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普惠金融与精准扶贫
在我国，通常把普惠金融定位为立足机会平等要求和商业可持续原则，通过加大政策引导扶持、加强金融体系建设、健全金融基础设施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务。扶贫开发金融服务是发展普惠金融在我国的重要表现形式，也是发展普惠金融的难点。近年来，中央对扶贫开发工作提出了新要求，将扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个一百年奋斗目标的重点工作。新形势下，我国扶贫开发总体上已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。由绝对贫困转向为相对贫困，致贫原因复杂化、扶贫难度进一步加大。为确保2020年农村贫困人口如期脱贫，传统“大水漫灌”式扶贫手段必须转为“精确滴灌”。实施金融精准扶贫是打赢脱贫攻坚战对发展普惠金融的客观要求，也是我国立足精准扶贫发展普惠金融的重要形式。
金融助推扶贫攻坚重在“精准”
当前，我国扶贫开发工作已经取得了不错的成绩。联合国2015年《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例从1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，率先实现比例减半。2014年我国贫困人口比率下降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。换言之，全世界每10人脱贫，其中就有7人来自中国。尽管我国扶贫工作取得瞩目成就，但依然形势严峻。截至2015年底，全国仍有7000多万农村贫困人口，我国政府提出到2020年农村贫困人口全部脱贫，实现每年减贫1170万人；平均每个月减贫100万人的目标，任务艰巨。要打赢脱贫攻坚战，确保贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽，金融支持必不可少。要瞄准脱贫攻坚的重点人群和重点区域，精准对接金融需求、精准完善支持措施，强化工作质量和效率，以发展普惠金融为根基，全力推进扶贫地区金融服务到村、到户、到人，努力让每一个符合条件的贫困人口都能获得贷款，让每一个需要金融服务的贫困人口便捷享受到现代金融服务。通过金融精准扶贫不断扩大扶贫资金的覆盖面，促进扶贫工作从“输血”型向“造血”型转变。
找准金融助力脱贫攻坚着力点
实施精准扶贫方略是新时期扶贫开发工作的重要方法和基本依据。习近平总书记于2013年11月在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”概念，强调“扶贫要实事求是，因地制宜”。这几年来，全国各地也陆续开展了各具特色的精准扶贫工作，江西修水“一村一策、一户一法”的原则，四川省鼓励和引导龙头企业到有脱贫攻坚任务的160个县区开展精准扶贫，实现龙头企业对口帮扶等都是扶贫思路和扶贫方式不断创新，成功精准扶贫、精准脱贫的典型。但是，在当前的金融扶贫工作中，由于不同地区的融资条件参差不齐，融资需求多种多样，尤其是在欠发达地区，金融精准扶贫的难度仍然存在。一是贫困人口的精准识别标准单一，贫困面广、程度高的地方在评选时有一定难度，难以反映不同区域贫困人口的客观差异状态，识别贫困户时具有一定的局限性，存在一定的难选、漏选问题，扶贫对象很难精准。中国科学院地理科学与资源研究所的一项实地调研显示，13.1%的受访农户认为建档立卡工作中漏掉了部分真正需要帮助的贫困户。二是由于现有的贫困户识别办法主观性较强，且在利益、权势驱使下容易受人操控，要实现措施到户的精准扶贫尚需努力。三是精准扶贫的动态管理与考核机制仍须健全。目前，我国贫困人口的退出与贫困人口的认定程序大致相似，主要采用自上而下和自下而上相结合的指标分解方法。