陕西是西北地区的农业生产大省，对于稳定整个大西北的农产品供给具有重要作用。作为内陆半干旱地区，畜牧业的发展非常关键，基层畜牧兽医体系建设则是保障畜牧业健康持续发展的重要基础。根据10月底对陕西省西安市、渭南市两个养殖大县的深入调查，基本掌握了陕西省畜牧生产形势及基层畜牧兽医管理服务等情况。我们发现基层畜牧兽医体系目前面临诸多困难，陕西省努力探索机制创新，取得了一定成效，但还需多方关注支持。
　　基层畜牧兽医体系面临困境
　　陕西省畜牧兽医机构主要由行政管理机构为核心，行政执法、技术支撑等共同组成，以省、市、县三级行政管理、动物卫生监督、动物疫病预防控制机构为主体，乡镇畜牧兽医站（农业综合服务中心）和村级防疫员队伍为补充的动物防疫体系。2018年机构改革后，省级畜牧兽医行政主管部门为省农业农村厅，涉及畜牧兽医有畜牧处和兽医处2个处室。经统计，全省各级农业农村行政机构从事畜牧兽医工作人员1469人。省、市、县三级共设立动物卫生监督机构118个，官方兽医5717人，设立动物疫病预防控制中心101个，拥有专业技术人员2186人，可见县级以上畜牧兽医机构基本完备。
　　全省有乡镇1224个，设立乡镇畜牧兽医站1417个，工作人员4791人，均为县级畜牧兽医主管部门派出机构，承担畜禽强制免疫、疫情调查报告、疫情处置等公益性职能，是基层畜牧兽医体系的重要堡垒，但是随着机构改革和经济发展，乡镇畜牧兽医站面临多重困境。
　　一是偏远贫困地区乡镇畜牧兽医站长期缺乏专业人员。基层畜牧兽医站经过2006年畜牧兽医体制改革，工资待遇已有明显提高，但是由于地理区位、畜牧业发展规模、体系归属等因素，不同区域的乡镇站工作人员战斗力呈现明显差异。调研中发现，西安市临潼区、渭南市澄城县的乡镇畜牧兽医站工作人员月工资收入均已达到4500元以上，在当地属于中等收入水平，但是由于动物疫病防控工作的专业性和风险性因素，偏远贫困地区的乡镇兽医难以招聘到符合岗位要求的工作人员。临潼区任留畜牧兽医站2016—2018年连续3年分别通过公开招考招录了3名兽医专业本科生加入到工作队伍中，其中1人毕业自西北农林科技大学，2人毕业自甘肃农业大学，全站共有5名正式编制工作人员，1名长期聘用人员，整个站里充满了工作的朝气。相比之下，相距约170公里的国家级贫困县澄城县，其基层畜牧兽医站则显得颇为萧条。调研走访的澄城县王庄镇畜牧兽医站，全站仅2名工作人员，平均年龄56岁，仅站长1人懂得相关专业知识，基本所有业务均由站长1人完成，常年奔波于村里乡间。站内共有3个编制，空余的1个编制长期以来都招不到人。
　　二是乡镇畜牧兽医职能需要理顺。基层畜牧兽医体系所需要负责的职能包括畜牧、防疫、监督等，随着陕西省2013年事业单位改革后，其三大职能由畜牧局、动物防疫站、卫生监督所三家单位分别负责。乡镇兽医站属于县畜牧局派出单位，要同时承担县畜牧局、动物防疫站、卫生监督所等多家单位安排的工作任务。实际上相关业务都有交叉，难以完全分割，但按照行政管理体制，遇到涉及多家的业务都需要经过协调、商议才能开展，增加工作时间，削弱工作效率。另一方面，陕西省实行镇村综合改革，对县级部门派驻乡镇的机构开展改革合并，将原涉农的农经站、畜牧兽医站等机构整合并入乡镇政府，原机构人财物交由乡镇政府管理，整合成立乡镇农业综合服务中心。经统计，大约60%的原乡镇畜牧兽医站进行了改革，改革以后的基层畜牧兽医站人员主要围绕镇（街）包村、脱贫攻坚等工作，大部分人员很少从事畜牧兽医业务，畜牧、防疫、检疫等“主业”变“副业”，畜牧兽医职能面临弱化。
　　同时，村级畜牧兽医队伍力量支撑乏力。村级动物防疫员是动物防疫工作的主力军。目前，全陕西省共设立村级防疫员20959名，基本上做到了每村设立1名防疫员。在调研的两个县中，村级防疫员工资收入极低，每个月每个人由县财政发放的工作报酬仅为120元，待遇甚至不如低保户，但要承担强制免疫入户、统计、流行病学调查、无害化处理、非洲猪瘟监测、采样等工作任务，同时还面临着人畜共患的职业病风险，所得报酬与工作量、市场劳务收入严重不符，岗位难留人，工作积极性差，防疫密度和防疫效果无法保证。目前在岗的村级防疫员多为年迈的赤脚兽医，经常出现防疫员要求提高工作报酬、解决医疗养老问题的上访事件，同时还面临着后继无人的困境。
