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21世纪是一个老龄化的社会，老年人的社会经济价值将得到进一步的体现。老年教育可以使老年人力资本得到提升和维护，这是已有老年经济学研究和实践上所忽视或未予强调的，显然不利于老龄化社会里各种老龄问题的解决。老年人接受正规学校教育是上世纪70年代以来出现的一种新的教育形式，现已在许多发达国家和发展中国家呈现出规模化、组织化和大众化的发展态势。中国将“老有所教”、“老有所学”确定为解决老龄问题的主要举措之一，中国的老年教育也有了长足的发展。民政部资料显示，2010年全国有586.9万的老年人就读于各地的近5万所老年学校，占全国60岁及以上老年人口的3.3%。和其他许多公共服务一样，中国老年教育也存在较严重的供给不足问题，在许多城市老年大学出现“一座难求”的现象，许多老年人因为上学报名的人太多，而无法进入老年大学学习。随着中国人口老龄化的加速到来，老年教育等公共服务的供给短缺将日益严重。如何解决中国老年教育等公共服务的有效供给，进而有利于解决中国老龄问题，业已成为社会各界非常关心的问题。
一、老年人力资本价值的再认识
传统经济学理论认为，老年人退出劳动力市场（退休）以后就不再工作，不再创造经济价值。但实际上，老年人力资本的价值被这种传统观念低估了。老年人是社会不可或缺的重要力量，它的存在具有诸多重要价值。当老年人力资本的实际价值得到重新认识时，人们也许会发现，人口老龄化带来的种种危机其实并不可怕，老年人实现自身的发展有利于诸多问题的解决。
（一）节约养老成本
传统观念认为老年人已经退出劳动力市场，不会创造新价值，是个只有支出不会有收入的年龄，但实际的情况是，节约和效率也是在创造财富。诺贝尔经济学奖获得者贝克尔即认为，人力资本可以极大地提高家庭生产的效率，高教育者，更富有、更健康。同样地，更高人力资本可以帮助老年人更有效率地完成各种基本生活和社会活动，节约健康支出、医疗成本、照料成本和社会成本。间接地，这些节约的资源可以用于其他更有价值的活动，也可以为更多的老年人及其他人口提供更好更多的公共服务。老龄化的快速发展使得老年人口占用医疗保健、社会服务、社会福利、社会保障的份额在不断扩大，政府财政的有限使用势必影响其他年龄群体需求的满足。因此，老年人作为一个整体的民智水平非常重要，尊重科学，远离迷信，科学用医，科学用药，对整个社会都会产生深远的影响。当整体的效率是由短板决定时，如果老年人的消费以及公共服务缺乏效率，则整个社会也不可能获得很高的效率。
（二）老年就业
随着医疗技术水平的提高，营养保健的加强，现代人的预期寿命得到了很大的提高，健康余寿期也延长了很多。2009年世界银行测算的中国人口预期寿命已达到73岁。如果退休年龄保持不变，则人生有近15年的时间将处于赋闲状态。与此同时，新技术的使用、产业结构的调整，体力密集型的低端制造业在减少，而对体力要求不高的知识密集型的高附加值产业在增加。也就是说，不利于老年人就业的因素在减少，有利于老年人就业因素在增加，此消彼长，其结果不言而喻。实际上，由于经济存在的双轨制，中国老年人退休以后继续工作已是不争的事实，很多老干部、老科技工作者、老教师、老经营管理者退休以后被聘用在外企、民企工作，其关键在于这些老同志都有很高的人力资本和社会资本，不但可以积累自身的养老财富，还为企业和社会带来巨大的价值。随着人口老龄化的不断深化，对于较高人力资本的老年劳动力将有更大的需求，因此加大整个人口的人力资本投资，实行和不断完善终身教育制度，加大对于老年教育的投资，具有非常突出的实际价值。
（三）社会参与
