五”规划的最后两年，国家先后实施了两批共850个小型农田水利重点县建设，并重点向粮食主产区倾斜。中央财政累计安排“小农水”专项资金100亿元，在中央财政安排的农业综合开发投资中，水利建设资金也一直占到总额的60%以上。通过实施“小农水”重点县项目建设，提升了农田水利设施整体水平，增强了抗御自然灾害能力，促进了农业节水，推动了农业结构调整，提高了农民收入。
四是加快了农村饮水安全工程建设。2006年国务院通过有关决定，拟用10年时间解决全国3.23亿农村人口饮水安全问题。整个“十一五”期间，中央财政累计安排资金590亿元，加上各级地方政府的配套资金和群众自筹，资金总额达到1009亿元，建设各类农村集中饮水工程20多万处，新增供水能力1680多万立方米/天，农村集中式供水工程覆盖率达58%，解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题。到2013年，我国将比预期提前全部解决农村饮水安全问题。
五是加强了防洪减灾薄弱环节的建设。“十一五”期间，中央共安排512.19亿元对近9400座水库除险加固，投资数量和投资强度远超以往。五年间，全国防洪减灾产生直接经济效益达8438亿元，共减淹耕地1905.1万公顷，占中国耕地总面积的近1/6，累计减免粮食损失7780亿斤，为实现全国农业生产“八连增”、粮食总产再创历史新高提供了水利支撑和保障。 增投入兴水利任重道远
新中国成立之后特别是改革开放以来，我国的水利建设和发展成就显著。但同时也应看到，与快速提升的社会需要相比，我国水利建设的力度、速度以及保障水平都还有一定差距，尚不能完全应对来自经济社会科学发展、粮食安全和气候变化的挑战。从基础设施建设角度看，虽然各级财政一直在下大力气增强水利建设的资金保障力度，但现有的投资规模和投资渠道还难以满足水利快速发展的需要，水利建设的投资缺口仍然较大，水利投资在公共财政支出中所占的比例仍然偏低且资金使用效益有待进一步提高。同时，还缺乏畅通的市场化融资渠道。
对于水利事业发展面临的问题和挑战，中央早有科学明确的判断，并据此对“十二五”时期的水利事业发展做出了富有针对性的部署。2011年是“十二五”的开局之年，值此关键时间点，中央“一号文件”和中央农村工作会议和都把水利事业作为发展的重中之重。2011年中央“一号文件”以水利改革发展为主题，成为新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件，向全党全社会发出了大兴水利的明确信号，中央农村工作会议则将“大兴水利强基础”置于各项工作之首。
中央“一号文件”将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，在提出的发展水利的各项措施中，“建立水利投入稳定增长机制”成为重要的物质保障。其中，最直接、最具含金量的政策是“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。根据初步测算，这项政策落实之后，目前每年可以安排600亿元至800亿元的资金用于农田水利建设，这对于解决水利长期存在的突出问题和薄弱环节具有重要的作用。
中央“一号文件”提出，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年我国的水利投资总额为2000亿元，这意味着未来10年的水利投资将达到4万亿元。为贯彻落实中央文件精神，国家发改委、水利部、住建部于2012年6月正式印发《水利发展规划（2011～2015年）》。《规划》提出，未来水利投入的重点在农村，在加快建立政府水利投资稳定增长机制、发挥政府投资主渠道作用的同时，进一步放开水利工程建设领域，吸引民间资本参与水利工程建设和管理。
根据中央文件精神和公共财政职能特点，下一阶段，各级财政部门主要可考虑从资金投入和政策供给两个方面发挥作用：
在资金投入方面，各级政府应当在水利建设中发挥主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，逐步提高水利建设资金在固定资产投资中的比重，较大幅度地增加财政专项资金投入，确保政策落到实处。另外，要结合政府间财政关系改革的进展，合理界定中央与地方、政府与市场的水利建设事权和支出责任，逐步形成中央与地方分级或分项目负责的共同投入机制，增强地方政府特别是基层政府提供水利基本公共服务的能力。在水利资金的使用过程中，应当重视水利资金支出预算的编制、执行和监管，加强资金的使用管理，并进一步完善水利资金的整合机制，实行资金统筹安排和集中使用，不断提高水利资金的使用效益。
在政策供给方面，各级财政部门应当充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，建立健全资金投入的引导机制，逐步建立以政府为主导的水利建设投入机制和引导农民、社会各方面力量参与水利建设管理的激励机制，通过财政贴息、以物代资、以奖代补、民办公助等投入激励机制，引导信贷资金、民间资本投入水利建设领域，不断探索财政促进金融支农的有效途径。具体措施主要包括：鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过贴息、扶持、补助等措施，充分利用市场机制，用好各种信贷资金和小额贷款，调动农民群众投资兴修水利的积极性；对于建成后有经营性收入的水利项目，可以发挥市场机制，通过搞股份合作制、BOT等方式来兴建；在农田水利建设中，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性；完善其他农业补贴政策，进一步落实抗旱、节水灌溉设备补贴等政策，并用好农机具补贴等与水利政策相关的其他财政优惠手段。
（作者单位：财政部财政科学研究所）