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[摘 要] 军队党的各级委员会作为本单位团结和领导的核心，其决策质量的高低对本单位的各项建设起着重要的指导作用。而当前少数党委在议事决策过程中不同程度地存在问题，影响了决策的质量效益，必须不断改革完善党委会决策机制，建立健全相关的配套机制，确保党委决策科学化、民主化。
[关键词] 党委决策 工作机制 改革完善
胡锦涛同志在党的十八大报告中强调指出，要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度[1]”。军队党的各级委员会作为本单位团结和领导的核心，其决策质量的高低对本单位的各项建设起着重要的指导作用。必须不断改革完善党委会决策机制，建立健全相关的配套机制，确保党委决策的高质量、高效益。
一、党委议事决策过程中存在的主要问题
1.权力倒置现象突出。根据《中国人民解放军政治工作条例》，党委领导机构的权力体现出以下授予关系：党的代表大会（简称党代会）——委员会全体会议（简称全委会）——委员会的常务委员会（简称常委会）。也就是说，在党委制内部结构中，党代会、全委会、常委会三者之间是领导与被领导的关系，权力是逐级授予的，由上至下权限是逐级递减的。但在实际工作中三者之间的领导关系被倒置，即本应由全委会决策的重大事项，往往由常委会讨论决策，而由全委会去贯彻落实，变成了常委会领导全委会、全委会代替党代会的不正常现象。
2.个别书记民主作风不强。容易发生的问题：一是借个别酝酿之名行私下定调之实。由于这一环节暗中操作的空间很大，当决策结果朝着不利于少数人尤其是正副书记利益的方向发展时，很容易在书记、委员和常委之间出现私下定调等非正常行为。二是肢解重大事项环节以实现个人意图。将明显违背原则、不合众意的提议事项肢解成多个环节，把容易被其他委员接受的环节变换名目提前通过，然后整体蒙混过关或造成既定事实。三是设计“紧急情况”达到个人决定的目的。正副书记片面依据《中国共产党军队委员会工作条例》（以下简称《军队党委工作条例》）中“紧急情况下可以由首长临机处置”的规定，设计“突发事件”或“紧急情况”，以事后报告、解释甚至检讨的方式来实现个人意图和利益。四是对于不符合个人意愿的问题议而不决。正副书记对于在党委会已经反复讨论，本应付诸表决形成决议的问题，但由于决议结果不符个人意图，而长期拖延，不付诸表决。
3.有效监督问题凸显。首先，正副书记既是实施党委监督的组织者，又是党委内部监督的重要对象。但正副书记作为行政上两个“一把手”的特殊的地位，造成上级离得远不便监督，而同级又抹不开情面不愿监督，下级则怕穿小鞋不敢监督的现象。其次，纪委虽然具有对党员领导干部进行监督的职能和责任，但其是在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作，这就从制度上规定了纪委是同级党委的“下级”，要向党委负责，这样一来，纪委就不好再监督党委成员特别是正副书记。再次，由于常委会有“研究决定党委和同级纪委人员组成以及增补、免除事项”，一旦党委正副书记对负责纪委工作的常委有不同意见，就可以以各种理由对纪委人员进行增补和免除，使具有高度责任心、善于提意见的纪委书记易职。这样一来，党委书记又处于无人监督的状态。
二、出现上述问题的原因
1.借制度规定的弹性行使决策权。党的军队委员会工作条例对全委会和常委会的工作原则和职责分工所作的规定在一些方面存在交叉、模糊之处。比如，根据《军队党委工作条例》，全委会有权“讨论审定重大工程建设立项以及经费使用和管理的重大问题”[2]P8，常委会有权“讨论决定重大工程建设、大宗物资采购、大项资产处理，以及年度经费预算、重大经费开支等经费使用和管理的重大问题”[2]P10—11。一方面，对于怎样划分“重大问题”与“非重大问题”或“日常性质的问题”，没有明确的规定；另一方面，全委会和常委会对“重大问题”都有讨论决定权，但针对某一“重大问题”到底是谁的权限，也没有具体明确和量性规定。由于权限没有确切界定，加之召开全委会的成本较高，党委就通过以召开常委会的形式进行决策，全委会的决策权就相当于“被放弃”了。二者领导主体之间权力的模糊性和非严密性，是实际运作中权力关系倒置的一个重要原因。
