论文部分内容阅读
摘 要：国土资源执法工作作为国土资源管理工作的重要组成部分之一，肩负着国土资源保护和保障的重要任务。近些年来，我国国土资源执法工作推进卓有成效，但是随着时代的发展，也产生了越来越多的问题。就面临的形势和特点来看，目前仍有诸多的因素在困扰着国土资源执法监察工作，造成对国土资源违法行为难以进行有效查处，严重地影响了执法监察的效果。本文通过对国土资源执法现状进行研究，将发现的主要问题进行了分析思考，总结了几点如何在新形势下做好基层国土资源执法工作的建议。
关键词：基层；国土资源所；执法；建议
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）18-0013-02
国土资源部门一直处于矛盾焦点的风口浪尖，对于基层的国土资源执法部门来说，形势和任务更是异常严峻。从过往国土资源执法的情况看，通过一系列的国土资源执法活动，土地违法违规现象在一定范围、一定程度上得到有效遏制，国土资源执法工作取得了明显成效，但执法形势仍不容乐观。
1 基层执法存在的主要问题
1.1 国土资源法律法规宣传不足，干部群众法律意识有待提升
基层国土资源执法，是直面人民群众的，在执法过程中发现，部分人民群众法律意识淡泊，法律常识匮乏，出现了大量违法而不自知的情况。在现行的农村集体土地制的框架下，相当比例的农民有一种错误认知，即自己对自己承包的土地具有完全的处分权。在目前查获的案例来中，在耕地上非法建房、挖沙取土、建坟建窑，在基本农田上种植树木、挖鱼塘、建养殖场舍，非法出租转让土地，以及在沿路边地上违规建商住楼、经营房等情况屡见不鲜。更为严重的是，部分群众对国土资源执法工作不理解，在执法人员前去对国土资源违法行为进行制止和调查取证时态度消极，不支持、不配合；更有独自或者聚集亲朋好友公开谩骂、侮辱执法人员甚至暴力抗法的事情发生[1]。
一些乡（镇）党委政府热衷于招商引资，搞政绩工程，单纯追求经济效益，对国土资源的可持续利用并不看重。在过去的案例中，出现了大量基层政府组织以招商引资为名，直接从农民手里非法征地或者搞非法的“以租代征”，浪费大量土地资源的情况。另外，一些法律意识淡薄的村干部，打着调整产业结构的旗号，自己参与或暗中支持村民占用耕地发展其他产业，对辖区内的违法行为视而不见，甚至给国土管理部门的正常执法活动制造障碍，给工作开展带来很大难度。
1.2 制度设计待完善，执法力度不足
在现行的法律和制度框架中，法律赋予国土资源部门的强制执行的权力十分有限，虽然有条款赋予了部分执行权，在实际执法过程也都不便于操作，有限的强制执行权严重限制了对违法行为的查处。在针对违法事件的执法过程中，所依据的是法律赋予的制止权。但是对于制止权，法律法规中却没有详细的规定和说明，导致在现场执法过程中执法人员对采取强制措施信心不足，难以开展工作。
对于正在实施的土地违法行为，对违法行为人或单位只能是明确责任，告知后果，并下达责令停止违法行为通知书[2]。如果违法者拒绝配合，仍然继续其违法行为，那么由于在现行法律框架下，国土执法监察部门缺乏相应的措施和办法，只能是放任其继续违法，且一直持续到违章建筑落成，才可以法定程序落实处罚措施，申请人民法院强制执行。强制执行的申请一旦交到法院，国土资源部门所职权内的事情已经全部履行到位，无法再对后续进展进行有效监管。而往往最后，法院一般都会将强制拆除任务交给乡镇党委政府去执行，这也导致了大量案例中最后的执行在实际操作脱离了国土资源部门的管控，无法落到实处。
此外，根据现行土地管理法律、法规和行政处罚法的程序规定，国土执法过程手续繁琐，周期长。对于不听劝阻拒不改正的违法当事人，县级以上国土执法部门也只能在完成必要的立案、取证、下达行政处罚告知书、听证、复议、下达行政处罚决定书等复杂程序之后，向法院递交相关材料，申请强制执行。在实际操作中，履行完这样一个程序，需要的时间长达几个月甚至更久，而违法占地形成事实有的只需要一个星期甚至三两天时间就完工，即使最终处罚决定下来，违法事实往往已经形成，执行很难到位[3]。