“独立、参与、照顾、自我实现、尊严”是解决老龄问题的基本原则，老年人社会参与是其中的一项重要内容。老年人按照自己的需要、愿望和能力积极参与各种社会活动，保持活力，才能赢得社会的尊重。社会参与是老年人的内在需求。随着生活水平的提高，对于生活有保障、有知识的老年人来说，单纯的享乐已不能得到满足，而他们的意志、能力以及对社会更大的贡献得到实现才能更加幸福。老年人社会参与的方式很多，除了正规的有报酬的工作之外，还可以是许多无报酬的工作、义工、民间社团、老年大学、文体活动、志愿者、宗教团体等。在老年社会参与的供给方面，社区老年人组织以及以社区为基础的组织扮演着非常重要角色，社区是老年人最方便、最重要的社会参与场所。在老龄化社会里，老年人社会参与的价值是无法估量的。比如依托社区的老年照料，由于老龄化社会里劳动力非常缺乏，依托社区用较年轻的老年人照料更年长的老年人，通过社区存储劳动式的互相照料来解决老年照料人才的短缺问题。此外，老年人的社会参与可以为社区的教育、安保、卫生、救济、养老、公共服务及公共设施管理等提供各种有价值的服务。
（四）精神价值
老年人作为一个整体，是不容忽视的重要社会力量，他们在社会发展的各个方面发挥的作用并不亚于年轻人。在家庭之中，他们是一家之主，对家庭决策发挥重要作用；在商界，不乏充满经验和智慧的老者，如巴菲特、李嘉诚等，他们的一举一动都会给全球市场带来很大的震动；在政界，许多国家的领导人都是德高望重的长者，对政府的公共决策、经济的发展以及人民生活的提高发挥着积极的影响。老年人整体的精神状态对社会经济发展和社会和谐都起到至关重要的作用，任何时候对他们的忽视都会造成不可估量的损失。
二、老年教育的准公共产品性质
萨缪尔森1954年将公共产品定义为：“每个人对这种产品的消费并不能减少他人对于该产品的消费”。公共产品是和私人产品相对立的，私人产品只提供给为其付款的个人或厂商享用，在消费上具有竞争性，在受益上把未付款的个人排除在受益范围之外。一般认为，公共产品是具有共同消费性、非排他性和非竞争性的产品和服务。共同消费是指向整个社会或者集体成员共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。非竞争性的含义是因新增消费者而引起的该产品的边际成本为零。非排他性是指在技术上无法将那些不愿意为消费行为付款的人排除在某种公共物品的受益范围之外。公共产品提供者要想不让某人消费该产品，或者在技术上做不到，或者排他的成本过于昂贵，不值得去做。每一种公共产品也不是同质的，同时满足非竞争性和非排他性特性的公共产品被称为纯公共产品，而消费上具有非竞争性，受益上具有排他性以及消费上具有竞争性，受益上不具有排他性的公共产品，被称为准公共产品。基于以下理由，本文认为老年教育是准公共产品。 （一）公益性
教育的公共性将教育定义为一种体现国家意志的公益事业，是实现国家道德和价值观念的工具，当然，老年教育也不例外。一般的理解是老年教育是仅提供给老年人的服务，这种理解是相当狭隘的，因为每个人都会老，作为一种长期存在，老年教育实际上是提供给所有社会成员的公共服务，老年教育的公共性毋庸置疑。但在传统社会，受制于较低的社会经济发展水平，教育将老年人排斥在外而主要服务于年轻人，并渐渐地成为一种很固有的和狭隘的观念，认为老年人是不需要接受教育的。
由于老年人一般已经退出经济活动，相对于中青年劳动力来讲，许多老年人处于弱势地位，所以中国人会认为：“老吾老及人之老，幼吾幼及人之幼”，这说明老年人是需要家庭和社会提供更多关心和照料的人群。对于政府而言，除了是老年服务和老年照料的直接生产者和提供者外，还对提供老年服务的企业和民间机构实施补贴、资助和减免税的鼓励政策。许多企业、个人、社会团体也会主动向提供老年服务的机构进行捐款、捐物，提供义务劳动等慈善活动，这都说明了老年教育和老年服务的公益性。
（二）排他性和非竞争性
老年教育是义务教育之外的一种成人教育，由于社会经济发展水平的限制，国家不可能向每个老年人无偿提供。在中国，现有的高等教育资源还很有限，还不能完全满足所有年轻人的受教育需求，所以高等教育还不能向老年人免费开放；由于个人偏好、资源条件、地域空间的限制，现有的老年大学（学校）只能招收一部分老年人；老年人在入校时，还要根据不同的专业支付一定的学费，虽然学费很低，但相对于老年人的低收入而言，还是起到一定的排他性作用；由于老年教育的资源有限，对于入学老年人的身份还有一定的要求。由于老年教育在消费上具有明显公益性的同时，还具有排他性和非竞争性，所以，老年教育是一种准公共产品。
