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“保险赔偿太低了，保和不保没什么差别。”农民对当前农业保险的保障水平并不满意。
“工作量太大了，总是在统计，到底帮助农民什么了？”政府各基层单位也不满意当前农业保险的保障功能。
“农业保险，就是赔钱。”保险公司对农业保险能否走下去，也表示怀疑。
在吉林白城调研时，经常听到上面的话。
意图实现三方共赢的政策，为何带来了“三不满意”？
带着这样的问题，进一步研究了哪些问题阻碍了白城市农业保险发展，探讨如何更好地提升农业保险的保障功能。
2012年《农业保险条例》中规定的农业保险包括种植业、林业、畜牧业和渔业等产业的保险，本文探讨的农业保险特指种植业保险。吉林省早在2004年就启动了财政提供保费补贴的农业保险试点工作，于2007年成為全国开展政策性农业保险保费补贴试点工作的六个试点省（区） 之一。白城市是吉林省农业种植面积最大的地级市，从2007年开始开展农业保险工作，当时仅有安华农业保险公司一家经营主体参与。2013年后，白城市5个县（市、区）的农业保险由安华农业保险公司、人保财产保险公司、中航安盟财产保 险公司三家经营主体经办，市场份额（以保费总额划分）分别为41.02%、30.08% 和28.90%。开展农业保险的经营主体并不是越多越好，我国农业保险并不是完全市场，只能进行有限竞争。白城市经过多年农业保险实践，最终选择由三家保险公司共同承保。
白城市最开始开展的政策性农业保险品种包括玉米、水稻、大豆、葵花籽、花生。2011年，白城市根据农业生产的实际情况，开展了辣椒的政策性种植业保险。2017年又相继开展了燕麦、高粱、谷子等杂粮杂豆的政策性种植业保险。
白城市农业保险的补贴方式是由吉林省政府制定的，2017年采用“以奖代补” 的方式予以财政支持。在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对东部地区补贴35%；对省级财政给予产量大县三大粮食作物（稻谷、小麦和玉米）农业保险保费比例高于25%的部分，中央财政承担高出部分的50%。其中，对农户承担保费比例低于20%的部分，先从省财政补贴比例高于25%的部分扣除，中央财政承担剩余部分的50%。吉林省级奖补资金对贫困县的奖补比例最高为县市政府实际负担保费补贴的60%，对其他县市最高为50%。对32个没有纳入财政预算的产粮大县，省财政直接扣减省承担县级保费财政补贴的比例。
基于当前国家鼓励发展农业保险的背景下，国家财政对农业保险的补贴连年提高。中央财政补贴比例从2007年的25% 提升到到2016年的近50%。吉林省级财政的保费补贴比例2007年为35%，2008年降至25%，之后一直稳定在25%左右。县（市）级财政配套保费补贴比例从2007年开始保持三年20%，随后降至15%，所以在总保费增加的情况下，县级财政补贴款在降低。在农户的保费占总保费比例一直保持在20%的情况下，农民的投保面积随着中央和省级财政补贴比例的增加以及保险品种的增加而扩大。
白城市政策性种植业保险投保面积和金额逐年增加，在一定程度上说明当地种植业保险的保障功能逐年提升，但仅从数量的增长上不能做出当地种植业保险发展势头良好的判断。通过在吉林省白城市实地调研发现，当地在开展政策性种植业保险时，保险公司、农户、政府三个主体都面临一定的困境。
白城市农业基础设施薄弱，农业抵御自然灾害的能力较弱，旱灾、风灾、雹灾等自然灾害频繁发生。特别是1998年以后白城进入枯水期，加上当地过度开垦，旱灾几乎年年发生，严重影响了农业生产的正常进行，给广大农民造成巨大的经济损失，迫切需要通过保险为农业生产建立一道风险防范屏障。种植业保险具有区域性的特征，风险难以分散，当某地集中受灾时，保险公司按照政府要求足额赔付，让农户的收入得到保证，但保险公司容易因为大面积农业灾害而破产。2013年吉林省政府要求各县市政府开展农业保险时，引入竞争和风险分摊机制，由县级政府采取两年一招投标的方式确定一县多主体的保险经办机构，但仅仅通过多主体经办农业保险这种方式难以解决农业保险公司面临的巨灾风险。目前我国巨灾风险分散机制还在探索阶段，缺乏有效的制度安排和政策支持，并且巨灾风险准备金存在不同的保险公司内，难以保障专款专用。所以， 农业巨灾风险还是农业保险公司运营面临的一个巨大威胁。
