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近日，中国保监会、财政部联合印发了《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调为保险资金运用提供服务的律师事务所、会计师事务所等中介服务机构及其有关人员，要遵守执业规范和职业道德，客观公正、勤勉尽责，独立发表专业意见。
那么，《指导意见》的主要内容有哪些？会计师事务所等中介服务机构及其人员在其中能起到什么样的作用？该如何作为？《财会信报》记者就此采访了业界专家。
中介服务机构及有关人员应独立发表专业意见
《指导意见》指出，党的十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。为深入学习贯彻党的十九大精神，落实全国金融工作会议和中央经济工作会议部署，强化保险机构责任意识，支持保险机构更加安全高效服务实体经济，防范化解地方债务风险。
《指导意见》明确了保险资金运用涉及地方政府举债融资行为的政策边界，提出要规范保险资金投资，坚决制止违法违规举债担保行为。
《指导意见》明确，保险机构应当严格执行《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）等法律和规定，依法合规开展投资业务，鼓励保险机构购买地方政府债券，严禁违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，向保险机构违法违规或变相举债。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得对保险机构投资业务中任何单位和个人的债务提供任何方式的担保。
《指导意见》要求，着力强化行业风险管理。保险业相关行业组织应当切实发挥行业平台作用，在基础设施投资计划等保险资产管理产品注册、登记相关工作中，依法加强对保险资金运用涉及的地方债务风险的监测，严格查验投资合规性。同时，加快探索建立行业性的区域信用风险评估框架，逐步健全行业性风险预警机制，及时向保险机构提示风险。各省（自治区、直辖市、计划单列市）政府性债务管理领导小组办公室要加快建立跨部门联合监测和防控機制，统计监测涉及保险机构的政府中长期支出事项以及向融资平台公司提供的债权投资情况，加强信息共享和数据校验，定期通报监测结果，支持保险机构完善风险管理体系。
《指导意见》强调，严格落实市场主体责任。保险机构作为保险资金运用主体，要严格落实风险管理责任。保险机构违法违规向地方政府提供融资的，应当自行承担相应损失，并依规追究相关机构和人员责任。为保险资金运用提供服务的律师事务所、会计师事务所等中介服务机构及其有关人员，要遵守执业规范和职业道德，客观公正、勤勉尽责，独立发表专业意见。其未尽责履职，或出具的报告含有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，应当承担相应法律责任。
《指导意见》有利于正面引导保险机构和地方政府尽职履责开展举债融资行为，有利于强化保险机构责任意识，防范化解地方债务风险，实现行业和实体经济发展的双赢。下一步，保监会将进一步配合财政部等相关部门完善有关政策，形成监管合力，更好地发挥政策效果。
中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成在接受《财会信报》记者采访时表示，《指导意见》重申了保险资金参与地方政府融资的政策界限，要求保险资金不得参与地方政府违规举债行为，包括PPP、政府投资基金和投融资平台，也进一步明确了保险资金运用的责任主体。这些规定有利于保证保险资金安全，控制地方政府债务蔓延。
注册会计师签发的审计报告有三方面作用
知名财税审专家、资深注册会计师刘志耕在接受《财会信报》记者采访时指出，通过《指导意见》对中介服务机构及人员提出的要求可以看出，保险资金的运用需要会计师事务所等中介机构提供中介服务，同时，提供中介服务的机构及其有关人员必须承担相应的执业责任。