2.议题提出方式方法还不是很合理。议题的提出，是党委会发挥决策功能的重要环节，直接决定着会议的质量与效率。然而，有的党委在这方面存在以下问题：第一，议题提出的主体过于单一。《党委工作条例》规定：“全委会的议题由常委会确定；常委会会议的议题由书记、副书记研究。研究议题前，应当征求委员意见，除特殊情况外，不得临时动议。”[2]P15上面已经分析过，由于“两会”（全委会和常委会）都有权对重大问题作出决定，而且召开全委会成本较高，有些“重大问题”就以常委会的形式作出决策，这样议题提出的主体就是书记和副书记，而且没有按照“确定议题前，应当征求委员意见”的规定落实，这样就造成其他委员只有“听安排”份儿，而无提出议题的权力。第二，议题的形成缺乏深入的调查研究基础。而现实中调查研究未能得到党委应有的重视，常委委员仅凭机关的书面或口头报告作为决策依据，在很大程度上影响了会议议题的质量。第三，对重大议题的征求意见、评估论证不重视。广泛征求意见尤其是相关专家的意见、深入评估论证是现代科学决策的重要保证。但有的党委并没有重视，不利于决策的科学化、民主化。
3.决策失误责任追究机制还不够健全。一个组织或个人，既然有决策的权力，必然要承担对等的责任，否则会导致决策者在作决策时盲目随意，缺乏科学性，决策质量低下。第一，党委作为决策的主体，当重大决策出现失误时，应当承担不可推卸的主要责任，但现实中却往往出现由具体分工执行者承担主要责任或以党委集体讨论为由逃避责任，决策的权力和责任不对等。第二，从实际运作的效果来看，党委决策的集体责任也缺乏完整性和严肃性。比如，在进行权力和利益性决策时，“集体”的观念往往会空洞化，流于形式；而在进行责任性决策时，“集体”的色彩则是很浓厚的。产生这种现象的根本原因就在于决策责任不明确，决策失误追究机制不完善。 三、促进军队党委决策科学化的改进措施
1.优化党委决策主体机制。决策主体制度主要是着眼于充分发挥决策主体在决策过程中的各种主导作用，提供新的制度支持和制度保障。一是完善党的代表大会制度，确立党的代表大会作为各个层次党的最高决策机关的权威地位。十八大报告提出要“完善党的代表大会制度”“落实和完善党的代表大会代表任期制”[1]，为完善并充分发挥党的代表大会领导、监督作用提供了理论支撑和制度保障。二是完善党委会议制度，发挥党的委员会全体会议的决策作用。党委会闭会期间不能经常开会，把有关决策权力委托给其常委会是正常的，但在党委会例会时应该完全行使其各项权力，即使没有决策议题和有关事项，也应该听取常委会报告有关决策情况，并对决策情况进行监督。三是完善常委会制度，充分发挥常委会的主导决策作用。进一步改进完善议事和决策程序，效仿国家法律制度，既要有“实体法”也要有“程序法”，既重视实体内容的建设完善，也重视程序内容的建设完善，从整体上提高议事和决策程序的科学性、规范性和权威性。
2.建立权力运行监督机制。党的十八大报告指出，要“建立健全权力运行制约和监督体系”，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。[1]实行党务公开，是保证权力在阳光下运行的一个重要条件。公开是指权力运作过程的公开，渗透于权力运作的诸多环节之中。建立党务公开制度需要注意几个方面的问题：一是公开是指决策过程的公开，而不仅仅是结果的公开。二是公开制度应是双向度的公开，即需要公开的事项不能由各级党组织单方面决定，而应当有制度化的规定，除涉及国家和部队安全事项等秘密外，其他群众要求公开的内容均应公开。三是党务公开需要相关制度的配合，以保证党务公开制度取得监督实效。