保险公司开展农业保险工作时面对最大问题是农户投保时逆向选择倾向和投保后的道德风险。从白城市种植业保险投保面积和保险赔付受灾面积的统计中可以看出，除2008年和2015年外，其余年份的受灾面积和投保面积几乎完全重合。产生这种情况的原因是易受灾地区农户会积极投保，偶尔受灾地区农户投保积极性较弱， 投保逆向选择的趋势明显。这种投保倾向如果一直不变，那么保险公司根本难以获得收益，农业保险业务将不可持续。
农业保险的标的物是在土地上生产的作物，投保人相对于保险公司有绝对的信息优势，所以农户在投保以后会基于双方信息不对称产生机会主义行为。例如，投保标的受灾后一般具有一定的恢复能力或再生能力。但投保人考虑到风险已经转嫁给保险人，因而不会对所保标的进行妥善处理。因为双方存在信息不对称，所以农户的这种行为比较隐蔽，保险公司难以察觉。同时，当地政府要求安华农业保险公司、安盟财产保险公司、人保财产保险公司对贫困户结对帮扶，对有生产能力的贫困户基本实现种植业保险全覆盖。这是当地政府对农村贫困户扶贫的一项措施。一般贫困户的劳动能力较低，且不需要交保费，那么如果他们故意低质量种植，保险公司会面临被套取保费的道德风险。
投保条件是农业保险工作能顺利合法开展的保障，但是一些保险条件限制了有需求的农民参加保险工作，最主要的限制是对投保农地的限制。2017年，白城市将二轮承包土地和其他方式承包的土地纳入保险范畴，扩大了保险范围。二轮承包土地符合投保条件的农作物愿保尽保；其他方式承包的土地符合投保条件的玉米、水稻、大豆、花生、葵花等农作物，有完备合同、所在村公示无异议的可以投保。参保农户需要提供二轮土地承包合同或经营权证书、土地流转合同、其他方式承包合同，无法提供的保险机构不予承保。 这项规定对于保险公司合法有序地开展工作是必要的，但随着土地流转加快，一些选择外出打工的农民会将土地流转或赠予亲友种植，这种情况在当地非常普遍。由于农户流转土地时缺少正规的合同，这使得他们的土地不能纳入到承保条件范围内。虽然可以通过让土地原承包者来进行投保，但是每年投保工作都在三四月份农民种植完作物以后进行，外出打工的原土地承包者无法回村投保，导致很大一部分流转土地无法参加政策性农业保险。所以现有农业保险投保条件和农村生产实际之间存在一定的“脱节”，投保条件还需根据农民实际需求进行改进。
现有农业保险条款制定的保险金额能在一定程度上为受灾农民提供保障，但是保障水平还很低。保障水平较低主要体现在保险覆盖程度低、保险金额远低于农业生产成本和常见灾害没纳入保险责任条款三方面。保险覆盖程度方面，2016年白城市总计34.29万户农户，参保农户达121341户，占总农户比重仅为35.4%。白城市农户家庭承包耕地及承包村组机动地的耕地共有770万亩，参加农业保险的耕地面积为47.16万亩，仅占耕地总面积的6.1%。白城市的总种植面积是70.31万公顷，参保面积为47.64万公顷，参保率为67.7%，在全国范围来看，白城市农业保险的参保率并不高，还没有达到全面保障全市农民收益的水平。
白城市处于世界三大“玉米黄金带” 之一的吉林玉米带上，每年玉米种植面积都超过50万公顷。在调研的过程中农民算了一笔账，不算入农民的劳动成本，仅种植玉米每亩需要花费的种子、化肥、农药成本至少在400元/亩，而投保玉米的保费金额为200元/亩，如果农户大面积种植的玉米遭受灾害，赔偿的保费都不够来年生产的本钱。同时，农户提到白城市最主要的气候特征是“十年九旱”，农业保险的保险责任条款里却对旱灾没有保险责任。最常见的灾害却不能被保险保障，农民自然会觉得农业保险没诚意，投保的积极性自然不高。
白城市种植面积超过1000公顷的农作物品种有十多种，但目前农业保险只覆盖了部分品种，没有满足基本大田作物的全覆盖保障。比如，白城市西瓜种植面积一直在吉林省处于第一的位置，每年种植面积均超过4000公顷，但2014年和2015年， 白城地区西瓜大丰收，导致市场供给增加，市场价格直接暴跌至成本价以下，不少瓜农随即破产。农户种植西瓜需要投入大量成本和劳动力，却没有保险为瓜农提供保障。当地像西瓜这类种植面积大、市场风险高的作物还有很多没被纳入农业保险承保范围内，如果像这样的作物没被纳入保险品种内，对农户未来的种植积极性和收入提高会有较大影响。