通常依据扶贫资金投入的重点、现有的经济基础，将脱贫指标下达分解到各乡镇及重点村。这样的退出机制难免会出现“被脱贫”“假脱贫”现象。根据国家自然科学基金重点项目（41130748）对124个贫困村的调查数据测算发现，近3年来贫困地区平均返贫率为12.9%。六盘山区、燕山—太行山区和秦巴山区返贫率分别高达53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肃、河北返贫率分别达到67.2%、53.7%和35.4%。四是确保扶贫资金和项目精准到位是精准扶贫的关键。然而，迄今为止，我国的扶贫资金和项目在计划、审批、实施和监管方面，仍然处于各专项资金按照不同规则由不同部门负责的所谓“九龙治水”的状态。更重要的是，不少与扶贫相关的资金和项目管理制度，存在着与扶贫到户相抵触的内容或条款。以上这些问题亟待解决，力求精准对接脱贫攻坚，满足多元化融资需求，完善精准扶贫金融支持保障措施，持续完善脱贫攻坚金融服务，将金融扶贫工作的“不精准”变为“精准”是以后很长一段时间金融助推脱贫攻坚工作的着力点。
金融助力精准扶贫的三大举措
阜新市作为全国首批国家扶贫改革试验区，扶贫攻坚任务艰巨。截至2015年底，阜新市共有建档立卡贫困人口9.7万人、贫困村197个。下辖阜蒙、彰武两县全部是省级扶贫开发重点县，县域建档立卡贫困人口8.5万人。阜新市政府提出了“2016年、2017年全市每年减贫3.5万人、2018年减贫2.6万人，2019年补充鞏固，2020年实现全部脱贫”的攻坚目标。为实现扶贫目标，阜新市积极引导金融机构开展金融精准扶贫工作，在金融助力精准扶贫、精准脱贫上做了一些有益的探索，初步形成践行“普惠金融”，推进金融精准扶贫六个成功模式，即出国务工人员贷款（2+1+7）模式、农机具贷款（4+3+3）模式、棚户区改造贷款（1+4+5）模式、“政银保”贷款模式、青年创业示范户（1+1+1）贷款模式、妇女创业小额担保贷款模式，目前已经取得阶段性成果。据统计，现已支持辖区内建档立卡贫困户281人、种养大户46户、农业龙头企业11户，带动1600余名建档立卡贫困户就业，初步匡算，促进贫困户人均增收近2000元。截至2016年底，按政府统计口径，阜新已实现脱贫3.5万人，贫困村减少70个的工作目标。在工作开展过程中我们意识到，要从“在对普惠金融的认识上要有高度、金融服务要有广度、金融机构和网点服务布局要有密度、金融机构与农民的感情要有深度、服务农民增收要有厚度、提高金融服务的社会满意度”等六个维度让金融走下殿堂、进入乡村，并要通过以下三项措施让扶贫开发金融服务更加普惠、更加精准。 一是进一步明确金融扶贫对象，解决好“扶持谁”的问题。一方面要完善贫困户建档立卡信息，建立多维贫困识别体系。在现有的贫困识别和建档立卡工作基础上，推进建档立卡信息与不动产登记、低保、公安系统等信息的衔接，完善贫困户基本信息。改革单纯以农户年人均收入识别贫困户的方法，建立和完善贫困户多尺度、多维度识别方法。将农户收入能力、可支配能力、消费能力有机结合起来，建立贫困人口识别与评判综合指标体系。另一方面，要健全精准扶贫动态监管与目标考核体系。贫困人口只有“有进有出”才能实现真正精准扶贫。以农村地区家庭日常实际生活成本为参照，明确贫困户的退出标准，创建退出机制。建立脱贫户生计特征定期监测体系，对脱贫户的生计状态实施动态监测和评估，将返贫农户及时纳入扶贫对象。根据监测、评估数据，及时提供相应的扶持措施，着力降低贫困地区农户返贫率。
二是构建金融扶贫新格局，解决好“谁来扶”的问题。一方面要制定精准扶贫责任清单和进度协调计划，加快完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的多元协作机制，研究制定专项扶贫和行业扶贫责任清单及考核目标。根据2020年现有标准下贫困人口全部脱贫的总体目标，按照扶贫任务分工，进一步明确扶贫办以及各相关责任部门精准扶贫的每一项责任，形成详细的责任清单，避免扶贫任务重叠或者遗漏。另一方面，中央银行积极运用货币政策工具，发挥支农支小额再贷款、再贴现、差别存款准备金率、差异化监管政策等工具的正向激励作用，引导和鼓励金融资源向贫困地区聚集。