三、老年教育资源配置的难题
公共产品与私人产品的资源配置方式很不相同。一般认为，私人产品由私人企业通过市场提供，公共产品则由政府部门以非市场方式提供。但实际上这两种资源配置方式对于准公共产品而言都可能失效。一般而言，一种制度的次优并不等于其替代制度可以实现资源配置的最优，准公共产品的有效供给存在多方面的难题。
（一）公共产品生产和提供的区别
公共产品的生产和供给是有区别的，生产考虑的是由谁来生产产品的问题，而供给则考虑由谁来付款，以供人们消费的问题。私人企业之所以不愿意提供老年教育服务是在于它无利可图，但政府可以通过向私人企业购买或者委托生产的方式为社会提供老年教育等公共服务。所以，公共产品的生产和供给是可以相分离的，见表1。
表1中，（1）表示政府生产和政府提供。政府投资兴建老年大学（学校），免费向老年人提供教育服务；（2）是私人生产、政府提供。即学校是由私人企业兴办的，但老年人不需要交纳学费，由政府从财政收入中向私人企业支付；（3）是政府生产、私人提供。政府投资兴办老年教育机构，但学校会向老年人收取抵消成本的学费；（4）是私人生产、私人提供。学校由私人兴办，和其他私人企业一样将自己所生产的教育服务出售给消费者。由于公共产品的生产和供给组合可以变化，增加了公共产品供给的可能性。
（二）市场失败
以市场化的方式提供老年教育无疑是非常好的，在均衡的条件下，再增加一个单位供给的企业获得零利润。但实际的现象是真正提供老年教育服务的营利性企业是没有的，道理很简单，因为无利可图。这一现象符合理论的预测，说明市场是无法提供具有公共产品性质的老年教育服务的，此时市场失败。
（三）政府失效
由于市场供给的失败，老年教育等准公共产品一般会由政府通过公共财政支出的方式来进行提供，但由于准公共产品存在的排他性和非竞争性，政府的供给也难以达到有效。比如在中国的老年大学，在很多城市出现“一座难求”的现象，许多老年人因为身份上的限制而无法进入老年大学学习；老年大学开设的专业有限、课程有限，教学设备、教学场地不足，无法满足老年人的多样化需求，致使许多老年教育活动无法展开；拥有丰富教育资源的高等院校还主要服务于年轻人，其拥有的图书馆、教室以及专业和课程无法向社会开放；现有的老年教育还仅仅停留在休闲娱乐阶段，老年人智力开发和职业技能的开发几乎无法进行。
政府在老年教育等公共服务方面的供给失效，其原因是多方面的。一个可能的原因是政府财政的收和支不在同一个官僚级别。因为有几个上级官僚的层层审批和拨款程序，基层很难获得所需资源，即使得到，其数量也很少。政府在较大行政区划内实行财政收入上的“化零为整”和财政支出上的“化整为零”非常不利于纳税人的监督，较高级别官僚的公共支出决策也很难满足基层居民的服务需求。因此，政府公共管理管理体制方面的原因造成了资源的浪费、供给不足和效率损失问题，见图1。
由于存在市场失败和政府失效问题，单纯的市场或者单纯的政府供给并不能很好地解决老年教育的有效供给问题，可能的解决出路有两个，一是采取市场和政府的某种组合方式，二是引进市场和政府之外的第三种力量来参与提供。因此需要探究适合中国国情的老年教育资源组织模式。
四、对发展中国老年教育的几点建议
首先，着手解决高等院校的教育资源对社会大众开放的问题。在知识经济社会，知识及其价值的创造已经超越了年龄和身体条件的限制。变革、创新、革新、更新都需要学习，这是现代社会进步的基本要求，而不应设置过多的限制。大学具有最为丰富的优质教育资源，是最受老年人欢迎的学习场所。但在中国，由公共支出建立的公立大专院校基本不对社会大众开放。随着信息技术的使用，高等院校所拥有的数字图书馆、虚拟教育资源等可以率先通过互联网络、广播电视网络实现对社会大众的免费开放。