农业保险需求，指一定时期内，农村种植业需要购买的保险服务总量。它可以分为两个部分：一部分是自然需求，即纯粹由农业风险损失决定的对农业风险保障客观自然的需求；另一部分是有效需求，即有支付能力的农业保险保障需求。在市场经济条件下，对保险人而言，重要的是有支付能力的农业保险需求。农业保险需求水平取决于农业风险、农民的收入水平、保险意识、保险费率等因素。2016 年，白城市农业保险参保农户121341户， 平均每户农业保险保费为289元，而2016 年白城市农民人均收入为10821元，低于全国农村居民人均可支配收入12363元， 这在一定程度上降低了农户对农业保险的需求。和当地农户聊到农业保险的话题时，“还给地买保险，人都买不起保险呢”是很多农户拒绝买保险的理由。这就导致了一种恶性循坏，即“越穷越不保险，越不保险越穷”。很多农民收入低的地区都是气候条件恶劣，容易遭受自然灾害的地区，但除了自然条件的因素，人的因素也很重要。农户在种植时保险意识淡薄，一味想降低成本，放弃投保，结果遭受灾害，导致贫困的恶性循环。从2007年到2016年，白城市农业保险受灾理赔款占保费总额超过60%，个别年份理赔款甚至达到了保费总额的200%，所以农业保险对农户提供的保障是很必要的。
政府的监管是农业保险目标实现的外部保障。开展农业保险时，政府的主要工作是招标保险公司，督促保险公司及时在农村开展投保和赔付工作。开展农业保险工作需要到农村调查实地情况，白城市农村土地面积大、地广人稀，保险公司无法做到对所有农村的农业保险情况实时掌握。保险业务大多由保险公司派乡镇协保员进行具体办理，因为乡镇保险机构人手不足，每个乡镇只有几名协保员，远远不能满足实际工作需求。所以保险公司对农户的投保、理赔等信息资料未按规定进行一定比例回访和监督，同时因为农户对农业保险缺乏了解，这就导致个别工作人员利用农户身份信息投保套取国家资金的行为时有发生。
除了违规行为隐秘性强，当地还存在监管法律缺失、监管方式不配套、监管人員不专业和司法保障不足等影响政府监督落实农业保险的障碍。
农业保险政策性强，同时需要掌握大量农村信息，借助政府的力量才能更好地推广农业保险，同时也带来受政府控制、不能按照市场规律开展农业保险的问题。吉林省基层农经体系完整，从开展农业保险工作以来，很多县市政府允许农业保险公司委托农经部门负责农户的保险申报及理赔工作。这样做可以利用农经系统掌握的农户信息，也能让政府部门为保险公司当信用背书，让保险工作更易推行， 但因此也导致农经部门“既当运动员又当裁判员”的问题。2017年吉林省政府要求省、市、县三级农业、农经管理部门不再从事农业保险协办工作，但仍然允许乡镇农经站和村级集体经济组织等乡村组织根据《农业保险条例》有关规定，与三家农业保险经办机构签订委托协助办理书面合同，从事农业保险协办工作。这也导致农业部门“既当运动员又当裁判员”的问题仍然没有解决。
2017年白城市政府印发《白城市杂粮杂豆种植成本保险试点工作实施方案》（白政明电〔2017〕8号），将燕麦、高梁、谷子、绿豆等杂粮杂豆纳入政策性保险，通过省级财政奖补覆盖县级保费补贴。增加保险品种可以提高农民的保险需求，但应该采用政策来引导保险公司自发增加险种，而不是利用行政命令督促保险机构增加。
目前世界各国采用的巨灾风险保险主要分为三种模式：政府主导型、市场主导型、政府和市场混合主导型。我国的巨灾保险模式采用的是政府和市场混合主导型，这种方式更符合我国国情，但目前还处在探索阶段，很多具体操作方式还不明晰。针对农业巨灾风险多样化、灾害性强的特点，农业巨灾保险必须要考虑多元化的风险分散途径。农业保险巨灾风险的分散方式有很多种，其中组织再保险和巨灾风险证券化的方式相对更具可行性。2014 年，我国成立了农业再保险共同体，截至2017年已经有23家成员公司，再保险承保能力达3600亿元。吉林省也成立了专门的再保险共同体管理机构，但是以保险协会和中再集团的名义进行再保险共同体管理，在实际工作中开展再保险的力度有限。巨灾风险证券化这种通过发行金融工具，将风险转移至资本市场的方式也没有发展起来。我国农业巨灾风险目前还缺乏明确的法律法规来界定各方责任和具体责任，政府、保险公司、农户三方主体在农业巨灾风险管理上的权责还不够明晰。法律法规的完善是农业巨灾风险机制健全的首要保障，其次要加大政府对保险公司开展巨灾风险的财政支持力度，这也是符合世贸组织规定的“绿箱”政策，同时推动巨灾风险证券化，完善农业保险巨灾风险分散制度。