1.3 基层执法人员少，力量薄弱，严重制约了执法效果
随着我国国土资源管理事业的不断发展和深化，其各项业务业务范围也在同步扩大，人员配备与所在地的土地面积、人口、经济发展状况比例严重失调。举例来说，我国北方的一个县城，共15个乡镇（办事处）、开发区，每个国土资源所最少3人，最多5人。对于违法事实，难于及时发现，也无法组织足够的力量进行阻止和查处。
部分基层国土资源所办公设施短缺，交通工具匮乏，给工作开展造成了不小的难题。工作开展过于依赖人力监控，而人力监控往往不能实现全面覆盖，只依靠基层所的三五个人的执法队伍进行巡查工作，且巡查过程没有科学规划，往往依据执法人员的主观判断，随意性较大，难以及时发现土地违法现象，无法发挥有效监控作用。
2 强化基层执法管理的建议
2.1 切实做好宣传教育工作
建立国土资源法律法规知识宣传教育机制，采取但不限于发放宣传资料、举办法律讲座、在电视台设立土地宣传专栏等形势，深入基层社区组织开展全民法制宣传、教育活动，教育城乡居民。
在宣传工作中，要将与基层干部群众生產生活和实际工作密切相关的法律法规知识的宣传列为重点，定期通报典型的违法案例，提增强领导干部依法行政意识，减少以权代法的情况的发生。
2.2 完善法律法规，提高可操作性
（1）需要通过立法赋予国土资源执法部门必要的强制权力，例如直接拆毁违法建筑、冻结银行账号、没收施工设备和材料等，提高对违法犯罪的震慑力。
（2）缩短案件查处时限，简化执法流程。建议对案件查处的各个环节制定时限，各项处理流程走完以两周内为宜[4]。 2.3 加强执法队伍建设，完善国土执法监察网络
加强基层国土资源所配套建设，逐步为基层国土资源所改善执法所需软硬件设施，保障日常工作经费，专款专用。其次，严格日常巡查制度，做到第一时间发现违法苗头，把违法用地扼杀在萌芽状态，提高执法效率，降低执法成本。
多方式、多层次走访了解基层干部群众，查找综合执法中存在的问题，广泛征求意见建议；定期开展综合执法的督察活动，对综合执法和综合执法人员的各类问题进行查处，使国土资源执法人员切实担负起责任[5]。
进一步完善执法网络，坚持走预防为主，防查结合的方针。加强乡镇、村、组三级监察网络建设，完善社会监督机制，聘请村、组土地监察信息员，对其进行必要的培训，根据工作情况对工作尽职尽责的给予一定的经济补助，成绩优异的给予年底重奖。基层所与村、组层层签订《土地监察责任状》，明确基层所人员负责乡（镇），村组人员具体负责本村组的土地监察责任制，使监察网络可以覆盖全乡镇的土地。要根据当地国土资源开发利用和违法行为发生的形势和特点，合理划分巡查区域，进一步明确和细化巡查责任，把动态巡查工作切切实实落实到实处[6]。
3 结 语
国土资源执法监察是保证国土资源管理实施的重要手段，基层国土资源执法则是与国土资源违法行为交锋的前沿阵地。在全社会谋求经济发展的大环境下，国土资源执法面临的工作形势非常严峻，因此，面对新环境理清思路，积极寻求探索解决的方法，才能使我们整个国土资源执法工作走向健康、规范、发展的轨道。
参考文献
[1]覃江艳.论基层国土资源管理工作存在的问题及对策[J].中国高新区，2017（12）.
[2]孙超宇.乡镇国土中资源管理相关的工作格局探讨[J].经济与社会发展研究，2014（09）.
[3]潘俊国，徐 良.浙江省基层国土资源执法监察动态巡查工作的现状及思考[J].浙江国土资源，2014（11）.
[4]陈志军.关于国土资源执法监察工作的现状及创新机制的探索[J].浙江国土资源，2014（02）.
[5]解 路，段建南.國土资源执法监察中存在的问题与对策研究——以长沙市为例[J].中国集体经济，2009（03）.