3.建立决策纠错机制。决策纠错机制，是指已经作出并付诸执行的但仍存在问题、缺陷的决策进行追综并修正完善的制度。它可以起到规避决策损失、优化更新决策作用等，确保决策执行的损失减少到最小程度。落实决策纠错机制，要坚持具体问题具体分析、原则性和灵活性相统一的原则，采取区别对待、分类实施、务实有效的方法加以解决，既要坚持原决策的严肃性、权威性，又要防止对发生的新情况新问题视而不见、坐而不管的麻痹性，规避“问题决策”的二次危害。发现原决策有问题或缺陷时，党委应及时召开会议，根据决策执行中出现的新情况新问题进行深度调查研究、评估论证，必要时请地方专家、基层官兵列席会议，认真听取他们的意见建议，集中多方智慧，进一步优化方案及目标。
4.完善决策责任追究机制。一是要在观念上深化对问责制度的理解。问责制的目的并不仅仅是让党委书记或委员事后为其行为承受相应的责任，而更在于预防党委书记或委员失职失责行为的发生，努力减少和避免因为少数人的利益而亵渎民主集中制等不科学、不民主决策的现象。二是健全问责制度要科学界定责任。责任不明是导致现实中问责制执行力不强的主要原因之一。为此，需要合理划分集体责任、个人责任和执行责任，坚持权责对等。集体作出的决策出现失误的应该党委集体承担责任，是多数委员赞成通过而出现失误的“多数委员”要承担责任，是具体执行者在执行过程中出现失误的执行者要承担责任，以刚性制度保证党委成员在其位尽其责，增强责任意识和大局观念。三是建立相关配套制度。建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对于决策会议上持赞成态度而导致决策失误的要严厉追究责任，特别是在重大敏感决策时实行记名表决制，使决策者在行使决策权力具有承担风险和责任的压力而不敢乱表态或违心表态。○
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].光明日报，2012-11-18（3）.
[2]总政治部.中国共产党军队委员会工作条例[M].北京：军事谊文出版社，2011.
责任编辑 马永义
[关键词] 党委决策 工作机制 改革完善
胡锦涛同志在党的十八大报告中强调指出，要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度[1]”。军队党的各级委员会作为本单位团结和领导的核心，其决策质量的高低对本单位的各项建设起着重要的指导作用。必须不断改革完善党委会决策机制，建立健全相关的配套机制，确保党委决策的高质量、高效益。
一、党委议事决策过程中存在的主要问题
1.权力倒置现象突出。根据《中国人民解放军政治工作条例》，党委领导机构的权力体现出以下授予关系：党的代表大会（简称党代会）——委员会全体会议（简称全委会）——委员会的常务委员会（简称常委会）。也就是说，在党委制内部结构中，党代会、全委会、常委会三者之间是领导与被领导的关系，权力是逐级授予的，由上至下权限是逐级递减的。但在实际工作中三者之间的领导关系被倒置，即本应由全委会决策的重大事项，往往由常委会讨论决策，而由全委会去贯彻落实，变成了常委会领导全委会、全委会代替党代会的不正常现象。
2.个别书记民主作风不强。容易发生的问题：一是借个别酝酿之名行私下定调之实。由于这一环节暗中操作的空间很大，当决策结果朝着不利于少数人尤其是正副书记利益的方向发展时，很容易在书记、委员和常委之间出现私下定调等非正常行为。二是肢解重大事项环节以实现个人意图。将明显违背原则、不合众意的提议事项肢解成多个环节，把容易被其他委员接受的环节变换名目提前通过，然后整体蒙混过关或造成既定事实。三是设计“紧急情况”达到个人决定的目的。正副书记片面依据《中国共产党军队委员会工作条例》（以下简称《军队党委工作条例》）中“紧急情况下可以由首长临机处置”的规定，设计“突发事件”或“紧急情况”，以事后报告、解释甚至检讨的方式来实现个人意图和利益。四是对于不符合个人意愿的问题议而不决。正副书记对于在党委会已经反复讨论，本应付诸表决形成决议的问题，但由于决议结果不符个人意图，而长期拖延，不付诸表决。
