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[摘要] 税外费用负担是当前我国个体经济和民营中小企业发展过程中亟待解决的问题之一，主要原因在于：当前财政体制改革存在漏洞、市场信用体系尚未建立、市场法规体系不健全、政府主导型经济存在缺陷，因此通过提出相应的对策建议来促进个体经济和民营中小企业的健康发展。
[关键词] 个体经济和民营中小企业 税外费用负担 政府主导型经济
根据各国发展经验，一国经济的持续稳定增长离不开数量众多的个体经济和中小企业，个体经济和中小企业在吸纳就业、出口创汇、提供社会服务、稳定经济等方面发挥了不可或缺的作用，也充分体现在我国经济发展的过程中。
我国个体经济和民营中小企业的利润额无法与大企业匹敌，然而承担的税外费用往往比大企业高得多，已经严重影响了个体经济和中小民营企业的进一步发展，因此如何合理地减轻个体经济和中小民营企业税外费用负担成为一个亟待解决的问题。
一、实证分析
民营企业调查情况表明近几年来我国中小民营企业的税外费用负担并没有减轻。以2005年的私营企业调查报告为例，编制列表如下:
《2005年的私营企业调查报告》民营企业的费负情况
可见民营企业的三项费用支出是十分惊人的，已经严重侵蚀了被调查企业的税后净利润和分红，给被调查企业造成沉重的负担。2004年没有进入统计的估算国家预算外资金3000亿元中的相当一部分就是来自于个体商户、微型企业和中小企业，一些收费带有明显的歧视性，比如对私营企业收取的工商管理费，国有企业就无需支付。而且个体户和中小企业的税费负担超过了大型企业和其他所有制的企业。近几年来，政府也出台了多个为民营企业减负的政策，但收效不是十分明显，反而是“上有政策，下有对策”，旧形式的乱收费尚未根除，又出现新的变种，而且新形式的乱收费具有更大的隐蔽性，这加大了民营经济税外费用负担问题的解决难度。
二、主要成因
实证分析表明了我国个体经济和民营中小企业税外费用负担十分沉重，针对个体经济和中小民营企业的税费问题并没有得到根本解决，主要有原因如下：
1.当前财政体制改革存在漏洞
《财政国库管理制度改革方案》从根本上改变了过去财政分散管理、部门多头开户的混乱局面，铲除了腐败的根源，但必须看到，目前改革进展仍不平衡，有的省市级尚未在所有预算部门实施改革，有的尚未推进到全部基层预算单位，还有一部分地市和大部分县没有实施改革。另外，目前的国库集中收付制度仍然无法彻底杜绝我国在预算外资金方面的不少问题，这已经成为乱收费的一个重要原因。首先，部门单位仍有可能绕过上级有关部门收取各种名目的费用，以此充作自己的收入来源，诸如城建费、教育附加费、防洪工程费、绿化费、助残费、以工建农费、环保费、治安费等，不胜枚举，而且缺乏明晰标准，随意性很大；其次，目前还无法完全实现以计算机网络为依托的国库集中收付管理体制；另外，如果不加区分地实行国库集中收付制度，支出单位的所有资金包括日常开支都要向上级有关部门报告，那么，最后的结果要么是制度实行的效果不如人意，要么使制度流于形式。
2.市场信用体系尚未建立
我国主要由政府提供信用，由于缺乏有效的内外部约束机制，国家政策法规无法有效制约政府信用的随意性和伴随的各种行政腐败行为，一些法规甚至成为各级政府谋求利益的手段，这是造成目前对个体经济和中小民营企业乱收费现象的另一个主要原因。由于个体经济和民营中小企业与大企业相比往往实力弱、地位低，因此乱收费对于个体经济和中小企业的危害就比大企业要大得多。为了求得生存和发展，个体经济和中小民营企业往往逾越法制的边界，信用状况混乱，经济损失严重。据调查数据显示，不守信用、恶意违背信用使全国企业经济合同履约率不足50%。2002年中国企业因信用缺失而导致的自接和间接经济损失高达5855亿元，相当于国家财政收入的37%，每年因逃废债务造成的直接损失约为1800亿元，由于合同欺诈造成的损失约为55亿元，产品质量低劣或制假售假造成的各种损失约为2000亿元，还有逃废税收损失及发现的腐败损失等。