其次，建立一套符合中国国情的慈善机构管理制度，积聚社会慈善资源，为发展老年教育等公共服务提供必要资助。中国公共服务供给不足的一个重要原因是慈善机构、慈善事业不够发达，日益增长的公共服务需求仅依靠政府供给的单一供给模式维持。慈善机构以及企业和个人的善款、善举不仅为老年教育的发展提供帮助，还促进了整个社会真、善、美道德价值观念的形成。政府应放开对于设立慈善机构的管制，建立完善的慈善机构管理制度，并定期公布慈善机构的财务账目。
第三，改变单一的政府集中供给、集中管理模式，允许更多的主体，如非营利企业、社会团体、宗教团体等机构投资兴办老年教育等公共服务项目。对所有公共服务均采取政府集权管理的模式，一方面给政府带来了很大的财政负担，另一方面不利于效率的提高，往往是会议开了很多，文件发了一大堆，事情还是没做几件。按照国际上通行的做法，政府应更多地对弱势群体集中供应公共服务，而中国恰恰相反，越是好的老年大学越是设在较高的行政权力层次，普通老年人很难真正享受到。
第四，应按照地方政府承担公共服务的种类和数量，赋予基层政府以更大的财政权力。处于官僚等级高层获得过多财政权力造成的后果是，更了解老百姓需求的基层只能得到很少的资源，基层缺乏进行公共财政投入的能力，进而造成基层公共服务的供给不足。因此，从增加公共服务的数量、提高公共服务质量的角度来考虑，应赋予基层以更多的财政权力，而赋予高层更多的监督责任和监督权力。
参考文献：
①民政部.2010年社会服务发展统计报告[R].民政部，2010
②P.A.Samuelson. The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economics and Statistics，Vol.36，No.4（1954）：387-389
③Ostrom E. A Behavioral Approach to The Rational Choice Theory of Collective Action[J].American Politics Science Review，1998，92 （1）：1-22
④Pardasani，M.P. Senior Centers： Pattern of Programs and services[D].Unpublished doctoral dissertation，Yeshiva University，NY，2003
⑤徐琦. 美国社区学院研究[M].北京：中国社会出版社，2008
（黄燕东，浙江大学公共管理学院博士生、浙江经济职业技术学院副教授。研究方向：劳动经济学。姚先国，浙江大学公共管理学院院长、教授。研究方向：制度经济学、劳动经济学）
一、老年人力资本价值的再认识
传统经济学理论认为，老年人退出劳动力市场（退休）以后就不再工作，不再创造经济价值。但实际上，老年人力资本的价值被这种传统观念低估了。老年人是社会不可或缺的重要力量，它的存在具有诸多重要价值。当老年人力资本的实际价值得到重新认识时，人们也许会发现，人口老龄化带来的种种危机其实并不可怕，老年人实现自身的发展有利于诸多问题的解决。
（一）节约养老成本
传统观念认为老年人已经退出劳动力市场，不会创造新价值，是个只有支出不会有收入的年龄，但实际的情况是，节约和效率也是在创造财富。诺贝尔经济学奖获得者贝克尔即认为，人力资本可以极大地提高家庭生产的效率，高教育者，更富有、更健康。同样地，更高人力资本可以帮助老年人更有效率地完成各种基本生活和社会活动，节约健康支出、医疗成本、照料成本和社会成本。间接地，这些节约的资源可以用于其他更有价值的活动，也可以为更多的老年人及其他人口提供更好更多的公共服务。老龄化的快速发展使得老年人口占用医疗保健、社会服务、社会福利、社会保障的份额在不断扩大，政府财政的有限使用势必影响其他年龄群体需求的满足。因此，老年人作为一个整体的民智水平非常重要，尊重科学，远离迷信，科学用医，科学用药，对整个社会都会产生深远的影响。当整体的效率是由短板决定时，如果老年人的消费以及公共服务缺乏效率，则整个社会也不可能获得很高的效率。
（二）老年就业