3.有效监督问题凸显。首先，正副书记既是实施党委监督的组织者，又是党委内部监督的重要对象。但正副书记作为行政上两个“一把手”的特殊的地位，造成上级离得远不便监督，而同级又抹不开情面不愿监督，下级则怕穿小鞋不敢监督的现象。其次，纪委虽然具有对党员领导干部进行监督的职能和责任，但其是在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作，这就从制度上规定了纪委是同级党委的“下级”，要向党委负责，这样一来，纪委就不好再监督党委成员特别是正副书记。再次，由于常委会有“研究决定党委和同级纪委人员组成以及增补、免除事项”，一旦党委正副书记对负责纪委工作的常委有不同意见，就可以以各种理由对纪委人员进行增补和免除，使具有高度责任心、善于提意见的纪委书记易职。这样一来，党委书记又处于无人监督的状态。
二、出现上述问题的原因
1.借制度规定的弹性行使决策权。党的军队委员会工作条例对全委会和常委会的工作原则和职责分工所作的规定在一些方面存在交叉、模糊之处。比如，根据《军队党委工作条例》，全委会有权“讨论审定重大工程建设立项以及经费使用和管理的重大问题”[2]P8，常委会有权“讨论决定重大工程建设、大宗物资采购、大项资产处理，以及年度经费预算、重大经费开支等经费使用和管理的重大问题”[2]P10—11。一方面，对于怎样划分“重大问题”与“非重大问题”或“日常性质的问题”，没有明确的规定；另一方面，全委会和常委会对“重大问题”都有讨论决定权，但针对某一“重大问题”到底是谁的权限，也没有具体明确和量性规定。由于权限没有确切界定，加之召开全委会的成本较高，党委就通过以召开常委会的形式进行决策，全委会的决策权就相当于“被放弃”了。二者领导主体之间权力的模糊性和非严密性，是实际运作中权力关系倒置的一个重要原因。
2.议题提出方式方法还不是很合理。议题的提出，是党委会发挥决策功能的重要环节，直接决定着会议的质量与效率。然而，有的党委在这方面存在以下问题：第一，议题提出的主体过于单一。《党委工作条例》规定：“全委会的议题由常委会确定；常委会会议的议题由书记、副书记研究。研究议题前，应当征求委员意见，除特殊情况外，不得临时动议。”[2]P15上面已经分析过，由于“两会”（全委会和常委会）都有权对重大问题作出决定，而且召开全委会成本较高，有些“重大问题”就以常委会的形式作出决策，这样议题提出的主体就是书记和副书记，而且没有按照“确定议题前，应当征求委员意见”的规定落实，这样就造成其他委员只有“听安排”份儿，而无提出议题的权力。第二，议题的形成缺乏深入的调查研究基础。而现实中调查研究未能得到党委应有的重视，常委委员仅凭机关的书面或口头报告作为决策依据，在很大程度上影响了会议议题的质量。第三，对重大议题的征求意见、评估论证不重视。广泛征求意见尤其是相关专家的意见、深入评估论证是现代科学决策的重要保证。但有的党委并没有重视，不利于决策的科学化、民主化。
3.决策失误责任追究机制还不够健全。一个组织或个人，既然有决策的权力，必然要承担对等的责任，否则会导致决策者在作决策时盲目随意，缺乏科学性，决策质量低下。第一，党委作为决策的主体，当重大决策出现失误时，应当承担不可推卸的主要责任，但现实中却往往出现由具体分工执行者承担主要责任或以党委集体讨论为由逃避责任，决策的权力和责任不对等。第二，从实际运作的效果来看，党委决策的集体责任也缺乏完整性和严肃性。比如，在进行权力和利益性决策时，“集体”的观念往往会空洞化，流于形式；而在进行责任性决策时，“集体”的色彩则是很浓厚的。产生这种现象的根本原因就在于决策责任不明确，决策失误追究机制不完善。 三、促进军队党委决策科学化的改进措施
