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摘要：全球气候变化是当今世界普遍关注的国际环境问题，尽管国际社会已经采取了一些措施，实际效果却不尽如人意。臭氧层保护与气候变化同属受关注度较高的国际环境问题，而只有臭氧层保护制度已经取得了良好的实施效果。其成功经验为创建更加完善的气候变化国际法律体制提供了有益借鉴。
关键词：气候变化；臭氧层保护；国际法律体制
中图分类号：D996.9 文献标识码：A 文章编号：1671－6477(2008)06－0878－05
全球气候变化问题自其产生之初，就因其波及范围之广，影响程度之深而备受关注。为解决该问题，国际社会进行了不遗余力的努力，试图逐步控制和解决气候变化的问题，但实施效果并不明显。作为同属于受关注度较高的国际环境问题，臭氧层保护的国际法律体制被国际社会公认为是国际环境法中最为成功的体制之一。通过对其成功经验的研究，不仅可以审视气候变化国际法律体制的先天不足，更能为构建成功的气候变化国际法律体制奠定基础。
一、臭氧层保护国际法律体制的成功因素
国际法律体制是国际社会为解决特定国际问题而制定的包括基本原则、主要制度和具体规范在内的一整套法律调控措施的总称，一般集中体现在一些多边国际条约、协定和议定书及修正案等国际法律文件的规定中。臭氧层保护国际法律体制的内容主要集中在1987年《保护臭氧层维也纳公约》和1989年《蒙特利尔议定书》两个国际条约中，其中，《蒙特利尔议定书》被认为是具有历史意义的重要国际环境协定，其中规定了缔约国逐步削减和控制消耗臭氧层物质的具体义务，对减缓全球臭氧层耗损具有关键作用。自1989年至今，议定书先后进行了五次修订，批准和加入的国家(或地区)已达到190个。在议定书签署后的10年间，共有超过85％的消耗臭氧层物质被淘汰。事实上，全球CFC(一种消耗臭氧层的化学物质，我国俗称为弗里昂)排放削减速度如此迅速，以至于有科学家预测：在21世纪上半期，臭氧层将会得到恢复。尽管仍然面临一些问题，如CFC的非法交易和发展中国家的履约问题，但是，保护臭氧层法律体制是成功的，已经基本成为国际社会的共识。关于臭氧层体制成功的原因，可以归纳为以下几个方面。
(一)发展中国家的参与获得了法律制度上的保障
臭氧层保护国际体制获得成功的一个重要因素是对共同但有区别责任原则的认可和应用。《保护臭氧层维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》通过三种方式贯彻了该原则。一是议定书“伦敦修正案”第5条第1款规定，发展中国家在CFC削减上可以有10年的宽限期，在此宽限期内，允许发展中国家将其人均CFC消费量增长至0.3千克。二是议定书“伦敦修正案”创设了多边基金，以帮助发展中国家实施条约。三是议定书“伦敦修正案”规定了发达国家对发展中国家转让“最佳可得且对环境安全的技术”。“伦敦修正案”还规定，发展中国家的义务履行和发达国家“财政合作以及技术转让”密切相关。这个条款及其含义是议定书获得世界上绝大多数发展中国家强有力支持的根本保证。很显然，如果没有臭氧层体制这个相对平衡的规定，使用CFC的主要发展中国家，像中国、印度和巴西，在加入《保护臭氧层维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》的问题上可能会有更多顾虑。
(二)国际立法进程采取了循序渐进的方法
保护臭氧层体制发展的另一关键因素是通过应用“公约及其附属议定书”模式而形成的渐进式国际立法方法。通过这种方法，缔约国可以接受关于某个国际问题初步调控措施的框架公约，包含国家的基本程序性义务，例如，要求缔约国进行科学研究、观测和召开参与方的进一步会议等。公约／议定书模式的最突出优点是具有很大灵活性。一步步的渐进决策方法可以使法律规则不断吸取科学、环境、经济和社会条件变化和进展的最新成果。在得到科学确定性之前，国际社会就可以订立针对该问题的国际环境规则，并可以根据科学进展和公众意见的变化做出相应改变。渐进式法律决策过程还可以通过设立一种法定体制，国家彼此间一轮轮地进行谈判，降低了互相指责和挑剔的可能性，增加了彼此合作的契机。因此，臭氧层条约的成功是一系列政策选择的结果，这些政策促进了缔约国间的了解和交流，同时还有助于条约履行过程中的互相合作。
(三)法律调控措施选择了切实可行的目标