3.市场法规体系不健全
这几年来也出台了不少相关的法规政策，法制建设有了巨大的进步，但收效不明显，仍存在如下问题：
首先，公民的公益诉讼的起诉权无法可依。在西方法律中，公益诉讼的起诉权被赋予了相关的社团甚至普通的公民。一个社团或公民只要认为政府或政府的某种行为已经侵害到他们的合法权益，就可以用自己的名义向法院直接提起诉讼。在我国，这种基于公益目的的诉讼是无法进入司法程序的。如果某个乡政府发出的红头文件属于乱收费之列，公众无权对它提起诉讼，执法者的腐败不能得到及时、有效的惩处，公众权利所遭受到的损害，也往往得不到及时有效的补偿。
其次，一些法规颁布过程缺乏必要的民主性。一些地方法规从立项到颁布鲜为人知，频繁变动，一些地方民营企业往往业务进行到最后阶段才发现政府法规发生变动，造成了无法弥补的经济损失。
再次，法律部门化。大量由地方行政部门起草制定的行政法规和部门规章也具有类似于法律的约束力，往往为本部门设立了过多的管制权力，而对于被监管对象则规定了太多的义务。与此同时，对执法者的约束机制却很欠缺，部门利益在法律中泛滥，法规本身成为了乱收费的重要根源，也就是一些地方政府依法搞腐败。比如，一些县级职能部门依靠各种部门法规绕过乡镇政权直接对企业和个体户收费或罚款，乡镇企业、各类个体工商户、专业户合法权益难以得到有效保护。
最后，法律给执法者的自由裁量权太大。这首先会造成法律适用不统一，相类似的案件对于不同的执法者，不同的地区，不同的环境背景可以得出相差很大的法律后果。其次是造成执法随意性较大，影响法律的权威性；再次是给权利寻租留下了很大空间，执法者可以利用自由裁量权，以权谋私，成为腐败的重要根源。“票款分离、银行代收、财政统管、收支分离”会演化成为“少罚钱不开票”，大量的罚款成为了执法者个人或小团体的非法收入。这种违背市场资源分配原则的收入显然都是非要素收入，对市场经济只能起到破坏的作用。而且执法者“依法搞腐败”使得政府的公信力与权威受损，势必难以树立法律权威；最后是会引发社会矛盾。当前大量涉法上访中有很大部分与此有关。
4.政府主导型经济的缺陷
我国还是政府主导型的经济，决策者的素质对经济发展起着至关重要的作用，直接决定了政策的效果，决策正确将带来经济的发展；而判断错误就会对经济造成消极影响。政府主导型经济存在一系列的弊病：缺乏决策民主、自我监督、机构臃肿、行政浪费、官僚主义，由于占统治地位的既得利益集团的形成，变革缓慢。在我国改革和发展的过程中，政治体制改革和法制建设远滞后于市场机制的建立，政府自身管理的人治特征仍然十分突出，完善的政府人员行为规范尚待建立，不少地方政府官员无视法律法规的存在,为所欲为。因此机构臃肿、行政浪费、官僚主义等行政弊病仍然是威胁国内民营经济发展的主要因素。这些弊病最终体现在政府行为的随意性上，政府往往自我决策，自我监督，用行政控制法律的最终解释权。一些地方政府部门常变相向个体工商户和私营企业收费、罚款，所谓立法和规范就是设置审批、许可、收费和罚款项目，管理就是收费，执法就是罚款。而且，一些上级部门和财政部门，还年年下达不断增长的收费罚款指标，多罚多奖励。最为严重的是一些贫困乡镇机构臃肿，财政自收自支根本无法支撑乡镇运转，只好靠乱收费才能得以维系。