1.优化党委决策主体机制。决策主体制度主要是着眼于充分发挥决策主体在决策过程中的各种主导作用，提供新的制度支持和制度保障。一是完善党的代表大会制度，确立党的代表大会作为各个层次党的最高决策机关的权威地位。十八大报告提出要“完善党的代表大会制度”“落实和完善党的代表大会代表任期制”[1]，为完善并充分发挥党的代表大会领导、监督作用提供了理论支撑和制度保障。二是完善党委会议制度，发挥党的委员会全体会议的决策作用。党委会闭会期间不能经常开会，把有关决策权力委托给其常委会是正常的，但在党委会例会时应该完全行使其各项权力，即使没有决策议题和有关事项，也应该听取常委会报告有关决策情况，并对决策情况进行监督。三是完善常委会制度，充分发挥常委会的主导决策作用。进一步改进完善议事和决策程序，效仿国家法律制度，既要有“实体法”也要有“程序法”，既重视实体内容的建设完善，也重视程序内容的建设完善，从整体上提高议事和决策程序的科学性、规范性和权威性。
2.建立权力运行监督机制。党的十八大报告指出，要“建立健全权力运行制约和监督体系”，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。[1]实行党务公开，是保证权力在阳光下运行的一个重要条件。公开是指权力运作过程的公开，渗透于权力运作的诸多环节之中。建立党务公开制度需要注意几个方面的问题：一是公开是指决策过程的公开，而不仅仅是结果的公开。二是公开制度应是双向度的公开，即需要公开的事项不能由各级党组织单方面决定，而应当有制度化的规定，除涉及国家和部队安全事项等秘密外，其他群众要求公开的内容均应公开。三是党务公开需要相关制度的配合，以保证党务公开制度取得监督实效。
3.建立决策纠错机制。决策纠错机制，是指已经作出并付诸执行的但仍存在问题、缺陷的决策进行追综并修正完善的制度。它可以起到规避决策损失、优化更新决策作用等，确保决策执行的损失减少到最小程度。落实决策纠错机制，要坚持具体问题具体分析、原则性和灵活性相统一的原则，采取区别对待、分类实施、务实有效的方法加以解决，既要坚持原决策的严肃性、权威性，又要防止对发生的新情况新问题视而不见、坐而不管的麻痹性，规避“问题决策”的二次危害。发现原决策有问题或缺陷时，党委应及时召开会议，根据决策执行中出现的新情况新问题进行深度调查研究、评估论证，必要时请地方专家、基层官兵列席会议，认真听取他们的意见建议，集中多方智慧，进一步优化方案及目标。
4.完善决策责任追究机制。一是要在观念上深化对问责制度的理解。问责制的目的并不仅仅是让党委书记或委员事后为其行为承受相应的责任，而更在于预防党委书记或委员失职失责行为的发生，努力减少和避免因为少数人的利益而亵渎民主集中制等不科学、不民主决策的现象。二是健全问责制度要科学界定责任。责任不明是导致现实中问责制执行力不强的主要原因之一。为此，需要合理划分集体责任、个人责任和执行责任，坚持权责对等。集体作出的决策出现失误的应该党委集体承担责任，是多数委员赞成通过而出现失误的“多数委员”要承担责任，是具体执行者在执行过程中出现失误的执行者要承担责任，以刚性制度保证党委成员在其位尽其责，增强责任意识和大局观念。三是建立相关配套制度。建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对于决策会议上持赞成态度而导致决策失误的要严厉追究责任，特别是在重大敏感决策时实行记名表决制，使决策者在行使决策权力具有承担风险和责任的压力而不敢乱表态或违心表态。○
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].光明日报，2012-11-18（3）.
[2]总政治部.中国共产党军队委员会工作条例[M].北京：军事谊文出版社，2011.
责任编辑 马永义