臭氧层机制成功的第三个因素是使用了淘汰机制，即淘汰目标和时间表方法。该方法赋予成员国自己选择适合的淘汰受控物质的方法，客观上使得国际环境公约对国家主权的干涉最小化。这不仅吸引了其他愿意加入议定书的国家，同时通过选择成本最低的实施方法，给予成员国调整本国经济结构的充分自主性。
在臭氧层体制中，淘汰目标和时间表方法还能够给CFC生产商传递一个市场信号：投资于CFC替代品有巨大利润。相比于其它方法，例如，禁止使用CFC或者强制推广新技术，该方法能够快速限制消耗臭氧层物质的生产和消费。对CFC生产商来说，这个结果会刺激他们在全球范围内开发CFC替代品市场。一旦替代品技术成熟，发展中国家也不愿意再投资于落后的CFC市场。因此，在领会到关键的国际规则调整的信号后，市场的力量会促使这个淘汰过程顺利实施。
(四)履约监督机构提供了强有力的行政支持
联合国环境规划署(UNEP)臭氧层秘书处的设立对臭氧层体制的发展大有益处。概括地说，UNEP为众多的臭氧层保护政策的交流和合作提供了一个中立的国际论坛。UNEP召开的非正式研讨会将所要讨论的问题分成一个个单独的项目，分阶段解决，努力在臭氧层体制的谈判者之间营建一种工作伙伴关系和彼此的信任感。另外，秘书处还能够通过召集专家评估小组会议，让缔约方评估他们所提出建议的实施效果，从而推动臭氧层保护国际立法的进程。此外，UNEP臭氧秘书处为其行政首长——穆斯塔法·托尔巴博士提供了一个有效推动该机制的平台。托尔巴博士针对臭氧层保护问题撰写了许多重要报告，并在许多国际场合宣传臭氧层保护进程的最新发展，为成功构建臭氧层保护国际法律体制做出了重大贡献。
二、气候变化国际法律体制进展缓慢的现状及其原因探析
在臭氧层体制中，公约和议定书在签署后的很短时间内就开始对缔约国产生约束力，并有力促进了CFC物质的削减。但是在气候变化体制下，框架性公约已经签署多年了，即使是很有限的减排措施，至今也没有得到完全施行。为什么气候变化体制会面临这种境地?其原因大致有两方面：一是气候变化问题具有不同于臭氧层耗损问题的特殊性，解决起来更复杂和更棘手；二是气候变化法律框架的制度设计存在不合理之处。另外，不可否认，某些发达国家对气候变化问题所持的消极态度，也在一定程度上影响了气候变化国 际法调控的效果。这几个方面的因素互相交缠，使得气候变化法律体制的进展举步维艰。
(一)气候变化问题本身具有特殊性和复杂性
第一，气候变化问题的成因复杂。许多学者用气候变化问题在科学上的复杂性来解释气候变化体制失败的原因，即气候变化问题因其固有的特征而难以简单概括和解决。尽管和臭氧层耗损问题有一定的相似性，相对来说，气候变化问题的成因要复杂的多。臭氧层耗损问题的机理，从科学上说，是人类合成的一些化学物质在平流臭氧层发生化学反应从而耗损臭氧层。气候变化问题则涉及到难以预测的气候系统和很多种气体的交互作用。这些种类繁多的气体，有些是由人类活动排放的，有些则是生态系统运作的结果。这种先天的复杂性不仅导致了气候变化问题是否存在的争论，还对是否需要对气候变化进行法律调控这一问题产生了负面影响。此外，气候变化问题的科学复杂性也使得普通社会公众难以真正理解其成因、现状、发展趋势和危害后果。
第二，气候变化问题的后果是渐进展现的。和臭氧层消耗问题相比，气候变化的后果是缓慢、不确定和无形的。它一般不会造成突发严重事故——像是臭氧层“空洞”和皮肤癌患者增多——从而引起公众的广泛关注。同时，在气候变化问题上，国际社会同时存在着“受害者”和“获益者”。那些地势较低的岛国最有可能受到因气候变化而引起的海平面上升的影响，而另外一些国家，实际上还有可能因气候变化问题上获得好处，例如，冬天变得更暖和和延长部分农作物的生长季节。这种受害国和获益国的对立局势又因为双方的影响力和国家实力的差异而进一步激化，增加了谈判国之间的矛盾。
第三，气候变化问题对社会经济发展的影响非常广泛，治理成本高。气候变化问题的最棘手之处在于：针对气候变化采取的调控措施对工业国经济发展影响的全方位性。臭氧层消耗的国际规则主要只是对一小部分CFC生产国有影响。相反，为实施气候变化国际法律体制，需要各国减排多种温室气体。仅仅只是减排一种温室气体(如二氧化碳)，就会对世界范围内化石燃料的供应、能源的生产、由能源产业带动的其他生产行业产生重大不利影响，使这些企业遭受巨大经济损失。这种“牵一发而动全身”的连锁效应使得各国都对采取相关的强制措施非常慎重。