三、主要措施
从以上分析看来，要解决我国个体经济和民营中小企业的税外费用负担问题主要从以下四个方面入手：
1．政府要变直接管理为间接管理，给经济发展创造良好的宏观环境
政府对民营经济发展的积极作用已经得到了证实，但政府作用主要通过市场价格机制来间接实现，而不是直接调整价格、直接干预企业；是间接、短期地对总量进行调整，而不是直接、长期地对结构进行调整；是主要致力于基础设施建设、公共福利事业等的发展，微观发展权力集中于企业，而非直接插手企业事务。否则就会压抑市场的发育，破坏市场功能，阻碍民营经济发展。同时，政府要加快公务员制度的改革，将竞争机制引入政府机构，以科学规范的公务员制度来保证从政人员的素质，从制度上抑制机构膨胀，保证政府人员的廉洁高效。
2.加强法制建设，保证执法的有效性
一方面要健全行政立法机制，加强行政立法，行政人员行为规范要尽可能明确具体，并要有相应的监督与制裁措施。在缺乏严格法律约束的情况下，违法乱纪付出的代价与其获得的利益严重不对称，就会促使有人敢于铤而走险；另一方面，对行政人员行为进行规范的执法和监督主体也要制定相应的行为规范，并给予有效的制约监督，防止和杜绝司法腐败，使民营经济在合法范围内从事经营活动能够受到法律保护，经济利益能够得到保障。比如，企业的营业执照除工商行政管理部门可依法扣缴和吊销之外，其它部门和个人不得以任何借口扣缴，违反规定对民营经济造成损失的要依法承担责任；最后要规范行政收费，对既无法规依据，又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱罚款应坚决取消，执行收费许可证制度，实行亮证收费，并公开收费标准，接受群众监督。
3.深化政府财政收支体制改革
完善国库集中收付制度，建设现代廉洁政府。国库集中收付制度对于减轻预算资金使用低效的程度很有帮助，但是对于一些不是很频繁的资金支出项目如职工工资、大额招待费用等设计为国库集中收付的管理范围，而诸如频繁、小额的支出项目，由各部门单位自行决定，超出了一定的金额范围的仍需报上级有关部门批准。做到权力与利益相分离，监管与收钱相分离，只留税务部门收税。废除工商管理、质检、城管、卫生防疫、消防、交通等所有政府部门和行政性事业部门向个体工商户及企业收费和罚款的收支两条线制度，使这些部门由财政拨款来维持。
同时还要加强对预算外资金的监管。预算外资金不纳入国家预算，由各地区、各部门、各企业事业单位自收自支、自行管理，容易被滥用和无效使用资金者所利用。因此，就有必要加强对预算外资金的监管，提高预算外资金的使用效率。这就首先要精简公共部门人员，降低行政费用，这也是杜绝乱收费的一个重要手段；其次，通过立法理顺中央和地方的财政关系，财政关系透明化，做到收费制度化，收费有法可依、执法必严、违法必究；最后，要借鉴国内外的经验，完善预算报告披露的形式和种类。这不仅有利于有关学者在更为广泛的基础上对预算信息予以分析，同时，还有利于个监管部门的监督，降低监督成本。
4.完善信用制度，构建成熟的市场环境
首先，要建立完善企业信用记录系统。如果完全靠自觉来约束企业信誉，而没有完善的惩戒措施，这种自觉最终无法真正实现，而真正自觉的企业只会越来越吃亏，因此，必须有一定的信用记录来约束企业的信誉，惩戒措施也必须依靠一定的信用记录才能得以实现，这是成熟市场经济的表现。只有当信用成为企业通行于市场的良好通行证，而失去信用的企业无法在市场中得以生存的时候，企业信誉才会真正得以建立；其次，必须要有有效的失信惩罚措施，使得企业失信的成本远大于收益的时候，市场信用体系才是健全的，企业也才能被人所信赖，才能够真正参与到国际经济之中去。