随着医疗技术水平的提高，营养保健的加强，现代人的预期寿命得到了很大的提高，健康余寿期也延长了很多。2009年世界银行测算的中国人口预期寿命已达到73岁。如果退休年龄保持不变，则人生有近15年的时间将处于赋闲状态。与此同时，新技术的使用、产业结构的调整，体力密集型的低端制造业在减少，而对体力要求不高的知识密集型的高附加值产业在增加。也就是说，不利于老年人就业的因素在减少，有利于老年人就业因素在增加，此消彼长，其结果不言而喻。实际上，由于经济存在的双轨制，中国老年人退休以后继续工作已是不争的事实，很多老干部、老科技工作者、老教师、老经营管理者退休以后被聘用在外企、民企工作，其关键在于这些老同志都有很高的人力资本和社会资本，不但可以积累自身的养老财富，还为企业和社会带来巨大的价值。随着人口老龄化的不断深化，对于较高人力资本的老年劳动力将有更大的需求，因此加大整个人口的人力资本投资，实行和不断完善终身教育制度，加大对于老年教育的投资，具有非常突出的实际价值。
（三）社会参与
“独立、参与、照顾、自我实现、尊严”是解决老龄问题的基本原则，老年人社会参与是其中的一项重要内容。老年人按照自己的需要、愿望和能力积极参与各种社会活动，保持活力，才能赢得社会的尊重。社会参与是老年人的内在需求。随着生活水平的提高，对于生活有保障、有知识的老年人来说，单纯的享乐已不能得到满足，而他们的意志、能力以及对社会更大的贡献得到实现才能更加幸福。老年人社会参与的方式很多，除了正规的有报酬的工作之外，还可以是许多无报酬的工作、义工、民间社团、老年大学、文体活动、志愿者、宗教团体等。在老年社会参与的供给方面，社区老年人组织以及以社区为基础的组织扮演着非常重要角色，社区是老年人最方便、最重要的社会参与场所。在老龄化社会里，老年人社会参与的价值是无法估量的。比如依托社区的老年照料，由于老龄化社会里劳动力非常缺乏，依托社区用较年轻的老年人照料更年长的老年人，通过社区存储劳动式的互相照料来解决老年照料人才的短缺问题。此外，老年人的社会参与可以为社区的教育、安保、卫生、救济、养老、公共服务及公共设施管理等提供各种有价值的服务。
（四）精神价值
老年人作为一个整体，是不容忽视的重要社会力量，他们在社会发展的各个方面发挥的作用并不亚于年轻人。在家庭之中，他们是一家之主，对家庭决策发挥重要作用；在商界，不乏充满经验和智慧的老者，如巴菲特、李嘉诚等，他们的一举一动都会给全球市场带来很大的震动；在政界，许多国家的领导人都是德高望重的长者，对政府的公共决策、经济的发展以及人民生活的提高发挥着积极的影响。老年人整体的精神状态对社会经济发展和社会和谐都起到至关重要的作用，任何时候对他们的忽视都会造成不可估量的损失。
二、老年教育的准公共产品性质
萨缪尔森1954年将公共产品定义为：“每个人对这种产品的消费并不能减少他人对于该产品的消费”。公共产品是和私人产品相对立的，私人产品只提供给为其付款的个人或厂商享用，在消费上具有竞争性，在受益上把未付款的个人排除在受益范围之外。一般认为，公共产品是具有共同消费性、非排他性和非竞争性的产品和服务。共同消费是指向整个社会或者集体成员共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。非竞争性的含义是因新增消费者而引起的该产品的边际成本为零。非排他性是指在技术上无法将那些不愿意为消费行为付款的人排除在某种公共物品的受益范围之外。公共产品提供者要想不让某人消费该产品，或者在技术上做不到，或者排他的成本过于昂贵，不值得去做。每一种公共产品也不是同质的，同时满足非竞争性和非排他性特性的公共产品被称为纯公共产品，而消费上具有非竞争性，受益上具有排他性以及消费上具有竞争性，受益上不具有排他性的公共产品，被称为准公共产品。基于以下理由，本文认为老年教育是准公共产品。 （一）公益性