农业保险的条款制定应紧密结合农民的实际生产需要，改进同实际条件矛盾的限制条件，提升政策性农业保险补贴标准，在实践中调整农业保险品种。
保费支出超过农民收入的一定比例， 必然会增加农民的生产成本；同时农业保险的保障低，直接降低了农民的投保意愿。地方农业大县普遍存在财政紧张，农业保险配套经费保障难情况。从近年农业保险的实践看，中央和地方财政也逐年加大对农业保险的保费补贴。但在农业主产区，其地方财政相对紧张，没有足够的财政收入来配套，有些基层政府因为财政资金紧张，扩大农业保险覆盖比例，会增加财政负担，所以没有足够的动力去推广政策性农业保险。为了稳定农业生产和农民增收，减少因地方缺少配套资金而延误农业保险的情况，中央财政还需继续加大财政补贴力度。开展农业保险工作对提高从事农业生产的农民的收入贡献明显，所以中央财政应该继续加大财政补贴农业保险的力度，并对粮食主产区和财政自给能力弱的地区给予更大的补贴比例。
继续加大财政对农业保险的补贴很重要，但是在实践中调整农业保险结构， 使之符合农业发展和农民生产也非常重要。政策性农业保险增加了农民专业化种植倾向，弱化了多样化种植行为。如果政策性农业保险作物仅集中在大田作物，会使农户倾向于种植保险保障的几类作物， 而没有提供政策性种植业保险的多样化种植作物减少，不利于种植结构调整。政策性农业保险可以通过增加险种的设计，影响农民种植行为，深化农业供给侧改革， 助力农业现代化。从吉林省白城市的农业保险实践来看，不同时期对农业保险的补贴侧重点是不同的。根据白城市调减玉米种植的规划，未来还要继续增加对其他经济作物的保险，对玉米的保险补贴会适度减少。根据规划和农民实际种植品种不断调整农业保险品种，提高农业保险的科学性。
农业保险作为一种农业风险的现代管理手段，除了直接的风险分散和损失补偿功能外，还有其他方面的功能和作用，包括为农村信贷提供风险保障、提高农民的信贷地位以及支持和促进农产品出口贸易等。因为农业风险大，农民的农业生产贷款又缺乏抵押物，我国农民信贷需求始终难以得到满足。农业保险公司为农民提供农业保险，使农业的风险得到了控制，农业保险公司也有大量的闲余资金可用于投资，在监管部门制定投资红线的情况下， 可以让它们直接为农户提供小额贷款。这样既可以充分利用保险公司掌握的农户信息和闲余资金，又能解决农民农业生产贷款难问题，拓展了农业保险公司服务农业的途径。
地方政府对农业保险监管的思路不能只重视事后监管，应该构建事前防范、事中控制、事后监督三位一体的监督模式。地方政府应该根据《农业保险条例》制定符合当地农业生产实际和农业保险工作的部门规章，明确各主体开展农业保险工作程序，实现农业保险各运营机制的完善。地方政府不仅对保险公司进行监督，还需要对基层政府和村组工作人员进行监督， 防止基层政府或村组工作人员在开展农业保险工作时，同保险公司人员“里应外合”骗取保费，侵害国家和农民的利益。這就需要政府完善查勘定损结果和理赔结果公示制度，开展第三方评估机构对农业保险进行查勘定损。同时，建立健全农业保险理赔工作投诉、信访处理机制，提升监管能力，改进监管手段，严厉查处各种通过农业保险侵害农民利益的行为。
营造可持续的农业保险市场环境
营造良好的农业保险市场环境，需要政府对农业保险工作的监督，也需要政府减少对农业保险公司运营的干预。当前我国采用政府介入、以农业保险补贴为主、通过行政力量调整保险条款的发展策略可以让农业保险在农村大力发展，但从长期看这种方式必然不可持续。农业保险应该按照农业风险的金融管理策略运营，政府在为农业保险市场提供补贴的同时，也应在基础设施建设、农业风险区划、农业风险分散和农业风险评估四个方面增加适当的制度，通过优化供给、诱导需求，使农业保险与农业增收相互促进，增强农业保险市场发展的持续性。农业保险的作用是为农民农业生产提供“保护伞”，为了农业保险的可持续发展，政府要积极营造良好的农业保险市场环境，为农业保险公司“保驾护航”。
（ 本文获得国家自然科学基金﹝ 71573265﹞支持）
（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）
“工作量太大了，总是在统计，到底帮助农民什么了？”政府各基层单位也不满意当前农业保险的保障功能。