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。
[关键词] 个体经济和民营中小企业 税外费用负担 政府主导型经济
根据各国发展经验，一国经济的持续稳定增长离不开数量众多的个体经济和中小企业，个体经济和中小企业在吸纳就业、出口创汇、提供社会服务、稳定经济等方面发挥了不可或缺的作用，也充分体现在我国经济发展的过程中。
我国个体经济和民营中小企业的利润额无法与大企业匹敌，然而承担的税外费用往往比大企业高得多，已经严重影响了个体经济和中小民营企业的进一步发展，因此如何合理地减轻个体经济和中小民营企业税外费用负担成为一个亟待解决的问题。
一、实证分析
民营企业调查情况表明近几年来我国中小民营企业的税外费用负担并没有减轻。以2005年的私营企业调查报告为例，编制列表如下:
《2005年的私营企业调查报告》民营企业的费负情况
可见民营企业的三项费用支出是十分惊人的，已经严重侵蚀了被调查企业的税后净利润和分红，给被调查企业造成沉重的负担。2004年没有进入统计的估算国家预算外资金3000亿元中的相当一部分就是来自于个体商户、微型企业和中小企业，一些收费带有明显的歧视性，比如对私营企业收取的工商管理费，国有企业就无需支付。而且个体户和中小企业的税费负担超过了大型企业和其他所有制的企业。近几年来，政府也出台了多个为民营企业减负的政策，但收效不是十分明显，反而是“上有政策，下有对策”，旧形式的乱收费尚未根除，又出现新的变种，而且新形式的乱收费具有更大的隐蔽性，这加大了民营经济税外费用负担问题的解决难度。
二、主要成因
实证分析表明了我国个体经济和民营中小企业税外费用负担十分沉重，针对个体经济和中小民营企业的税费问题并没有得到根本解决，主要有原因如下：
1.当前财政体制改革存在漏洞
《财政国库管理制度改革方案》从根本上改变了过去财政分散管理、部门多头开户的混乱局面，铲除了腐败的根源，但必须看到，目前改革进展仍不平衡，有的省市级尚未在所有预算部门实施改革，有的尚未推进到全部基层预算单位，还有一部分地市和大部分县没有实施改革。另外，目前的国库集中收付制度仍然无法彻底杜绝我国在预算外资金方面的不少问题，这已经成为乱收费的一个重要原因。首先，部门单位仍有可能绕过上级有关部门收取各种名目的费用，以此充作自己的收入来源，诸如城建费、教育附加费、防洪工程费、绿化费、助残费、以工建农费、环保费、治安费等，不胜枚举，而且缺乏明晰标准，随意性很大；其次，目前还无法完全实现以计算机网络为依托的国库集中收付管理体制；另外，如果不加区分地实行国库集中收付制度，支出单位的所有资金包括日常开支都要向上级有关部门报告，那么，最后的结果要么是制度实行的效果不如人意，要么使制度流于形式。
2.市场信用体系尚未建立
我国主要由政府提供信用，由于缺乏有效的内外部约束机制，国家政策法规无法有效制约政府信用的随意性和伴随的各种行政腐败行为，一些法规甚至成为各级政府谋求利益的手段，这是造成目前对个体经济和中小民营企业乱收费现象的另一个主要原因。由于个体经济和民营中小企业与大企业相比往往实力弱、地位低，因此乱收费对于个体经济和中小企业的危害就比大企业要大得多。为了求得生存和发展，个体经济和中小民营企业往往逾越法制的边界，信用状况混乱，经济损失严重。据调查数据显示，不守信用、恶意违背信用使全国企业经济合同履约率不足50%。2002年中国企业因信用缺失而导致的自接和间接经济损失高达5855亿元，相当于国家财政收入的37%，每年因逃废债务造成的直接损失约为1800亿元，由于合同欺诈造成的损失约为55亿元，产品质量低劣或制假售假造成的各种损失约为2000亿元，还有逃废税收损失及发现的腐败损失等。