第四，科学界至今尚未寻到可以替代导致气候变化问题的“元凶”——化石燃料的新物质或新技术。在臭氧层保护体制中，消耗臭氧层物质有现实存在的替代品，而气候变化问题的解决却不能依赖于简单地将一种化学物质替换为另一种的方法。最根本的解决办法是改变大多数国家目前赖以为生的以化石燃料为基础的社会经济发展模式，这无论对个人还是工业企业来说都不啻于一场根本性的变革，实施难度可想而知。
综上所述，尽管两个问题有相似之处，但臭氧层耗损问题相对容易解决一些。气候变化问题本身的特殊性和深远的影响性使得各国立法机关不愿意采取措施，以免招致工业界的强烈反对，而社会公众也对该问题的解决持观望态度。
(二)气候变化国际法律体制设计上存在不合理之处
1、立法策略上没有理顺发展中国家和发达国家之间的相互关系。两种国际法律调控体制的一个突出不同之处是在引导发展中国家参与问题上采取了不同做法。虽然气候变化和臭氧层保护都面临发展中国家的参与问题，但是，臭氧层体制通过先控制发达国家产量较大的CFC问题，然后再给予发展中国家一定的激励措施的方法，成功地使发展中国家全面参与了臭氧层体制。然而，在气候变化问题上，发展中国家试图先限制发达国家排放温室气体，而发达国家则担心其减排温室气体会丧失其在国际竞争中的有利地位，双方互相担心、猜忌，国际合作和协商渠道受阻，严重阻碍了该问题的解决。
臭氧层体制的成功之处是将两类国家的加入分开对待。首先，《蒙特利尔议定书》解决了对发达国家的消耗臭氧层物质的控制问题，还为发展中国家的参与设定了10年宽限期，在此期间，发展中国家还可以增加其CFC的生产量。其次，贸易限制措施保证签署了《蒙特利尔议定书》的国家不会在国际竞争中处于不利地位。这些措施使议定书的签约国快速增加，议定书最终于1989年1月1日顺利生效。臭氧层体制还为发展中国家的加入提供了财政和技术方面的激励措施，因为，仅仅有贸易限制措施条款是远远不能满足发展中国家的要求的。发展中国家担心其实施议定书所需要的技术和资金问题如何解决。1990年的《蒙特利尔议定书》伦敦修正案解决了这个问题，为帮助发展中国家生产CFC替代品设立了国际基金，发达国家还提供技术援助。同时规定，发展中国家履行议定书的义务建立在发达国家完成这些承诺的基础上。这样，臭氧层体制首先获得了发达国家的承诺义务，再刺激发展中国家加入，并以贸易限制措施保证缔约方在国际竞争中不处于不利地位。这是臭氧层体制成功的保证。
而在气候变化体制的构建过程中，发展中国家从谈判开始就在程序和概念上陷入试图“约束”发达国家的境地，该体制的设计也是采用“一次解决所有问题”的思路，而不是循序渐进的办法。发达国家不同意在发展中国家不加入情况下受任何限制。例如，《京都议定书》谈判前，美国参议院通过“贝德一黑格尔法案”(Byrd-Hagel Resolu-tion)，规定会拒绝不包含发展中国家参加的任何国际环境条约。这就使两类国家的分歧加大，使得任何协议都难以谈判成功。
2、制度设计上缺乏有效的贸易限制措施。在臭氧层保护体制中，《蒙特利尔议定书》为了保证最大多数国家的参与，规定了分四步走的贸易限制措施：第一步，《议定书》生效一年内，禁止从非缔约国进口消耗臭氧层物质；第二步，从1993年1月1日起，禁止向非缔约国出口消耗臭氧层物质；第三步，《议定书》生效后3年内，缔约国要将可以不从非缔约国进口的消耗臭氧层物质名单列出来；第四步，《议定书》生效5年内，考虑禁止进口由消耗臭氧层物质制造但不包含消耗臭氧层物质的产品。这些措施具有多重好处。首先，它可以促使更多国家加入议定书。出口CFC的国家需要加入，因为不加入不能保证其在欧洲和美国的出口市场；进口CFC的国家客观上也需要加入，因为要保证其国家短时间内的CFC供应不会中断。这些措施再加上财政和技术援助，尤其能激励发展中国家加入议定书。其次，它还可以防止非缔约国取得国际竞争优势，避免因《议定书》造成非缔约国“搭便车”的现象。最后，该措施打消了发达国家对发展中国家获得竞争优势地位的后顾之忧，使得发达国家在提供财政和技术援助上的配合度更高。