[6]陈乃彬.国土资源执法监察工作面临的的主要矛盾和困惑[J].商品与质量，2009（24）.
收稿日期：2018-3-9
作者简介：韦雪珍（1984-），女，壮族，广西大化人，本科，主要从事国土资源的管理等工作。
关键词：基层；国土资源所；执法；建议
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）18-0013-02
国土资源部门一直处于矛盾焦点的风口浪尖，对于基层的国土资源执法部门来说，形势和任务更是异常严峻。从过往国土资源执法的情况看，通过一系列的国土资源执法活动，土地违法违规现象在一定范围、一定程度上得到有效遏制，国土资源执法工作取得了明显成效，但执法形势仍不容乐观。
1 基层执法存在的主要问题
1.1 国土资源法律法规宣传不足，干部群众法律意识有待提升
基层国土资源执法，是直面人民群众的，在执法过程中发现，部分人民群众法律意识淡泊，法律常识匮乏，出现了大量违法而不自知的情况。在现行的农村集体土地制的框架下，相当比例的农民有一种错误认知，即自己对自己承包的土地具有完全的处分权。在目前查获的案例来中，在耕地上非法建房、挖沙取土、建坟建窑，在基本农田上种植树木、挖鱼塘、建养殖场舍，非法出租转让土地，以及在沿路边地上违规建商住楼、经营房等情况屡见不鲜。更为严重的是，部分群众对国土资源执法工作不理解，在执法人员前去对国土资源违法行为进行制止和调查取证时态度消极，不支持、不配合；更有独自或者聚集亲朋好友公开谩骂、侮辱执法人员甚至暴力抗法的事情发生[1]。
一些乡（镇）党委政府热衷于招商引资，搞政绩工程，单纯追求经济效益，对国土资源的可持续利用并不看重。在过去的案例中，出现了大量基层政府组织以招商引资为名，直接从农民手里非法征地或者搞非法的“以租代征”，浪费大量土地资源的情况。另外，一些法律意识淡薄的村干部，打着调整产业结构的旗号，自己参与或暗中支持村民占用耕地发展其他产业，对辖区内的违法行为视而不见，甚至给国土管理部门的正常执法活动制造障碍，给工作开展带来很大难度。
1.2 制度设计待完善，执法力度不足
在现行的法律和制度框架中，法律赋予国土资源部门的强制执行的权力十分有限，虽然有条款赋予了部分执行权，在实际执法过程也都不便于操作，有限的强制执行权严重限制了对违法行为的查处。在针对违法事件的执法过程中，所依据的是法律赋予的制止权。但是对于制止权，法律法规中却没有详细的规定和说明，导致在现场执法过程中执法人员对采取强制措施信心不足，难以开展工作。
对于正在实施的土地违法行为，对违法行为人或单位只能是明确责任，告知后果，并下达责令停止违法行为通知书[2]。如果违法者拒绝配合，仍然继续其违法行为，那么由于在现行法律框架下，国土执法监察部门缺乏相应的措施和办法，只能是放任其继续违法，且一直持续到违章建筑落成，才可以法定程序落实处罚措施，申请人民法院强制执行。强制执行的申请一旦交到法院，国土资源部门所职权内的事情已经全部履行到位，无法再对后续进展进行有效监管。而往往最后，法院一般都会将强制拆除任务交给乡镇党委政府去执行，这也导致了大量案例中最后的执行在实际操作脱离了国土资源部门的管控，无法落到实处。
此外，根据现行土地管理法律、法规和行政处罚法的程序规定，国土执法过程手续繁琐，周期长。对于不听劝阻拒不改正的违法当事人，县级以上国土执法部门也只能在完成必要的立案、取证、下达行政处罚告知书、听证、复议、下达行政处罚决定书等复杂程序之后，向法院递交相关材料，申请强制执行。在实际操作中，履行完这样一个程序，需要的时间长达几个月甚至更久，而违法占地形成事实有的只需要一个星期甚至三两天时间就完工，即使最终处罚决定下来，违法事实往往已经形成，执行很难到位[3]。
1.3 基层执法人员少，力量薄弱，严重制约了执法效果