政策性银行重点做好异地扶贫搬迁、基础设施以及新型城镇化建设项目的储备、包装与对接工作，充分利用低成本、长周期的开发性、政策性资金，为贫困人口发展生产、改善生活提供良好的外部环境。大型商业银行和股份制银行等金融机构积极向贫困地区延伸服务网点，实现贫困地区金融服务全覆盖。重点支持贫困地区特色优势产业以及涉农龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等新型经营主体，通过产业发展引领和新型主体带动，为贫困人口提供更多的就业和创业机会。农村信用社等合作性金融机构需进一步完善法人治理结构，实现商业化经营，推动小额信贷、农户联保等金融产品创新和服务创新。鼓励金融机构“一手给资金，一手給技术”，对农民进行实用技术培训，在提高人们对金融服务可获得性的同时实现贫困人群的精准脱贫。
三是创新金融扶贫模式，解决好“怎么扶”的问题。运用“金融+思维”的思路，将金融机构自身优势与扶贫政策、财政资金相结合，探索创新扶贫贷款新模式，推动信贷资金流向农村，流向贫困户。鼓励开展“政府担保+金融机构+农户”杠杆模式、“公司+农户+信贷”产业链带动模式，“农户信用评分+信贷”的征信模式，“政银保”小额扶贫贷款模式等。积极开展两权抵押贷款，完善农村生产要素确权、登记、评估市场，鼓励将法律不禁止、产权归属清晰的农村集体房屋、土地等不动产、机器设备等农村资产纳入担保范围，有效扩大农村企业、农户的抵押品范围。探索开展“互联网+”扶贫模式，利用互联网信息手段，搭建农村与城市消费者的供需平台，把贫困户的土鸡、土鸭、土鹅等农产品推荐出去，让城市的爱心帮扶者与农村贫困户结成对，用以买代捐的方式，让贫困户获得稳定收益。通过以上模式的创新开展，精准对接特色产业、贫困个体金融服务需求，拉动贫困地区特色产业发展，带动贫困人口就业，实现贫困人口收入的稳定增加、贫困人口脱贫致富，实现金融扶贫精准定向滴灌，解决脱贫的持续性问题，避免脱贫人口反贫现象的发生。
（作者单位：中国人民银行阜新市中心支行）
在我国，通常把普惠金融定位为立足机会平等要求和商业可持续原则，通过加大政策引导扶持、加强金融体系建设、健全金融基础设施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务。扶贫开发金融服务是发展普惠金融在我国的重要表现形式，也是发展普惠金融的难点。近年来，中央对扶贫开发工作提出了新要求，将扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个一百年奋斗目标的重点工作。新形势下，我国扶贫开发总体上已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。由绝对贫困转向为相对贫困，致贫原因复杂化、扶贫难度进一步加大。为确保2020年农村贫困人口如期脱贫，传统“大水漫灌”式扶贫手段必须转为“精确滴灌”。实施金融精准扶贫是打赢脱贫攻坚战对发展普惠金融的客观要求，也是我国立足精准扶贫发展普惠金融的重要形式。
金融助推扶贫攻坚重在“精准”
当前，我国扶贫开发工作已经取得了不错的成绩。联合国2015年《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例从1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，率先实现比例减半。2014年我国贫困人口比率下降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。换言之，全世界每10人脱贫，其中就有7人来自中国。尽管我国扶贫工作取得瞩目成就，但依然形势严峻。截至2015年底，全国仍有7000多万农村贫困人口，我国政府提出到2020年农村贫困人口全部脱贫，实现每年减贫1170万人；平均每个月减贫100万人的目标，任务艰巨。要打赢脱贫攻坚战，确保贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽，金融支持必不可少。要瞄准脱贫攻坚的重点人群和重点区域，精准对接金融需求、精准完善支持措施，强化工作质量和效率，以发展普惠金融为根基，全力推进扶贫地区金融服务到村、到户、到人，努力让每一个符合条件的贫困人口都能获得贷款，让每一个需要金融服务的贫困人口便捷享受到现代金融服务。通过金融精准扶贫不断扩大扶贫资金的覆盖面，促进扶贫工作从“输血”型向“造血”型转变。