3.市场法规体系不健全
这几年来也出台了不少相关的法规政策，法制建设有了巨大的进步，但收效不明显，仍存在如下问题：
首先，公民的公益诉讼的起诉权无法可依。在西方法律中，公益诉讼的起诉权被赋予了相关的社团甚至普通的公民。一个社团或公民只要认为政府或政府的某种行为已经侵害到他们的合法权益，就可以用自己的名义向法院直接提起诉讼。在我国，这种基于公益目的的诉讼是无法进入司法程序的。如果某个乡政府发出的红头文件属于乱收费之列，公众无权对它提起诉讼，执法者的腐败不能得到及时、有效的惩处，公众权利所遭受到的损害，也往往得不到及时有效的补偿。
其次，一些法规颁布过程缺乏必要的民主性。一些地方法规从立项到颁布鲜为人知，频繁变动，一些地方民营企业往往业务进行到最后阶段才发现政府法规发生变动，造成了无法弥补的经济损失。
再次，法律部门化。大量由地方行政部门起草制定的行政法规和部门规章也具有类似于法律的约束力，往往为本部门设立了过多的管制权力，而对于被监管对象则规定了太多的义务。与此同时，对执法者的约束机制却很欠缺，部门利益在法律中泛滥，法规本身成为了乱收费的重要根源，也就是一些地方政府依法搞腐败。比如，一些县级职能部门依靠各种部门法规绕过乡镇政权直接对企业和个体户收费或罚款，乡镇企业、各类个体工商户、专业户合法权益难以得到有效保护。
最后，法律给执法者的自由裁量权太大。这首先会造成法律适用不统一，相类似的案件对于不同的执法者，不同的地区，不同的环境背景可以得出相差很大的法律后果。其次是造成执法随意性较大，影响法律的权威性；再次是给权利寻租留下了很大空间，执法者可以利用自由裁量权，以权谋私，成为腐败的重要根源。“票款分离、银行代收、财政统管、收支分离”会演化成为“少罚钱不开票”，大量的罚款成为了执法者个人或小团体的非法收入。这种违背市场资源分配原则的收入显然都是非要素收入，对市场经济只能起到破坏的作用。而且执法者“依法搞腐败”使得政府的公信力与权威受损，势必难以树立法律权威；最后是会引发社会矛盾。当前大量涉法上访中有很大部分与此有关。
4.政府主导型经济的缺陷
我国还是政府主导型的经济，决策者的素质对经济发展起着至关重要的作用，直接决定了政策的效果，决策正确将带来经济的发展；而判断错误就会对经济造成消极影响。政府主导型经济存在一系列的弊病：缺乏决策民主、自我监督、机构臃肿、行政浪费、官僚主义，由于占统治地位的既得利益集团的形成，变革缓慢。在我国改革和发展的过程中，政治体制改革和法制建设远滞后于市场机制的建立，政府自身管理的人治特征仍然十分突出，完善的政府人员行为规范尚待建立，不少地方政府官员无视法律法规的存在,为所欲为。因此机构臃肿、行政浪费、官僚主义等行政弊病仍然是威胁国内民营经济发展的主要因素。这些弊病最终体现在政府行为的随意性上，政府往往自我决策，自我监督，用行政控制法律的最终解释权。一些地方政府部门常变相向个体工商户和私营企业收费、罚款，所谓立法和规范就是设置审批、许可、收费和罚款项目，管理就是收费，执法就是罚款。而且，一些上级部门和财政部门，还年年下达不断增长的收费罚款指标，多罚多奖励。最为严重的是一些贫困乡镇机构臃肿，财政自收自支根本无法支撑乡镇运转，只好靠乱收费才能得以维系。
三、主要措施
从以上分析看来，要解决我国个体经济和民营中小企业的税外费用负担问题主要从以下四个方面入手：
1．政府要变直接管理为间接管理，给经济发展创造良好的宏观环境