而在气候变化体制中，迄今为止，气候变化公约体系中没有规定类似的贸易限制措施，原因主要在于气候变化问题的交错复杂性，无法设计出一套操作性强的贸易限制措施。缺乏贸易限制措施，客观上使某些国家退出《京都议定书》不仅不 会有任何不利经济后果，甚至还在全球市场上取得相对优势地位。这也使一些国家担心其批准《京都议定书》后，国内出现“因加入而导致国际竞争力下降”的反对声音。另一方面，若将贸易限制措施加进气候变化规则体系中，也将面临比臭氧层耗损更困难的局面。因为消耗臭氧层的物质大多是人工合成的化学物质，且多用于工业生产。而温室气体则是工业生产的副产品，是伴随着整个工业生产进程的，因此不能采取臭氧层体制的方法，直接对这些气体进行贸易限制。如果要限制则必须对排放温室气体的生产过程产出的产品进行限制，而这种限制又违反了WTO的“不得歧视因生产过程不同而产生的产品”的规定。虽然根据1998年世界贸易组织(WTO)的“虾－海龟”案件，WTO对于该规则的应用有所软化，但是，遵守《京都议定书》是否会构成政府补贴也是一个无法忽视的潜在问题，需要去作进一步研究和斟酌。
三、构建成功的气候变化国际法律体制
基于上述对臭氧层保护和气候变化国际法律调控的比较研究，我们认为，在构建成功的气候变化国际法律体制方面，需要着重考虑两个问题：首先，气候问题的特殊性和复杂性，是谈判者本身无法解决的。决策者所能做的，是在制定法律和政策时，充分考虑其调控对象的特殊性与复杂性，设计出针对性强、操作度高的原则、制度和措施，清除履约过程中的障碍，降低该问题的环境治理成本。如果能够做到法律体制的设计切合现实社会经济发展模式，治理成本不超出各缔约国的心理预期范围(或至少不会超出太多)，这样的国际环境法律体制较容易获得好的实施效果。概括说来，一个成功的气候变化国际法律体制应当具备以下条件。
(一)合理的法律体制设计至关重要
臭氧层保护体制为各国削减各种消耗臭氧层物质设计了合理、灵活的法律规则，包括给予部分缔约国削减宽限期、限制非缔约国在国际市场上进行交易的贸易限制措施等，在实践中取得了良好的实施效果。而在气候变化问题上，同样存在多元化的国家利益诉求，客观上需要更加合理、灵活的法律体制。如在关于温室气体具体的减排规则和方式问题上，尽管一些国家主张各国应该削减相同比例的温室气体，但是更多的国家出于国际环境正义的考虑，主张采取有差别的削减方法：法国主张在分摊减排成本的时候，应该主要考虑人均温室气体排放量；巴西则主张，缔约国分摊的温室气体减排义务应该与缔约国造成气候变化问题的责任一致，为了量化这种责任，应该对各国历史上排放的二氧化碳进行评估；其他还包括发达国家内部和发展中国家内部也有不同的规则要求。这就需要国际法的调控采取灵活思路，区分各利益集团的不同要求，制定切实可行的实体法律规则和程序法律规则。
(二)发展中国家的参与必不可少
从臭氧层体制得出的一个经验是：要先解决发展中国家最关心的发达国家承担国际义务的问题，然后再通过这一途径解决最棘手的发展中国家的参与问题。否则，就容易陷入双方的“拉锯战”。气候变化问题的解决至今进展缓慢，其中的主要原因就在于发达国家和发展中国家无法就后者的参与达成一致意见。在这个问题上，可以借鉴臭氧层保护国际法律调控的经验，充分发挥共同但有区别的责任原则的功能，使其成为发展中国家和发达国家携手合作解决问题的理论基石。当然，这个重要原则不能仅停留在国际环境条约的文本上，而应该真正成为发达国家和发展中国家的共识，尤其是发达国家，需要在资金和技术上支持发展中国家的参与，增加其履约能力。为了贯彻共同但有区别的责任原则，保障发展中国家的参与，可以规定发达国家对发展中国家的资金和技术支持是发展中国家履行条约义务的重要条件；或者通过更加市场化的国际合作机制，如清洁发展机制(CDM)，激励发展中国家积极采取措施，应对气候变化。发展中国家的积极行动也会在客观上促使发达国家加大在气候变化问题上的投入，最终达到国际法调控的目标。
(三)社会各界尤其是工业界的支持不可或缺
获得社会公众，尤其是工业界的支持非常重要。气候变化体制裹足不前的原因之一就是工业界的不理解甚至反对。从臭氧层体制的先例中，我们可以总结出以下途径借以获取工业界的理解和支持：一是提供积极正面的市场刺激。在制定统一国际规则之前，可以先制定国家立法，给产业界一定的警示信号；二是打破工业界之间的结盟，争取那些可能从国际环境规则中受益的利益集团的支持，分散其力量；三是通过颁布相关立法，使其产业未来发展“非法化”，迫使企业选择和国际环境立法相一致的道路。臭氧层立法就是提供了这样一种警示信号，使得美国和欧洲的CFC生产商和消费商都不得不考虑这样一种可能：如果未来限制和禁止了CFC的使用，企业该何去何从?是顽抗到底还是及早顺应变化潮流，抢占新的CFC替代品的市场先机?企业界的逐利性会使其在气候变化问题上做出理性抉择，从而促进气候变化国际法律体制立法宗旨的逐步实现。