找准金融助力脱贫攻坚着力点
实施精准扶贫方略是新时期扶贫开发工作的重要方法和基本依据。习近平总书记于2013年11月在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”概念，强调“扶贫要实事求是，因地制宜”。这几年来，全国各地也陆续开展了各具特色的精准扶贫工作，江西修水“一村一策、一户一法”的原则，四川省鼓励和引导龙头企业到有脱贫攻坚任务的160个县区开展精准扶贫，实现龙头企业对口帮扶等都是扶贫思路和扶贫方式不断创新，成功精准扶贫、精准脱贫的典型。但是，在当前的金融扶贫工作中，由于不同地区的融资条件参差不齐，融资需求多种多样，尤其是在欠发达地区，金融精准扶贫的难度仍然存在。一是贫困人口的精准识别标准单一，贫困面广、程度高的地方在评选时有一定难度，难以反映不同区域贫困人口的客观差异状态，识别贫困户时具有一定的局限性，存在一定的难选、漏选问题，扶贫对象很难精准。中国科学院地理科学与资源研究所的一项实地调研显示，13.1%的受访农户认为建档立卡工作中漏掉了部分真正需要帮助的贫困户。二是由于现有的贫困户识别办法主观性较强，且在利益、权势驱使下容易受人操控，要实现措施到户的精准扶贫尚需努力。三是精准扶贫的动态管理与考核机制仍须健全。目前，我国贫困人口的退出与贫困人口的认定程序大致相似，主要采用自上而下和自下而上相结合的指标分解方法。通常依据扶贫资金投入的重点、现有的经济基础，将脱贫指标下达分解到各乡镇及重点村。这样的退出机制难免会出现“被脱贫”“假脱贫”现象。根据国家自然科学基金重点项目（41130748）对124个贫困村的调查数据测算发现，近3年来贫困地区平均返贫率为12.9%。六盘山区、燕山—太行山区和秦巴山区返贫率分别高达53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肃、河北返贫率分别达到67.2%、53.7%和35.4%。四是确保扶贫资金和项目精准到位是精准扶贫的关键。然而，迄今为止，我国的扶贫资金和项目在计划、审批、实施和监管方面，仍然处于各专项资金按照不同规则由不同部门负责的所谓“九龙治水”的状态。更重要的是，不少与扶贫相关的资金和项目管理制度，存在着与扶贫到户相抵触的内容或条款。以上这些问题亟待解决，力求精准对接脱贫攻坚，满足多元化融资需求，完善精准扶贫金融支持保障措施，持续完善脱贫攻坚金融服务，将金融扶贫工作的“不精准”变为“精准”是以后很长一段时间金融助推脱贫攻坚工作的着力点。
金融助力精准扶贫的三大举措
阜新市作为全国首批国家扶贫改革试验区，扶贫攻坚任务艰巨。截至2015年底，阜新市共有建档立卡贫困人口9.7万人、贫困村197个。下辖阜蒙、彰武两县全部是省级扶贫开发重点县，县域建档立卡贫困人口8.5万人。阜新市政府提出了“2016年、2017年全市每年减贫3.5万人、2018年减贫2.6万人，2019年补充鞏固，2020年实现全部脱贫”的攻坚目标。为实现扶贫目标，阜新市积极引导金融机构开展金融精准扶贫工作，在金融助力精准扶贫、精准脱贫上做了一些有益的探索，初步形成践行“普惠金融”，推进金融精准扶贫六个成功模式，即出国务工人员贷款（2+1+7）模式、农机具贷款（4+3+3）模式、棚户区改造贷款（1+4+5）模式、“政银保”贷款模式、青年创业示范户（1+1+1）贷款模式、妇女创业小额担保贷款模式，目前已经取得阶段性成果。据统计，现已支持辖区内建档立卡贫困户281人、种养大户46户、农业龙头企业11户，带动1600余名建档立卡贫困户就业，初步匡算，促进贫困户人均增收近2000元。