“农业保险，就是赔钱。”保险公司对农业保险能否走下去，也表示怀疑。
在吉林白城调研时，经常听到上面的话。
意图实现三方共赢的政策，为何带来了“三不满意”？
带着这样的问题，进一步研究了哪些问题阻碍了白城市农业保险发展，探讨如何更好地提升农业保险的保障功能。
白城市农业保险基本情况
2012年《农业保险条例》中规定的农业保险包括种植业、林业、畜牧业和渔业等产业的保险，本文探讨的农业保险特指种植业保险。吉林省早在2004年就启动了财政提供保费补贴的农业保险试点工作，于2007年成為全国开展政策性农业保险保费补贴试点工作的六个试点省（区） 之一。白城市是吉林省农业种植面积最大的地级市，从2007年开始开展农业保险工作，当时仅有安华农业保险公司一家经营主体参与。2013年后，白城市5个县（市、区）的农业保险由安华农业保险公司、人保财产保险公司、中航安盟财产保 险公司三家经营主体经办，市场份额（以保费总额划分）分别为41.02%、30.08% 和28.90%。开展农业保险的经营主体并不是越多越好，我国农业保险并不是完全市场，只能进行有限竞争。白城市经过多年农业保险实践，最终选择由三家保险公司共同承保。
白城市最开始开展的政策性农业保险品种包括玉米、水稻、大豆、葵花籽、花生。2011年，白城市根据农业生产的实际情况，开展了辣椒的政策性种植业保险。2017年又相继开展了燕麦、高粱、谷子等杂粮杂豆的政策性种植业保险。
白城市农业保险的补贴方式是由吉林省政府制定的，2017年采用“以奖代补” 的方式予以财政支持。在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对东部地区补贴35%；对省级财政给予产量大县三大粮食作物（稻谷、小麦和玉米）农业保险保费比例高于25%的部分，中央财政承担高出部分的50%。其中，对农户承担保费比例低于20%的部分，先从省财政补贴比例高于25%的部分扣除，中央财政承担剩余部分的50%。吉林省级奖补资金对贫困县的奖补比例最高为县市政府实际负担保费补贴的60%，对其他县市最高为50%。对32个没有纳入财政预算的产粮大县，省财政直接扣减省承担县级保费财政补贴的比例。
基于当前国家鼓励发展农业保险的背景下，国家财政对农业保险的补贴连年提高。中央财政补贴比例从2007年的25% 提升到到2016年的近50%。吉林省级财政的保费补贴比例2007年为35%，2008年降至25%，之后一直稳定在25%左右。县（市）级财政配套保费补贴比例从2007年开始保持三年20%，随后降至15%，所以在总保费增加的情况下，县级财政补贴款在降低。在农户的保费占总保费比例一直保持在20%的情况下，农民的投保面积随着中央和省级财政补贴比例的增加以及保险品种的增加而扩大。
白城市政策性种植业保险投保面积和金额逐年增加，在一定程度上说明当地种植业保险的保障功能逐年提升，但仅从数量的增长上不能做出当地种植业保险发展势头良好的判断。通过在吉林省白城市实地调研发现，当地在开展政策性种植业保险时，保险公司、农户、政府三个主体都面临一定的困境。
保险公司：恶劣的农业环境和道德风险 农业巨灾风险机制不健全
白城市农业基础设施薄弱，农业抵御自然灾害的能力较弱，旱灾、风灾、雹灾等自然灾害频繁发生。特别是1998年以后白城进入枯水期，加上当地过度开垦，旱灾几乎年年发生，严重影响了农业生产的正常进行，给广大农民造成巨大的经济损失，迫切需要通过保险为农业生产建立一道风险防范屏障。种植业保险具有区域性的特征，风险难以分散，当某地集中受灾时，保险公司按照政府要求足额赔付，让农户的收入得到保证，但保险公司容易因为大面积农业灾害而破产。2013年吉林省政府要求各县市政府开展农业保险时，引入竞争和风险分摊机制，由县级政府采取两年一招投标的方式确定一县多主体的保险经办机构，但仅仅通过多主体经办农业保险这种方式难以解决农业保险公司面临的巨灾风险。目前我国巨灾风险分散机制还在探索阶段，缺乏有效的制度安排和政策支持，并且巨灾风险准备金存在不同的保险公司内，难以保障专款专用。所以， 农业巨灾风险还是农业保险公司运营面临的一个巨大威胁。
存在逆向选择和道德风险