(责任编辑 高文盛)
关键词：气候变化；臭氧层保护；国际法律体制
中图分类号：D996.9 文献标识码：A 文章编号：1671－6477(2008)06－0878－05
全球气候变化问题自其产生之初，就因其波及范围之广，影响程度之深而备受关注。为解决该问题，国际社会进行了不遗余力的努力，试图逐步控制和解决气候变化的问题，但实施效果并不明显。作为同属于受关注度较高的国际环境问题，臭氧层保护的国际法律体制被国际社会公认为是国际环境法中最为成功的体制之一。通过对其成功经验的研究，不仅可以审视气候变化国际法律体制的先天不足，更能为构建成功的气候变化国际法律体制奠定基础。
一、臭氧层保护国际法律体制的成功因素
国际法律体制是国际社会为解决特定国际问题而制定的包括基本原则、主要制度和具体规范在内的一整套法律调控措施的总称，一般集中体现在一些多边国际条约、协定和议定书及修正案等国际法律文件的规定中。臭氧层保护国际法律体制的内容主要集中在1987年《保护臭氧层维也纳公约》和1989年《蒙特利尔议定书》两个国际条约中，其中，《蒙特利尔议定书》被认为是具有历史意义的重要国际环境协定，其中规定了缔约国逐步削减和控制消耗臭氧层物质的具体义务，对减缓全球臭氧层耗损具有关键作用。自1989年至今，议定书先后进行了五次修订，批准和加入的国家(或地区)已达到190个。在议定书签署后的10年间，共有超过85％的消耗臭氧层物质被淘汰。事实上，全球CFC(一种消耗臭氧层的化学物质，我国俗称为弗里昂)排放削减速度如此迅速，以至于有科学家预测：在21世纪上半期，臭氧层将会得到恢复。尽管仍然面临一些问题，如CFC的非法交易和发展中国家的履约问题，但是，保护臭氧层法律体制是成功的，已经基本成为国际社会的共识。关于臭氧层体制成功的原因，可以归纳为以下几个方面。
(一)发展中国家的参与获得了法律制度上的保障
臭氧层保护国际体制获得成功的一个重要因素是对共同但有区别责任原则的认可和应用。《保护臭氧层维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》通过三种方式贯彻了该原则。一是议定书“伦敦修正案”第5条第1款规定，发展中国家在CFC削减上可以有10年的宽限期，在此宽限期内，允许发展中国家将其人均CFC消费量增长至0.3千克。二是议定书“伦敦修正案”创设了多边基金，以帮助发展中国家实施条约。三是议定书“伦敦修正案”规定了发达国家对发展中国家转让“最佳可得且对环境安全的技术”。“伦敦修正案”还规定，发展中国家的义务履行和发达国家“财政合作以及技术转让”密切相关。这个条款及其含义是议定书获得世界上绝大多数发展中国家强有力支持的根本保证。很显然，如果没有臭氧层体制这个相对平衡的规定，使用CFC的主要发展中国家，像中国、印度和巴西，在加入《保护臭氧层维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》的问题上可能会有更多顾虑。
(二)国际立法进程采取了循序渐进的方法
保护臭氧层体制发展的另一关键因素是通过应用“公约及其附属议定书”模式而形成的渐进式国际立法方法。通过这种方法，缔约国可以接受关于某个国际问题初步调控措施的框架公约，包含国家的基本程序性义务，例如，要求缔约国进行科学研究、观测和召开参与方的进一步会议等。公约／议定书模式的最突出优点是具有很大灵活性。一步步的渐进决策方法可以使法律规则不断吸取科学、环境、经济和社会条件变化和进展的最新成果。在得到科学确定性之前，国际社会就可以订立针对该问题的国际环境规则，并可以根据科学进展和公众意见的变化做出相应改变。渐进式法律决策过程还可以通过设立一种法定体制，国家彼此间一轮轮地进行谈判，降低了互相指责和挑剔的可能性，增加了彼此合作的契机。因此，臭氧层条约的成功是一系列政策选择的结果，这些政策促进了缔约国间的了解和交流，同时还有助于条约履行过程中的互相合作。
(三)法律调控措施选择了切实可行的目标
臭氧层机制成功的第三个因素是使用了淘汰机制，即淘汰目标和时间表方法。该方法赋予成员国自己选择适合的淘汰受控物质的方法，客观上使得国际环境公约对国家主权的干涉最小化。这不仅吸引了其他愿意加入议定书的国家，同时通过选择成本最低的实施方法，给予成员国调整本国经济结构的充分自主性。