刘志耕从会计师事务所的角度分析了其在防范化解地方政府债务风险中所起的作用。刘志耕认为，之所以赋予会计师事务所在保险资金运用中的重要职责，是因为会计师事务所注册会计师签发的审计报告，具有鉴证、保护和证明三大方面的作用。
从鉴证作用来看，注册会计师签发的审计报告不同于政府审计和内部审计的审计报告，是以超然独立的第三者身份对被审计单位财务报表合法性、公允性发表的意见。这种意见具有鉴证作用，得到了政府和社会各界的普遍认可。财政、税务等政府有关部门，证券、金融、保险等机构以及投资者了解、掌握企业的财务状况和经营成果的主要依据就是企业提供的财务报表，但财务报表是否合法、公允则主要依据注册会计师的审计报告作出的判断。如企业的股东及各类投资人就主要依据注册会计师的审计报告来判断被投资企业的财务报表是否公允地反映了财务状况和经营成果，以进行投资决策等。
从保护作用来看，注册会计师通过审计，可以对被审计单位财务报表出具不同意见类型的审计报告，让财务报表信息使用者增强对财务报表的了解程度，可以使得财务报表信息使用者提高或降低对财务报表的信赖程度，从而在一定程度上对被审计单位的财产、债权人和股东的权益及企业利害关系人的利益起到保护作用。如保险公司为了降低保险资金的投资风险，在进行投资前必须查阅被投资企业的财务报表和注册会计师的审计报告，了解被投资企业的经营情况和财务状况。保险公司根据注册会计师的审计报告做出的投资决策，则可以降低投资风险，从而起到保护保险资金安全的作用。
从证明作用来看，审计报告是注册会计师对审计工作完成情况及其结果所作的总结，它可以表明审计工作的质量并明确注册会计师的审计责任。因此，审计报告可以对审计工作质量和注册会计师的审计责任起到证明作用。通过审计报告，可以证明注册会计师在审计过程中是否实施了必要的审计程序，是否以审计工作底稿为依据发表审计意见，发表的审计意见是否与被审计单位的实际情况相一致，审计工作的质量是否符合要求。通过审计报告，可以证明注册会计师对审计责任的履行情况。 会计师事务所及注册会计师应有所为有所不为
正是因为法律赋予了注册会计师出具的审计报告具有鉴证、保护、证明这三大作用，会计师事务所可以通过实施审计工作出具审计报告获取必要的报酬。但是，法律在赋予注册会计师权利的同时，必然要求会计师事务所和注册会计师承担相应的责任，进行相应的约束。
因此，会计师事务所应有所为有所不为。刘志耕认为，会计师事务所和注册会计师应做到以下几个方面。
一是会计师事务所必须建立健全质量控制制度，不仅要确保对质量控制的全部要求有效传达至每一位从业人员，而且还必须严格规范注册会计师及助理人员的执业行为。
二是会计师事务所要从业务接洽开始执行质量控制，直至整个审计工作全面完成。注册会计师要以敏锐的风险意识审慎甄别每一项审计业务，发表每一条审计意见，对不合理或舞弊迹象保持合理的职业怀疑和应有的职业谨慎，确保对质量控制制度的执行落到实处并取得最大成效，确保执业质量。
三是注册会计师必须努力提高自己的执业水平和专业胜任能力，强化风险意识，时刻保持必要的职业谨慎。不但要牢固树立防范审计风险的能动性，而且要将控制审计风险的措施覆盖到每个审计项目的每个环节。要严格按照审计准则的要求执行审计程序，严格遵守质量控制制度，勤勉尽责，确保将每一个审计项目的审计风险降到可以接受的低水平。
四是会计师事务所和注册会计师必须在对被审计会计报表真实情况取得充分适当审计证据的基础上，就财务报表是否在所有重大方面按照适用的财务报告编制并实现公允反映形成审计意见。为了形成审计意见，注册会计师還应该针对财务报表整体是否存在由于舞弊或错误导致的重大错报得出结论，确定是否已就此获取合理保证。
结合上述保险资金投资问题，注册会计师在对保险资金拟使用对象进行审计时，一定要对被审计单位是否存在粉饰财务状况和经营业绩、投资项目的可行性、是否具备偿债能力等问题予以特别关注，要确保出具的审计报告不含有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，确保所发表的审计意见客观公正。