随着我国国土资源管理事业的不断发展和深化，其各项业务业务范围也在同步扩大，人员配备与所在地的土地面积、人口、经济发展状况比例严重失调。举例来说，我国北方的一个县城，共15个乡镇（办事处）、开发区，每个国土资源所最少3人，最多5人。对于违法事实，难于及时发现，也无法组织足够的力量进行阻止和查处。
部分基层国土资源所办公设施短缺，交通工具匮乏，给工作开展造成了不小的难题。工作开展过于依赖人力监控，而人力监控往往不能实现全面覆盖，只依靠基层所的三五个人的执法队伍进行巡查工作，且巡查过程没有科学规划，往往依据执法人员的主观判断，随意性较大，难以及时发现土地违法现象，无法发挥有效监控作用。
2 强化基层执法管理的建议
2.1 切实做好宣传教育工作
建立国土资源法律法规知识宣传教育机制，采取但不限于发放宣传资料、举办法律讲座、在电视台设立土地宣传专栏等形势，深入基层社区组织开展全民法制宣传、教育活动，教育城乡居民。
在宣传工作中，要将与基层干部群众生產生活和实际工作密切相关的法律法规知识的宣传列为重点，定期通报典型的违法案例，提增强领导干部依法行政意识，减少以权代法的情况的发生。
2.2 完善法律法规，提高可操作性
（1）需要通过立法赋予国土资源执法部门必要的强制权力，例如直接拆毁违法建筑、冻结银行账号、没收施工设备和材料等，提高对违法犯罪的震慑力。
（2）缩短案件查处时限，简化执法流程。建议对案件查处的各个环节制定时限，各项处理流程走完以两周内为宜[4]。 2.3 加强执法队伍建设，完善国土执法监察网络
加强基层国土资源所配套建设，逐步为基层国土资源所改善执法所需软硬件设施，保障日常工作经费，专款专用。其次，严格日常巡查制度，做到第一时间发现违法苗头，把违法用地扼杀在萌芽状态，提高执法效率，降低执法成本。
多方式、多层次走访了解基层干部群众，查找综合执法中存在的问题，广泛征求意见建议；定期开展综合执法的督察活动，对综合执法和综合执法人员的各类问题进行查处，使国土资源执法人员切实担负起责任[5]。
进一步完善执法网络，坚持走预防为主，防查结合的方针。加强乡镇、村、组三级监察网络建设，完善社会监督机制，聘请村、组土地监察信息员，对其进行必要的培训，根据工作情况对工作尽职尽责的给予一定的经济补助，成绩优异的给予年底重奖。基层所与村、组层层签订《土地监察责任状》，明确基层所人员负责乡（镇），村组人员具体负责本村组的土地监察责任制，使监察网络可以覆盖全乡镇的土地。要根据当地国土资源开发利用和违法行为发生的形势和特点，合理划分巡查区域，进一步明确和细化巡查责任，把动态巡查工作切切实实落实到实处[6]。
3 结 语
国土资源执法监察是保证国土资源管理实施的重要手段，基层国土资源执法则是与国土资源违法行为交锋的前沿阵地。在全社会谋求经济发展的大环境下，国土资源执法面临的工作形势非常严峻，因此，面对新环境理清思路，积极寻求探索解决的方法，才能使我们整个国土资源执法工作走向健康、规范、发展的轨道。
参考文献
[1]覃江艳.论基层国土资源管理工作存在的问题及对策[J].中国高新区，2017（12）.
[2]孙超宇.乡镇国土中资源管理相关的工作格局探讨[J].经济与社会发展研究，2014（09）.
[3]潘俊国，徐 良.浙江省基层国土资源执法监察动态巡查工作的现状及思考[J].浙江国土资源，2014（11）.
[4]陈志军.关于国土资源执法监察工作的现状及创新机制的探索[J].浙江国土资源，2014（02）.
[5]解 路，段建南.國土资源执法监察中存在的问题与对策研究——以长沙市为例[J].中国集体经济，2009（03）.
[6]陈乃彬.国土资源执法监察工作面临的的主要矛盾和困惑[J].商品与质量，2009（24）.
收稿日期：2018-3-9
作者简介：韦雪珍（1984-），女，壮族，广西大化人，本科，主要从事国土资源的管理等工作。