保险公司开展农业保险工作时面对最大问题是农户投保时逆向选择倾向和投保后的道德风险。从白城市种植业保险投保面积和保险赔付受灾面积的统计中可以看出，除2008年和2015年外，其余年份的受灾面积和投保面积几乎完全重合。产生这种情况的原因是易受灾地区农户会积极投保，偶尔受灾地区农户投保积极性较弱， 投保逆向选择的趋势明显。这种投保倾向如果一直不变，那么保险公司根本难以获得收益，农业保险业务将不可持续。
农业保险的标的物是在土地上生产的作物，投保人相对于保险公司有绝对的信息优势，所以农户在投保以后会基于双方信息不对称产生机会主义行为。例如，投保标的受灾后一般具有一定的恢复能力或再生能力。但投保人考虑到风险已经转嫁给保险人，因而不会对所保标的进行妥善处理。因为双方存在信息不对称，所以农户的这种行为比较隐蔽，保险公司难以察觉。同时，当地政府要求安华农业保险公司、安盟财产保险公司、人保财产保险公司对贫困户结对帮扶，对有生产能力的贫困户基本实现种植业保险全覆盖。这是当地政府对农村贫困户扶贫的一项措施。一般贫困户的劳动能力较低，且不需要交保费，那么如果他们故意低质量种植，保险公司会面临被套取保费的道德风险。
农民：限制多和保障低同时并存 投保限制条件多
投保条件是农业保险工作能顺利合法开展的保障，但是一些保险条件限制了有需求的农民参加保险工作，最主要的限制是对投保农地的限制。2017年，白城市将二轮承包土地和其他方式承包的土地纳入保险范畴，扩大了保险范围。二轮承包土地符合投保条件的农作物愿保尽保；其他方式承包的土地符合投保条件的玉米、水稻、大豆、花生、葵花等农作物，有完备合同、所在村公示无异议的可以投保。参保农户需要提供二轮土地承包合同或经营权证书、土地流转合同、其他方式承包合同，无法提供的保险机构不予承保。 这项规定对于保险公司合法有序地开展工作是必要的，但随着土地流转加快，一些选择外出打工的农民会将土地流转或赠予亲友种植，这种情况在当地非常普遍。由于农户流转土地时缺少正规的合同，这使得他们的土地不能纳入到承保条件范围内。虽然可以通过让土地原承包者来进行投保，但是每年投保工作都在三四月份农民种植完作物以后进行，外出打工的原土地承包者无法回村投保，导致很大一部分流转土地无法参加政策性农业保险。所以现有农业保险投保条件和农村生产实际之间存在一定的“脱节”，投保条件还需根据农民实际需求进行改进。
保险保障水平低
现有农业保险条款制定的保险金额能在一定程度上为受灾农民提供保障，但是保障水平还很低。保障水平较低主要体现在保险覆盖程度低、保险金额远低于农业生产成本和常见灾害没纳入保险责任条款三方面。保险覆盖程度方面，2016年白城市总计34.29万户农户，参保农户达121341户，占总农户比重仅为35.4%。白城市农户家庭承包耕地及承包村组机动地的耕地共有770万亩，参加农业保险的耕地面积为47.16万亩，仅占耕地总面积的6.1%。白城市的总种植面积是70.31万公顷，参保面积为47.64万公顷，参保率为67.7%，在全国范围来看，白城市农业保险的参保率并不高，还没有达到全面保障全市农民收益的水平。
白城市处于世界三大“玉米黄金带” 之一的吉林玉米带上，每年玉米种植面积都超过50万公顷。在调研的过程中农民算了一笔账，不算入农民的劳动成本，仅种植玉米每亩需要花费的种子、化肥、农药成本至少在400元/亩，而投保玉米的保费金额为200元/亩，如果农户大面积种植的玉米遭受灾害，赔偿的保费都不够来年生产的本钱。同时，农户提到白城市最主要的气候特征是“十年九旱”，农业保险的保险责任条款里却对旱灾没有保险责任。最常见的灾害却不能被保险保障，农民自然会觉得农业保险没诚意，投保的积极性自然不高。
保险覆盖品种少
白城市种植面积超过1000公顷的农作物品种有十多种，但目前农业保险只覆盖了部分品种，没有满足基本大田作物的全覆盖保障。比如，白城市西瓜种植面积一直在吉林省处于第一的位置，每年种植面积均超过4000公顷，但2014年和2015年， 白城地区西瓜大丰收，导致市场供给增加，市场价格直接暴跌至成本价以下，不少瓜农随即破产。农户种植西瓜需要投入大量成本和劳动力，却没有保险为瓜农提供保障。当地像西瓜这类种植面积大、市场风险高的作物还有很多没被纳入农业保险承保范围内，如果像这样的作物没被纳入保险品种内，对农户未来的种植积极性和收入提高会有较大影响。
政府：政策制定没有实现多方共赢 农户的农业保险需求水平较低