截至2016年底，按政府统计口径，阜新已实现脱贫3.5万人，贫困村减少70个的工作目标。在工作开展过程中我们意识到，要从“在对普惠金融的认识上要有高度、金融服务要有广度、金融机构和网点服务布局要有密度、金融机构与农民的感情要有深度、服务农民增收要有厚度、提高金融服务的社会满意度”等六个维度让金融走下殿堂、进入乡村，并要通过以下三项措施让扶贫开发金融服务更加普惠、更加精准。 一是进一步明确金融扶贫对象，解决好“扶持谁”的问题。一方面要完善贫困户建档立卡信息，建立多维贫困识别体系。在现有的贫困识别和建档立卡工作基础上，推进建档立卡信息与不动产登记、低保、公安系统等信息的衔接，完善贫困户基本信息。改革单纯以农户年人均收入识别贫困户的方法，建立和完善贫困户多尺度、多维度识别方法。将农户收入能力、可支配能力、消费能力有机结合起来，建立贫困人口识别与评判综合指标体系。另一方面，要健全精准扶贫动态监管与目标考核体系。贫困人口只有“有进有出”才能实现真正精准扶贫。以农村地区家庭日常实际生活成本为参照，明确贫困户的退出标准，创建退出机制。建立脱贫户生计特征定期监测体系，对脱贫户的生计状态实施动态监测和评估，将返贫农户及时纳入扶贫对象。根据监测、评估数据，及时提供相应的扶持措施，着力降低贫困地区农户返贫率。
二是构建金融扶贫新格局，解决好“谁来扶”的问题。一方面要制定精准扶贫责任清单和进度协调计划，加快完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的多元协作机制，研究制定专项扶贫和行业扶贫责任清单及考核目标。根据2020年现有标准下贫困人口全部脱贫的总体目标，按照扶贫任务分工，进一步明确扶贫办以及各相关责任部门精准扶贫的每一项责任，形成详细的责任清单，避免扶贫任务重叠或者遗漏。另一方面，中央银行积极运用货币政策工具，发挥支农支小额再贷款、再贴现、差别存款准备金率、差异化监管政策等工具的正向激励作用，引导和鼓励金融资源向贫困地区聚集。政策性银行重点做好异地扶贫搬迁、基础设施以及新型城镇化建设项目的储备、包装与对接工作，充分利用低成本、长周期的开发性、政策性资金，为贫困人口发展生产、改善生活提供良好的外部环境。大型商业银行和股份制银行等金融机构积极向贫困地区延伸服务网点，实现贫困地区金融服务全覆盖。重点支持贫困地区特色优势产业以及涉农龙头企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等新型经营主体，通过产业发展引领和新型主体带动，为贫困人口提供更多的就业和创业机会。农村信用社等合作性金融机构需进一步完善法人治理结构，实现商业化经营，推动小额信贷、农户联保等金融产品创新和服务创新。鼓励金融机构“一手给资金，一手給技术”，对农民进行实用技术培训，在提高人们对金融服务可获得性的同时实现贫困人群的精准脱贫。
三是创新金融扶贫模式，解决好“怎么扶”的问题。运用“金融+思维”的思路，将金融机构自身优势与扶贫政策、财政资金相结合，探索创新扶贫贷款新模式，推动信贷资金流向农村，流向贫困户。鼓励开展“政府担保+金融机构+农户”杠杆模式、“公司+农户+信贷”产业链带动模式，“农户信用评分+信贷”的征信模式，“政银保”小额扶贫贷款模式等。积极开展两权抵押贷款，完善农村生产要素确权、登记、评估市场，鼓励将法律不禁止、产权归属清晰的农村集体房屋、土地等不动产、机器设备等农村资产纳入担保范围，有效扩大农村企业、农户的抵押品范围。探索开展“互联网+”扶贫模式，利用互联网信息手段，搭建农村与城市消费者的供需平台，把贫困户的土鸡、土鸭、土鹅等农产品推荐出去，让城市的爱心帮扶者与农村贫困户结成对，用以买代捐的方式，让贫困户获得稳定收益。通过以上模式的创新开展，精准对接特色产业、贫困个体金融服务需求，拉动贫困地区特色产业发展，带动贫困人口就业，实现贫困人口收入的稳定增加、贫困人口脱贫致富，实现金融扶贫精准定向滴灌，解决脱贫的持续性问题，避免脱贫人口反贫现象的发生。
（作者单位：中国人民银行阜新市中心支行）