教育的公共性将教育定义为一种体现国家意志的公益事业，是实现国家道德和价值观念的工具，当然，老年教育也不例外。一般的理解是老年教育是仅提供给老年人的服务，这种理解是相当狭隘的，因为每个人都会老，作为一种长期存在，老年教育实际上是提供给所有社会成员的公共服务，老年教育的公共性毋庸置疑。但在传统社会，受制于较低的社会经济发展水平，教育将老年人排斥在外而主要服务于年轻人，并渐渐地成为一种很固有的和狭隘的观念，认为老年人是不需要接受教育的。
由于老年人一般已经退出经济活动，相对于中青年劳动力来讲，许多老年人处于弱势地位，所以中国人会认为：“老吾老及人之老，幼吾幼及人之幼”，这说明老年人是需要家庭和社会提供更多关心和照料的人群。对于政府而言，除了是老年服务和老年照料的直接生产者和提供者外，还对提供老年服务的企业和民间机构实施补贴、资助和减免税的鼓励政策。许多企业、个人、社会团体也会主动向提供老年服务的机构进行捐款、捐物，提供义务劳动等慈善活动，这都说明了老年教育和老年服务的公益性。
（二）排他性和非竞争性
老年教育是义务教育之外的一种成人教育，由于社会经济发展水平的限制，国家不可能向每个老年人无偿提供。在中国，现有的高等教育资源还很有限，还不能完全满足所有年轻人的受教育需求，所以高等教育还不能向老年人免费开放；由于个人偏好、资源条件、地域空间的限制，现有的老年大学（学校）只能招收一部分老年人；老年人在入校时，还要根据不同的专业支付一定的学费，虽然学费很低，但相对于老年人的低收入而言，还是起到一定的排他性作用；由于老年教育的资源有限，对于入学老年人的身份还有一定的要求。由于老年教育在消费上具有明显公益性的同时，还具有排他性和非竞争性，所以，老年教育是一种准公共产品。
三、老年教育资源配置的难题
公共产品与私人产品的资源配置方式很不相同。一般认为，私人产品由私人企业通过市场提供，公共产品则由政府部门以非市场方式提供。但实际上这两种资源配置方式对于准公共产品而言都可能失效。一般而言，一种制度的次优并不等于其替代制度可以实现资源配置的最优，准公共产品的有效供给存在多方面的难题。
（一）公共产品生产和提供的区别
公共产品的生产和供给是有区别的，生产考虑的是由谁来生产产品的问题，而供给则考虑由谁来付款，以供人们消费的问题。私人企业之所以不愿意提供老年教育服务是在于它无利可图，但政府可以通过向私人企业购买或者委托生产的方式为社会提供老年教育等公共服务。所以，公共产品的生产和供给是可以相分离的，见表1。
表1中，（1）表示政府生产和政府提供。政府投资兴建老年大学（学校），免费向老年人提供教育服务；（2）是私人生产、政府提供。即学校是由私人企业兴办的，但老年人不需要交纳学费，由政府从财政收入中向私人企业支付；（3）是政府生产、私人提供。政府投资兴办老年教育机构，但学校会向老年人收取抵消成本的学费；（4）是私人生产、私人提供。学校由私人兴办，和其他私人企业一样将自己所生产的教育服务出售给消费者。由于公共产品的生产和供给组合可以变化，增加了公共产品供给的可能性。
（二）市场失败
以市场化的方式提供老年教育无疑是非常好的，在均衡的条件下，再增加一个单位供给的企业获得零利润。但实际的现象是真正提供老年教育服务的营利性企业是没有的，道理很简单，因为无利可图。这一现象符合理论的预测，说明市场是无法提供具有公共产品性质的老年教育服务的，此时市场失败。
（三）政府失效
由于市场供给的失败，老年教育等准公共产品一般会由政府通过公共财政支出的方式来进行提供，但由于准公共产品存在的排他性和非竞争性，政府的供给也难以达到有效。比如在中国的老年大学，在很多城市出现“一座难求”的现象，许多老年人因为身份上的限制而无法进入老年大学学习；老年大学开设的专业有限、课程有限，教学设备、教学场地不足，无法满足老年人的多样化需求，致使许多老年教育活动无法展开；拥有丰富教育资源的高等院校还主要服务于年轻人，其拥有的图书馆、教室以及专业和课程无法向社会开放；现有的老年教育还仅仅停留在休闲娱乐阶段，老年人智力开发和职业技能的开发几乎无法进行。