　　此外，畜牧兽医类项目资金支持不足。由于养殖规模成倍增长，并且中小养殖场户占养殖场户数90%以上，自身在养殖、防疫、治疗等方面能力较弱，十分依赖公益性畜牧兽医服务。而畜牧兽医服务体系近年来得到的财政支持捉襟见肘，从2011年起至2015年，财政部、国家发展改革委等部门出台文件，先后从部分降低逐渐到全国范围内暂停动物及动物检疫收费。基层站运行工作经费主要依靠县财政拨款和项目经费，在县财政紧张的地区，县级预算内拨款难以维系基层站的基本运行，只能通过一次次申请项目资金来进行追加，不仅增加了基层工作量，也极大地影响了防疫效果的稳定性。
　　调研的两个区县基层站工作经费主要来源仅为县财政以编制人数来核算的“人头费”，例如澄城县财政给予每个事业单位按照核定人员编制数每人每年2000元进行拨付，即使编制达到5人的基层站，全年工作经费仅为1万元，对于要承担组织和开展全乡镇强制免疫工作、流行病学调查、兽医实验室运转、人畜共患病防控、应急处置等工作来讲，其经费量远远不够。澄城县是国家级贫困县，财政收入有限，很多涉农项目资金整合用来扶贫攻坚，基层畜牧兽医站尽管多次申请项目资金支持，但一般难以到位。动物疫病防控工作承担着保障公共卫生、畜产品安全的重要使命，其重要性不会因为县财政状况而改变，而实际上，畜牧大县往往是财政穷县，其所需工作经费反而会由于养殖量的增加而加大，基层畜牧兽医体系急需稳定的运转经费保障。
　　创新兽医社会化服务购买，破冰基层困境
　　为解决基层畜牧兽医队伍不稳定、管理不规范和工作质量难保障的问题，陕西省2018年出台兽医社会化服务发展的实施意见，在西安市、渭南市合阳县组织推进动物防疫政府购买服务试点，开展政府购买兽医社会化服务。其中，西安市西咸新区、国际港务区采取政府购买服务的方式，将动物集中免疫、日常补免、应急免疫、采样监测、技术服务等工作委托给具有实力和行业经验的社会力量实施。在渭南市合阳县实行整县推进的政府购买动物防疫服务模式，为全省农业县政府购买动物防疫服务工作先行进行了探索。合阳县通过面向社会公开、公正招聘动物防疫承接方，动物防疫公司在畜牧兽医局的指导和各镇（街）的配合下，推行规模养殖场程序化免疫、散养户集中免疫，建立防疫档案。县畜牧兽医局负责防疫效果进行评价和百分量化考核，并根据考核结果，兑付承接费用。防疫公司从全县176名村级防疫员中挑选出67名防疫员作为公司的防疫人员，提高了待遇，激发积极性，有效解决了之前存在的村级防疫员责任意识淡薄，防疫密度和防疫效果难保障的问题。
　　从实施情况来看，试点区域动物防疫工作水平明显改善，购买服务使政府由过去的“运动员”变为“裁判员”，實现了防疫和监督分离，实现了动物防疫由“政府安排工作”向“政府购买服务”的转变，管理效率明显提高，群众满意度大幅提升。
　　关于陕西省畜牧兽医体系建设的建议
　　充分发挥市场配置作用。厘清政府与市场主体的责任边界，发展兽医社会化服务，让“执业兽医”成为具有价值体现的职业，将更多的基层畜牧兽医公益性服务交由具有资质的兽医服务组织承担，以高质量的兽医服务激活市场资本，调动市场活力。
　　强化县以下畜牧兽医体系建设。保持乡级畜牧兽医站“三权归县”的管理体制，加强乡镇（街办）畜牧兽医站的基础设施建设、配备齐全的防疫设施设备，提高村级防疫员的收入水平及工作配备，强化管理。
　　畜牧兽医体系建设项目资金差别化设计。动物防疫和畜产品质量安全监管工作关键在基层，保障基层畜牧兽医工作经费，不仅需要真金白银的支持，也需要明确的项目资金依据。对于财政贫困县、养殖大县，按照出栏量进行按需补助资金设计，并且强制明确各级财政支持任务，缓解基层“找钱工作”的窘境，保障体系全线业务顺畅运行。
　　探索养殖主体先免后补制度。建议从规模养殖场开始，探索实行主体自行防疫后补贴政策。让养殖场户承担防疫主体责任，将防疫责任、防疫效果评价列入养殖项目优惠政策的分配上，畜牧单位通过检测抗体水平合格率，给予资金补助。通过市场手段拉动防疫水平提高，保证防疫质量，减少国家强制免疫的疫苗成本和基层防疫工作成本。