在臭氧层体制中，淘汰目标和时间表方法还能够给CFC生产商传递一个市场信号：投资于CFC替代品有巨大利润。相比于其它方法，例如，禁止使用CFC或者强制推广新技术，该方法能够快速限制消耗臭氧层物质的生产和消费。对CFC生产商来说，这个结果会刺激他们在全球范围内开发CFC替代品市场。一旦替代品技术成熟，发展中国家也不愿意再投资于落后的CFC市场。因此，在领会到关键的国际规则调整的信号后，市场的力量会促使这个淘汰过程顺利实施。
(四)履约监督机构提供了强有力的行政支持
联合国环境规划署(UNEP)臭氧层秘书处的设立对臭氧层体制的发展大有益处。概括地说，UNEP为众多的臭氧层保护政策的交流和合作提供了一个中立的国际论坛。UNEP召开的非正式研讨会将所要讨论的问题分成一个个单独的项目，分阶段解决，努力在臭氧层体制的谈判者之间营建一种工作伙伴关系和彼此的信任感。另外，秘书处还能够通过召集专家评估小组会议，让缔约方评估他们所提出建议的实施效果，从而推动臭氧层保护国际立法的进程。此外，UNEP臭氧秘书处为其行政首长——穆斯塔法·托尔巴博士提供了一个有效推动该机制的平台。托尔巴博士针对臭氧层保护问题撰写了许多重要报告，并在许多国际场合宣传臭氧层保护进程的最新发展，为成功构建臭氧层保护国际法律体制做出了重大贡献。
二、气候变化国际法律体制进展缓慢的现状及其原因探析
在臭氧层体制中，公约和议定书在签署后的很短时间内就开始对缔约国产生约束力，并有力促进了CFC物质的削减。但是在气候变化体制下，框架性公约已经签署多年了，即使是很有限的减排措施，至今也没有得到完全施行。为什么气候变化体制会面临这种境地?其原因大致有两方面：一是气候变化问题具有不同于臭氧层耗损问题的特殊性，解决起来更复杂和更棘手；二是气候变化法律框架的制度设计存在不合理之处。另外，不可否认，某些发达国家对气候变化问题所持的消极态度，也在一定程度上影响了气候变化国 际法调控的效果。这几个方面的因素互相交缠，使得气候变化法律体制的进展举步维艰。
(一)气候变化问题本身具有特殊性和复杂性
第一，气候变化问题的成因复杂。许多学者用气候变化问题在科学上的复杂性来解释气候变化体制失败的原因，即气候变化问题因其固有的特征而难以简单概括和解决。尽管和臭氧层耗损问题有一定的相似性，相对来说，气候变化问题的成因要复杂的多。臭氧层耗损问题的机理，从科学上说，是人类合成的一些化学物质在平流臭氧层发生化学反应从而耗损臭氧层。气候变化问题则涉及到难以预测的气候系统和很多种气体的交互作用。这些种类繁多的气体，有些是由人类活动排放的，有些则是生态系统运作的结果。这种先天的复杂性不仅导致了气候变化问题是否存在的争论，还对是否需要对气候变化进行法律调控这一问题产生了负面影响。此外，气候变化问题的科学复杂性也使得普通社会公众难以真正理解其成因、现状、发展趋势和危害后果。
第二，气候变化问题的后果是渐进展现的。和臭氧层消耗问题相比，气候变化的后果是缓慢、不确定和无形的。它一般不会造成突发严重事故——像是臭氧层“空洞”和皮肤癌患者增多——从而引起公众的广泛关注。同时，在气候变化问题上，国际社会同时存在着“受害者”和“获益者”。那些地势较低的岛国最有可能受到因气候变化而引起的海平面上升的影响，而另外一些国家，实际上还有可能因气候变化问题上获得好处，例如，冬天变得更暖和和延长部分农作物的生长季节。这种受害国和获益国的对立局势又因为双方的影响力和国家实力的差异而进一步激化，增加了谈判国之间的矛盾。
第三，气候变化问题对社会经济发展的影响非常广泛，治理成本高。气候变化问题的最棘手之处在于：针对气候变化采取的调控措施对工业国经济发展影响的全方位性。臭氧层消耗的国际规则主要只是对一小部分CFC生产国有影响。相反，为实施气候变化国际法律体制，需要各国减排多种温室气体。仅仅只是减排一种温室气体(如二氧化碳)，就会对世界范围内化石燃料的供应、能源的生产、由能源产业带动的其他生产行业产生重大不利影响，使这些企业遭受巨大经济损失。这种“牵一发而动全身”的连锁效应使得各国都对采取相关的强制措施非常慎重。