农业保险需求，指一定时期内，农村种植业需要购买的保险服务总量。它可以分为两个部分：一部分是自然需求，即纯粹由农业风险损失决定的对农业风险保障客观自然的需求；另一部分是有效需求，即有支付能力的农业保险保障需求。在市场经济条件下，对保险人而言，重要的是有支付能力的农业保险需求。农业保险需求水平取决于农业风险、农民的收入水平、保险意识、保险费率等因素。2016 年，白城市农业保险参保农户121341户， 平均每户农业保险保费为289元，而2016 年白城市农民人均收入为10821元，低于全国农村居民人均可支配收入12363元， 这在一定程度上降低了农户对农业保险的需求。和当地农户聊到农业保险的话题时，“还给地买保险，人都买不起保险呢”是很多农户拒绝买保险的理由。这就导致了一种恶性循坏，即“越穷越不保险，越不保险越穷”。很多农民收入低的地区都是气候条件恶劣，容易遭受自然灾害的地区，但除了自然条件的因素，人的因素也很重要。农户在种植时保险意识淡薄，一味想降低成本，放弃投保，结果遭受灾害，导致贫困的恶性循环。从2007年到2016年，白城市农业保险受灾理赔款占保费总额超过60%，个别年份理赔款甚至达到了保费总额的200%，所以农业保险对农户提供的保障是很必要的。
政府监督落实农业保险较难
政府的监管是农业保险目标实现的外部保障。开展农业保险时，政府的主要工作是招标保险公司，督促保险公司及时在农村开展投保和赔付工作。开展农业保险工作需要到农村调查实地情况，白城市农村土地面积大、地广人稀，保险公司无法做到对所有农村的农业保险情况实时掌握。保险业务大多由保险公司派乡镇协保员进行具体办理，因为乡镇保险机构人手不足，每个乡镇只有几名协保员，远远不能满足实际工作需求。所以保险公司对农户的投保、理赔等信息资料未按规定进行一定比例回访和监督，同时因为农户对农业保险缺乏了解，这就导致个别工作人员利用农户身份信息投保套取国家资金的行为时有发生。
除了违规行为隐秘性强，当地还存在监管法律缺失、监管方式不配套、监管人員不专业和司法保障不足等影响政府监督落实农业保险的障碍。
保险公司所在农业保险市场不完善
农业保险政策性强，同时需要掌握大量农村信息，借助政府的力量才能更好地推广农业保险，同时也带来受政府控制、不能按照市场规律开展农业保险的问题。吉林省基层农经体系完整，从开展农业保险工作以来，很多县市政府允许农业保险公司委托农经部门负责农户的保险申报及理赔工作。这样做可以利用农经系统掌握的农户信息，也能让政府部门为保险公司当信用背书，让保险工作更易推行， 但因此也导致农经部门“既当运动员又当裁判员”的问题。2017年吉林省政府要求省、市、县三级农业、农经管理部门不再从事农业保险协办工作，但仍然允许乡镇农经站和村级集体经济组织等乡村组织根据《农业保险条例》有关规定，与三家农业保险经办机构签订委托协助办理书面合同，从事农业保险协办工作。这也导致农业部门“既当运动员又当裁判员”的问题仍然没有解决。
2017年白城市政府印发《白城市杂粮杂豆种植成本保险试点工作实施方案》（白政明电〔2017〕8号），将燕麦、高梁、谷子、绿豆等杂粮杂豆纳入政策性保险，通过省级财政奖补覆盖县级保费补贴。增加保险品种可以提高农民的保险需求，但应该采用政策来引导保险公司自发增加险种，而不是利用行政命令督促保险机构增加。
政策建议 完善农业巨灾风险分散制度
目前世界各国采用的巨灾风险保险主要分为三种模式：政府主导型、市场主导型、政府和市场混合主导型。我国的巨灾保险模式采用的是政府和市场混合主导型，这种方式更符合我国国情，但目前还处在探索阶段，很多具体操作方式还不明晰。针对农业巨灾风险多样化、灾害性强的特点，农业巨灾保险必须要考虑多元化的风险分散途径。农业保险巨灾风险的分散方式有很多种，其中组织再保险和巨灾风险证券化的方式相对更具可行性。2014 年，我国成立了农业再保险共同体，截至2017年已经有23家成员公司，再保险承保能力达3600亿元。吉林省也成立了专门的再保险共同体管理机构，但是以保险协会和中再集团的名义进行再保险共同体管理，在实际工作中开展再保险的力度有限。巨灾风险证券化这种通过发行金融工具，将风险转移至资本市场的方式也没有发展起来。我国农业巨灾风险目前还缺乏明确的法律法规来界定各方责任和具体责任，政府、保险公司、农户三方主体在农业巨灾风险管理上的权责还不够明晰。法律法规的完善是农业巨灾风险机制健全的首要保障，其次要加大政府对保险公司开展巨灾风险的财政支持力度，这也是符合世贸组织规定的“绿箱”政策，同时推动巨灾风险证券化，完善农业保险巨灾风险分散制度。