政府在老年教育等公共服务方面的供给失效，其原因是多方面的。一个可能的原因是政府财政的收和支不在同一个官僚级别。因为有几个上级官僚的层层审批和拨款程序，基层很难获得所需资源，即使得到，其数量也很少。政府在较大行政区划内实行财政收入上的“化零为整”和财政支出上的“化整为零”非常不利于纳税人的监督，较高级别官僚的公共支出决策也很难满足基层居民的服务需求。因此，政府公共管理管理体制方面的原因造成了资源的浪费、供给不足和效率损失问题，见图1。
由于存在市场失败和政府失效问题，单纯的市场或者单纯的政府供给并不能很好地解决老年教育的有效供给问题，可能的解决出路有两个，一是采取市场和政府的某种组合方式，二是引进市场和政府之外的第三种力量来参与提供。因此需要探究适合中国国情的老年教育资源组织模式。
四、对发展中国老年教育的几点建议
首先，着手解决高等院校的教育资源对社会大众开放的问题。在知识经济社会，知识及其价值的创造已经超越了年龄和身体条件的限制。变革、创新、革新、更新都需要学习，这是现代社会进步的基本要求，而不应设置过多的限制。大学具有最为丰富的优质教育资源，是最受老年人欢迎的学习场所。但在中国，由公共支出建立的公立大专院校基本不对社会大众开放。随着信息技术的使用，高等院校所拥有的数字图书馆、虚拟教育资源等可以率先通过互联网络、广播电视网络实现对社会大众的免费开放。
其次，建立一套符合中国国情的慈善机构管理制度，积聚社会慈善资源，为发展老年教育等公共服务提供必要资助。中国公共服务供给不足的一个重要原因是慈善机构、慈善事业不够发达，日益增长的公共服务需求仅依靠政府供给的单一供给模式维持。慈善机构以及企业和个人的善款、善举不仅为老年教育的发展提供帮助，还促进了整个社会真、善、美道德价值观念的形成。政府应放开对于设立慈善机构的管制，建立完善的慈善机构管理制度，并定期公布慈善机构的财务账目。
第三，改变单一的政府集中供给、集中管理模式，允许更多的主体，如非营利企业、社会团体、宗教团体等机构投资兴办老年教育等公共服务项目。对所有公共服务均采取政府集权管理的模式，一方面给政府带来了很大的财政负担，另一方面不利于效率的提高，往往是会议开了很多，文件发了一大堆，事情还是没做几件。按照国际上通行的做法，政府应更多地对弱势群体集中供应公共服务，而中国恰恰相反，越是好的老年大学越是设在较高的行政权力层次，普通老年人很难真正享受到。
第四，应按照地方政府承担公共服务的种类和数量，赋予基层政府以更大的财政权力。处于官僚等级高层获得过多财政权力造成的后果是，更了解老百姓需求的基层只能得到很少的资源，基层缺乏进行公共财政投入的能力，进而造成基层公共服务的供给不足。因此，从增加公共服务的数量、提高公共服务质量的角度来考虑，应赋予基层以更多的财政权力，而赋予高层更多的监督责任和监督权力。
参考文献：
①民政部.2010年社会服务发展统计报告[R].民政部，2010
②P.A.Samuelson. The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economics and Statistics，Vol.36，No.4（1954）：387-389
③Ostrom E. A Behavioral Approach to The Rational Choice Theory of Collective Action[J].American Politics Science Review，1998，92 （1）：1-22
④Pardasani，M.P. Senior Centers： Pattern of Programs and services[D].Unpublished doctoral dissertation，Yeshiva University，NY，2003
⑤徐琦. 美国社区学院研究[M].北京：中国社会出版社，2008
（黄燕东，浙江大学公共管理学院博士生、浙江经济职业技术学院副教授。研究方向：劳动经济学。姚先国，浙江大学公共管理学院院长、教授。研究方向：制度经济学、劳动经济学）