刘志耕最后表示，当涉及到资金、债务、财税、投资、举债、融资、风险等审计或服务问题时，注册会计师可以说是最权威、最全面的行家里手，《指导意见》将保险资金运用中的相关服务及责任交给律师事务所、会计师事务所等中介服务机构及其有关人员非常恰当。这不仅是市场运作的本质要求，同时也是政府简政放权、放管结合和转变政府职能的重要体现，是按照市场规律由各单位、各部门各司其职，各负其责的具体体现。
那么，《指导意见》的主要内容有哪些？会计师事务所等中介服务机构及其人员在其中能起到什么样的作用？该如何作为？《财会信报》记者就此采访了业界专家。
中介服务机构及有关人员应独立发表专业意见
《指导意见》指出，党的十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。为深入学习贯彻党的十九大精神，落实全国金融工作会议和中央经济工作会议部署，强化保险机构责任意识，支持保险机构更加安全高效服务实体经济，防范化解地方债务风险。
《指导意见》明确了保险资金运用涉及地方政府举债融资行为的政策边界，提出要规范保险资金投资，坚决制止违法违规举债担保行为。
《指导意见》明确，保险机构应当严格执行《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）等法律和规定，依法合规开展投资业务，鼓励保险机构购买地方政府债券，严禁违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，向保险机构违法违规或变相举债。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得对保险机构投资业务中任何单位和个人的债务提供任何方式的担保。
《指导意见》要求，着力强化行业风险管理。保险业相关行业组织应当切实发挥行业平台作用，在基础设施投资计划等保险资产管理产品注册、登记相关工作中，依法加强对保险资金运用涉及的地方债务风险的监测，严格查验投资合规性。同时，加快探索建立行业性的区域信用风险评估框架，逐步健全行业性风险预警机制，及时向保险机构提示风险。各省（自治区、直辖市、计划单列市）政府性债务管理领导小组办公室要加快建立跨部门联合监测和防控機制，统计监测涉及保险机构的政府中长期支出事项以及向融资平台公司提供的债权投资情况，加强信息共享和数据校验，定期通报监测结果，支持保险机构完善风险管理体系。
《指导意见》强调，严格落实市场主体责任。保险机构作为保险资金运用主体，要严格落实风险管理责任。保险机构违法违规向地方政府提供融资的，应当自行承担相应损失，并依规追究相关机构和人员责任。为保险资金运用提供服务的律师事务所、会计师事务所等中介服务机构及其有关人员，要遵守执业规范和职业道德，客观公正、勤勉尽责，独立发表专业意见。其未尽责履职，或出具的报告含有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，应当承担相应法律责任。
《指导意见》有利于正面引导保险机构和地方政府尽职履责开展举债融资行为，有利于强化保险机构责任意识，防范化解地方债务风险，实现行业和实体经济发展的双赢。下一步，保监会将进一步配合财政部等相关部门完善有关政策，形成监管合力，更好地发挥政策效果。
中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成在接受《财会信报》记者采访时表示，《指导意见》重申了保险资金参与地方政府融资的政策界限，要求保险资金不得参与地方政府违规举债行为，包括PPP、政府投资基金和投融资平台，也进一步明确了保险资金运用的责任主体。这些规定有利于保证保险资金安全，控制地方政府债务蔓延。
注册会计师签发的审计报告有三方面作用
知名财税审专家、资深注册会计师刘志耕在接受《财会信报》记者采访时指出，通过《指导意见》对中介服务机构及人员提出的要求可以看出，保险资金的运用需要会计师事务所等中介机构提供中介服务，同时，提供中介服务的机构及其有关人员必须承担相应的执业责任。
刘志耕从会计师事务所的角度分析了其在防范化解地方政府债务风险中所起的作用。刘志耕认为，之所以赋予会计师事务所在保险资金运用中的重要职责，是因为会计师事务所注册会计师签发的审计报告，具有鉴证、保护和证明三大方面的作用。