提高农业保险条款适用性
农业保险的条款制定应紧密结合农民的实际生产需要，改进同实际条件矛盾的限制条件，提升政策性农业保险补贴标准，在实践中调整农业保险品种。
保费支出超过农民收入的一定比例， 必然会增加农民的生产成本；同时农业保险的保障低，直接降低了农民的投保意愿。地方农业大县普遍存在财政紧张，农业保险配套经费保障难情况。从近年农业保险的实践看，中央和地方财政也逐年加大对农业保险的保费补贴。但在农业主产区，其地方财政相对紧张，没有足够的财政收入来配套，有些基层政府因为财政资金紧张，扩大农业保险覆盖比例，会增加财政负担，所以没有足够的动力去推广政策性农业保险。为了稳定农业生产和农民增收，减少因地方缺少配套资金而延误农业保险的情况，中央财政还需继续加大财政补贴力度。开展农业保险工作对提高从事农业生产的农民的收入贡献明显，所以中央财政应该继续加大财政补贴农业保险的力度，并对粮食主产区和财政自给能力弱的地区给予更大的补贴比例。
继续加大财政对农业保险的补贴很重要，但是在实践中调整农业保险结构， 使之符合农业发展和农民生产也非常重要。政策性农业保险增加了农民专业化种植倾向，弱化了多样化种植行为。如果政策性农业保险作物仅集中在大田作物，会使农户倾向于种植保险保障的几类作物， 而没有提供政策性种植业保险的多样化种植作物减少，不利于种植结构调整。政策性农业保险可以通过增加险种的设计，影响农民种植行为，深化农业供给侧改革， 助力农业现代化。从吉林省白城市的农业保险实践来看，不同时期对农业保险的补贴侧重点是不同的。根据白城市调减玉米种植的规划，未来还要继续增加对其他经济作物的保险，对玉米的保险补贴会适度减少。根据规划和农民实际种植品种不断调整农业保险品种，提高农业保险的科学性。
拓展农业保险服务农业途径
农业保险作为一种农业风险的现代管理手段，除了直接的风险分散和损失补偿功能外，还有其他方面的功能和作用，包括为农村信贷提供风险保障、提高农民的信贷地位以及支持和促进农产品出口贸易等。因为农业风险大，农民的农业生产贷款又缺乏抵押物，我国农民信贷需求始终难以得到满足。农业保险公司为农民提供农业保险，使农业的风险得到了控制，农业保险公司也有大量的闲余资金可用于投资，在监管部门制定投资红线的情况下， 可以让它们直接为农户提供小额贷款。这样既可以充分利用保险公司掌握的农户信息和闲余资金，又能解决农民农业生产贷款难问题，拓展了农业保险公司服务农业的途径。
健全农业保险监督机制
地方政府对农业保险监管的思路不能只重视事后监管，应该构建事前防范、事中控制、事后监督三位一体的监督模式。地方政府应该根据《农业保险条例》制定符合当地农业生产实际和农业保险工作的部门规章，明确各主体开展农业保险工作程序，实现农业保险各运营机制的完善。地方政府不仅对保险公司进行监督，还需要对基层政府和村组工作人员进行监督， 防止基层政府或村组工作人员在开展农业保险工作时，同保险公司人员“里应外合”骗取保费，侵害国家和农民的利益。這就需要政府完善查勘定损结果和理赔结果公示制度，开展第三方评估机构对农业保险进行查勘定损。同时，建立健全农业保险理赔工作投诉、信访处理机制，提升监管能力，改进监管手段，严厉查处各种通过农业保险侵害农民利益的行为。
营造可持续的农业保险市场环境
营造良好的农业保险市场环境，需要政府对农业保险工作的监督，也需要政府减少对农业保险公司运营的干预。当前我国采用政府介入、以农业保险补贴为主、通过行政力量调整保险条款的发展策略可以让农业保险在农村大力发展，但从长期看这种方式必然不可持续。农业保险应该按照农业风险的金融管理策略运营，政府在为农业保险市场提供补贴的同时，也应在基础设施建设、农业风险区划、农业风险分散和农业风险评估四个方面增加适当的制度，通过优化供给、诱导需求，使农业保险与农业增收相互促进，增强农业保险市场发展的持续性。农业保险的作用是为农民农业生产提供“保护伞”，为了农业保险的可持续发展，政府要积极营造良好的农业保险市场环境，为农业保险公司“保驾护航”。
（ 本文获得国家自然科学基金﹝ 71573265﹞支持）
（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）