政府对民营经济发展的积极作用已经得到了证实，但政府作用主要通过市场价格机制来间接实现，而不是直接调整价格、直接干预企业；是间接、短期地对总量进行调整，而不是直接、长期地对结构进行调整；是主要致力于基础设施建设、公共福利事业等的发展，微观发展权力集中于企业，而非直接插手企业事务。否则就会压抑市场的发育，破坏市场功能，阻碍民营经济发展。同时，政府要加快公务员制度的改革，将竞争机制引入政府机构，以科学规范的公务员制度来保证从政人员的素质，从制度上抑制机构膨胀，保证政府人员的廉洁高效。
2.加强法制建设，保证执法的有效性
一方面要健全行政立法机制，加强行政立法，行政人员行为规范要尽可能明确具体，并要有相应的监督与制裁措施。在缺乏严格法律约束的情况下，违法乱纪付出的代价与其获得的利益严重不对称，就会促使有人敢于铤而走险；另一方面，对行政人员行为进行规范的执法和监督主体也要制定相应的行为规范，并给予有效的制约监督，防止和杜绝司法腐败，使民营经济在合法范围内从事经营活动能够受到法律保护，经济利益能够得到保障。比如，企业的营业执照除工商行政管理部门可依法扣缴和吊销之外，其它部门和个人不得以任何借口扣缴，违反规定对民营经济造成损失的要依法承担责任；最后要规范行政收费，对既无法规依据，又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱罚款应坚决取消，执行收费许可证制度，实行亮证收费，并公开收费标准，接受群众监督。
3.深化政府财政收支体制改革
完善国库集中收付制度，建设现代廉洁政府。国库集中收付制度对于减轻预算资金使用低效的程度很有帮助，但是对于一些不是很频繁的资金支出项目如职工工资、大额招待费用等设计为国库集中收付的管理范围，而诸如频繁、小额的支出项目，由各部门单位自行决定，超出了一定的金额范围的仍需报上级有关部门批准。做到权力与利益相分离，监管与收钱相分离，只留税务部门收税。废除工商管理、质检、城管、卫生防疫、消防、交通等所有政府部门和行政性事业部门向个体工商户及企业收费和罚款的收支两条线制度，使这些部门由财政拨款来维持。
同时还要加强对预算外资金的监管。预算外资金不纳入国家预算，由各地区、各部门、各企业事业单位自收自支、自行管理，容易被滥用和无效使用资金者所利用。因此，就有必要加强对预算外资金的监管，提高预算外资金的使用效率。这就首先要精简公共部门人员，降低行政费用，这也是杜绝乱收费的一个重要手段；其次，通过立法理顺中央和地方的财政关系，财政关系透明化，做到收费制度化，收费有法可依、执法必严、违法必究；最后，要借鉴国内外的经验，完善预算报告披露的形式和种类。这不仅有利于有关学者在更为广泛的基础上对预算信息予以分析，同时，还有利于个监管部门的监督，降低监督成本。
4.完善信用制度，构建成熟的市场环境
首先，要建立完善企业信用记录系统。如果完全靠自觉来约束企业信誉，而没有完善的惩戒措施，这种自觉最终无法真正实现，而真正自觉的企业只会越来越吃亏，因此，必须有一定的信用记录来约束企业的信誉，惩戒措施也必须依靠一定的信用记录才能得以实现，这是成熟市场经济的表现。只有当信用成为企业通行于市场的良好通行证，而失去信用的企业无法在市场中得以生存的时候，企业信誉才会真正得以建立；其次，必须要有有效的失信惩罚措施，使得企业失信的成本远大于收益的时候，市场信用体系才是健全的，企业也才能被人所信赖，才能够真正参与到国际经济之中去。
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。