从鉴证作用来看，注册会计师签发的审计报告不同于政府审计和内部审计的审计报告，是以超然独立的第三者身份对被审计单位财务报表合法性、公允性发表的意见。这种意见具有鉴证作用，得到了政府和社会各界的普遍认可。财政、税务等政府有关部门，证券、金融、保险等机构以及投资者了解、掌握企业的财务状况和经营成果的主要依据就是企业提供的财务报表，但财务报表是否合法、公允则主要依据注册会计师的审计报告作出的判断。如企业的股东及各类投资人就主要依据注册会计师的审计报告来判断被投资企业的财务报表是否公允地反映了财务状况和经营成果，以进行投资决策等。
从保护作用来看，注册会计师通过审计，可以对被审计单位财务报表出具不同意见类型的审计报告，让财务报表信息使用者增强对财务报表的了解程度，可以使得财务报表信息使用者提高或降低对财务报表的信赖程度，从而在一定程度上对被审计单位的财产、债权人和股东的权益及企业利害关系人的利益起到保护作用。如保险公司为了降低保险资金的投资风险，在进行投资前必须查阅被投资企业的财务报表和注册会计师的审计报告，了解被投资企业的经营情况和财务状况。保险公司根据注册会计师的审计报告做出的投资决策，则可以降低投资风险，从而起到保护保险资金安全的作用。
从证明作用来看，审计报告是注册会计师对审计工作完成情况及其结果所作的总结，它可以表明审计工作的质量并明确注册会计师的审计责任。因此，审计报告可以对审计工作质量和注册会计师的审计责任起到证明作用。通过审计报告，可以证明注册会计师在审计过程中是否实施了必要的审计程序，是否以审计工作底稿为依据发表审计意见，发表的审计意见是否与被审计单位的实际情况相一致，审计工作的质量是否符合要求。通过审计报告，可以证明注册会计师对审计责任的履行情况。 会计师事务所及注册会计师应有所为有所不为
正是因为法律赋予了注册会计师出具的审计报告具有鉴证、保护、证明这三大作用，会计师事务所可以通过实施审计工作出具审计报告获取必要的报酬。但是，法律在赋予注册会计师权利的同时，必然要求会计师事务所和注册会计师承担相应的责任，进行相应的约束。
因此，会计师事务所应有所为有所不为。刘志耕认为，会计师事务所和注册会计师应做到以下几个方面。
一是会计师事务所必须建立健全质量控制制度，不仅要确保对质量控制的全部要求有效传达至每一位从业人员，而且还必须严格规范注册会计师及助理人员的执业行为。
二是会计师事务所要从业务接洽开始执行质量控制，直至整个审计工作全面完成。注册会计师要以敏锐的风险意识审慎甄别每一项审计业务，发表每一条审计意见，对不合理或舞弊迹象保持合理的职业怀疑和应有的职业谨慎，确保对质量控制制度的执行落到实处并取得最大成效，确保执业质量。
三是注册会计师必须努力提高自己的执业水平和专业胜任能力，强化风险意识，时刻保持必要的职业谨慎。不但要牢固树立防范审计风险的能动性，而且要将控制审计风险的措施覆盖到每个审计项目的每个环节。要严格按照审计准则的要求执行审计程序，严格遵守质量控制制度，勤勉尽责，确保将每一个审计项目的审计风险降到可以接受的低水平。
四是会计师事务所和注册会计师必须在对被审计会计报表真实情况取得充分适当审计证据的基础上，就财务报表是否在所有重大方面按照适用的财务报告编制并实现公允反映形成审计意见。为了形成审计意见，注册会计师還应该针对财务报表整体是否存在由于舞弊或错误导致的重大错报得出结论，确定是否已就此获取合理保证。
结合上述保险资金投资问题，注册会计师在对保险资金拟使用对象进行审计时，一定要对被审计单位是否存在粉饰财务状况和经营业绩、投资项目的可行性、是否具备偿债能力等问题予以特别关注，要确保出具的审计报告不含有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，确保所发表的审计意见客观公正。
刘志耕最后表示，当涉及到资金、债务、财税、投资、举债、融资、风险等审计或服务问题时，注册会计师可以说是最权威、最全面的行家里手，《指导意见》将保险资金运用中的相关服务及责任交给律师事务所、会计师事务所等中介服务机构及其有关人员非常恰当。这不仅是市场运作的本质要求，同时也是政府简政放权、放管结合和转变政府职能的重要体现，是按照市场规律由各单位、各部门各司其职，各负其责的具体体现。