第四，科学界至今尚未寻到可以替代导致气候变化问题的“元凶”——化石燃料的新物质或新技术。在臭氧层保护体制中，消耗臭氧层物质有现实存在的替代品，而气候变化问题的解决却不能依赖于简单地将一种化学物质替换为另一种的方法。最根本的解决办法是改变大多数国家目前赖以为生的以化石燃料为基础的社会经济发展模式，这无论对个人还是工业企业来说都不啻于一场根本性的变革，实施难度可想而知。
综上所述，尽管两个问题有相似之处，但臭氧层耗损问题相对容易解决一些。气候变化问题本身的特殊性和深远的影响性使得各国立法机关不愿意采取措施，以免招致工业界的强烈反对，而社会公众也对该问题的解决持观望态度。
(二)气候变化国际法律体制设计上存在不合理之处
1、立法策略上没有理顺发展中国家和发达国家之间的相互关系。两种国际法律调控体制的一个突出不同之处是在引导发展中国家参与问题上采取了不同做法。虽然气候变化和臭氧层保护都面临发展中国家的参与问题，但是，臭氧层体制通过先控制发达国家产量较大的CFC问题，然后再给予发展中国家一定的激励措施的方法，成功地使发展中国家全面参与了臭氧层体制。然而，在气候变化问题上，发展中国家试图先限制发达国家排放温室气体，而发达国家则担心其减排温室气体会丧失其在国际竞争中的有利地位，双方互相担心、猜忌，国际合作和协商渠道受阻，严重阻碍了该问题的解决。
臭氧层体制的成功之处是将两类国家的加入分开对待。首先，《蒙特利尔议定书》解决了对发达国家的消耗臭氧层物质的控制问题，还为发展中国家的参与设定了10年宽限期，在此期间，发展中国家还可以增加其CFC的生产量。其次，贸易限制措施保证签署了《蒙特利尔议定书》的国家不会在国际竞争中处于不利地位。这些措施使议定书的签约国快速增加，议定书最终于1989年1月1日顺利生效。臭氧层体制还为发展中国家的加入提供了财政和技术方面的激励措施，因为，仅仅有贸易限制措施条款是远远不能满足发展中国家的要求的。发展中国家担心其实施议定书所需要的技术和资金问题如何解决。1990年的《蒙特利尔议定书》伦敦修正案解决了这个问题，为帮助发展中国家生产CFC替代品设立了国际基金，发达国家还提供技术援助。同时规定，发展中国家履行议定书的义务建立在发达国家完成这些承诺的基础上。这样，臭氧层体制首先获得了发达国家的承诺义务，再刺激发展中国家加入，并以贸易限制措施保证缔约方在国际竞争中不处于不利地位。这是臭氧层体制成功的保证。
而在气候变化体制的构建过程中，发展中国家从谈判开始就在程序和概念上陷入试图“约束”发达国家的境地，该体制的设计也是采用“一次解决所有问题”的思路，而不是循序渐进的办法。发达国家不同意在发展中国家不加入情况下受任何限制。例如，《京都议定书》谈判前，美国参议院通过“贝德一黑格尔法案”(Byrd-Hagel Resolu-tion)，规定会拒绝不包含发展中国家参加的任何国际环境条约。这就使两类国家的分歧加大，使得任何协议都难以谈判成功。
2、制度设计上缺乏有效的贸易限制措施。在臭氧层保护体制中，《蒙特利尔议定书》为了保证最大多数国家的参与，规定了分四步走的贸易限制措施：第一步，《议定书》生效一年内，禁止从非缔约国进口消耗臭氧层物质；第二步，从1993年1月1日起，禁止向非缔约国出口消耗臭氧层物质；第三步，《议定书》生效后3年内，缔约国要将可以不从非缔约国进口的消耗臭氧层物质名单列出来；第四步，《议定书》生效5年内，考虑禁止进口由消耗臭氧层物质制造但不包含消耗臭氧层物质的产品。这些措施具有多重好处。首先，它可以促使更多国家加入议定书。出口CFC的国家需要加入，因为不加入不能保证其在欧洲和美国的出口市场；进口CFC的国家客观上也需要加入，因为要保证其国家短时间内的CFC供应不会中断。这些措施再加上财政和技术援助，尤其能激励发展中国家加入议定书。其次，它还可以防止非缔约国取得国际竞争优势，避免因《议定书》造成非缔约国“搭便车”的现象。最后，该措施打消了发达国家对发展中国家获得竞争优势地位的后顾之忧，使得发达国家在提供财政和技术援助上的配合度更高。
而在气候变化体制中，迄今为止，气候变化公约体系中没有规定类似的贸易限制措施，原因主要在于气候变化问题的交错复杂性，无法设计出一套操作性强的贸易限制措施。缺乏贸易限制措施，客观上使某些国家退出《京都议定书》不仅不 会有任何不利经济后果，甚至还在全球市场上取得相对优势地位。这也使一些国家担心其批准《京都议定书》后，国内出现“因加入而导致国际竞争力下降”的反对声音。另一方面，若将贸易限制措施加进气候变化规则体系中，也将面临比臭氧层耗损更困难的局面。因为消耗臭氧层的物质大多是人工合成的化学物质，且多用于工业生产。而温室气体则是工业生产的副产品，是伴随着整个工业生产进程的，因此不能采取臭氧层体制的方法，直接对这些气体进行贸易限制。如果要限制则必须对排放温室气体的生产过程产出的产品进行限制，而这种限制又违反了WTO的“不得歧视因生产过程不同而产生的产品”的规定。虽然根据1998年世界贸易组织(WTO)的“虾－海龟”案件，WTO对于该规则的应用有所软化，但是，遵守《京都议定书》是否会构成政府补贴也是一个无法忽视的潜在问题，需要去作进一步研究和斟酌。
三、构建成功的气候变化国际法律体制
基于上述对臭氧层保护和气候变化国际法律调控的比较研究，我们认为，在构建成功的气候变化国际法律体制方面，需要着重考虑两个问题：首先，气候问题的特殊性和复杂性，是谈判者本身无法解决的。决策者所能做的，是在制定法律和政策时，充分考虑其调控对象的特殊性与复杂性，设计出针对性强、操作度高的原则、制度和措施，清除履约过程中的障碍，降低该问题的环境治理成本。如果能够做到法律体制的设计切合现实社会经济发展模式，治理成本不超出各缔约国的心理预期范围(或至少不会超出太多)，这样的国际环境法律体制较容易获得好的实施效果。概括说来，一个成功的气候变化国际法律体制应当具备以下条件。
(一)合理的法律体制设计至关重要
臭氧层保护体制为各国削减各种消耗臭氧层物质设计了合理、灵活的法律规则，包括给予部分缔约国削减宽限期、限制非缔约国在国际市场上进行交易的贸易限制措施等，在实践中取得了良好的实施效果。而在气候变化问题上，同样存在多元化的国家利益诉求，客观上需要更加合理、灵活的法律体制。如在关于温室气体具体的减排规则和方式问题上，尽管一些国家主张各国应该削减相同比例的温室气体，但是更多的国家出于国际环境正义的考虑，主张采取有差别的削减方法：法国主张在分摊减排成本的时候，应该主要考虑人均温室气体排放量；巴西则主张，缔约国分摊的温室气体减排义务应该与缔约国造成气候变化问题的责任一致，为了量化这种责任，应该对各国历史上排放的二氧化碳进行评估；其他还包括发达国家内部和发展中国家内部也有不同的规则要求。这就需要国际法的调控采取灵活思路，区分各利益集团的不同要求，制定切实可行的实体法律规则和程序法律规则。
(二)发展中国家的参与必不可少
从臭氧层体制得出的一个经验是：要先解决发展中国家最关心的发达国家承担国际义务的问题，然后再通过这一途径解决最棘手的发展中国家的参与问题。否则，就容易陷入双方的“拉锯战”。气候变化问题的解决至今进展缓慢，其中的主要原因就在于发达国家和发展中国家无法就后者的参与达成一致意见。在这个问题上，可以借鉴臭氧层保护国际法律调控的经验，充分发挥共同但有区别的责任原则的功能，使其成为发展中国家和发达国家携手合作解决问题的理论基石。当然，这个重要原则不能仅停留在国际环境条约的文本上，而应该真正成为发达国家和发展中国家的共识，尤其是发达国家，需要在资金和技术上支持发展中国家的参与，增加其履约能力。为了贯彻共同但有区别的责任原则，保障发展中国家的参与，可以规定发达国家对发展中国家的资金和技术支持是发展中国家履行条约义务的重要条件；或者通过更加市场化的国际合作机制，如清洁发展机制(CDM)，激励发展中国家积极采取措施，应对气候变化。发展中国家的积极行动也会在客观上促使发达国家加大在气候变化问题上的投入，最终达到国际法调控的目标。
(三)社会各界尤其是工业界的支持不可或缺
获得社会公众，尤其是工业界的支持非常重要。气候变化体制裹足不前的原因之一就是工业界的不理解甚至反对。从臭氧层体制的先例中，我们可以总结出以下途径借以获取工业界的理解和支持：一是提供积极正面的市场刺激。在制定统一国际规则之前，可以先制定国家立法，给产业界一定的警示信号；二是打破工业界之间的结盟，争取那些可能从国际环境规则中受益的利益集团的支持，分散其力量；三是通过颁布相关立法，使其产业未来发展“非法化”，迫使企业选择和国际环境立法相一致的道路。臭氧层立法就是提供了这样一种警示信号，使得美国和欧洲的CFC生产商和消费商都不得不考虑这样一种可能：如果未来限制和禁止了CFC的使用，企业该何去何从?是顽抗到底还是及早顺应变化潮流，抢占新的CFC替代品的市场先机?企业界的逐利性会使其在气候变化问题上做出理性抉择，从而促进气候变化国际法律体制立法宗旨的逐步实现。
(责任编辑 高文盛)