摘 要：为加快转变政府职能、完善城镇化健康发展体制机制、推进城市建设管理创新，党的十八大明确提出，允许社会资本通过特许经营参与公共基础设施和公众服务的投资和运营，当前，PPP模式已实现快速发展。在我们实务操作过程中，参与和接触到的项目，存在很多因大家对法规政策的理解不够和实践经验不足，在前期识别及准备阶段运作不够规范，导致后期的落地执行阶段出现各种问题，本文将我们在实务操作过程中的政策见解及部分实务操作问题进行了叙述，便于同行及使用者借鉴。
　　关键词：PPP项目；实务；操作
　　一、PPP项目开展的背景
　　（一）PPP的定义及本质
　　1.PPP的定义
　　PPP是英文Public-Private-Partnership的简写，即政府与社会资本合作，最早是由英国政府于1982年提出的。财政部于2014年发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，正式拉开了我国PPP的全新大幕。
　　2.PPP的本质
　　PPP模式的合作是政府与社会资本之间的一种长期合约关系，政府与社会资本通过合同结成稳定的契约关系。在这个关系中，政府通过合同规定了社会资本应提供的分类和标准，合同各方在规定时间内都必须完成约定的责任和义务，包括在预算范围内完成服务的项目，因此可以大大提供效率，降低项目风险，有效地控制在政府负责的项目中普遍存在的超工期、超规模、超预算等问题，也使服务质量和服务水平得到有效保证。PPP模式的本质在于政府资源和市场资源在数量、禀赋上的优势互补。充分发挥双方各自的优势。政府通过给与社会资本长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
　　（二）PPP模式的优势和意义
　　1.政府和社会资本取长补短，发挥各自的优势，消除了政府部门项目费用的超支，降低了工程造价；
　　2.有利于政府转换职能，减轻财政负担；
　　3.促进了投资主体的多元化；通过社会资本推动建设及运营管理的革新，提高办事效率；
　　二、PPP项目合作的几种主要方式
　　（一）PPP项目的分类
　　PPP项目包含13个行业领域：农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、能源、交通运输、水利、环保等。
　　（二）按照PPP项目的运作方式分类
　　根据财政部《PPP模式操作指南》重点规定，主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等。
　　三、PPP项目实施过程中的关键要点
　　（一）專业人做专业事
　　按照PPP模式的要求，由于社会资本方在设计、建造和管理等方面的综合优势，因此主要由社会资本方承担运营风险，政府则由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”，处理好与市场主体之间的关系。
　　（二）盈利但不暴利
　　PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作提供公共服务的过程，无论是政府投资还是社会资本投资的项目，最终目标是使公众承担的成本和享受的公共服务相匹配。为保障公众获得质优价廉的公共服务，需要对项目实施全生命周期管理，对公共服务的质量和价格进行持续监管，确保社会资本盈利不暴利，切实维护公众利益。
　　四、PPP项目实施过程中应关注的主要问题
　　（一）政府不能承担兜底责任
　　实务操作中，社会资本或融资单位往往要求政府提供保底承诺，是指政府对社会资本明确约定一个最低或固定的回报率。这是严令禁止的，PPP项目是风险分担的机制，政府当然不能“兜底”。因此，要求政府无论是在准入环节还是监管环节，政府方都要严格履行职责，加强前期项目准备阶段对社会资本方履约能力的审核，以确保风险在双方进行合理的分担。
　　（二）实务操作中对物有所值的理解
　　要保证PPP项目能够高效，就要从源头抓起，在项目识别、准备、采购各个阶段判断项目是否适合PPP模式。判断的标准就是相较于传统的政府投资模式，采用PPP是否能“少花钱、多半事、办好事”，很多社会资本理解的是“用自己的钱办自己的事”。这是物有所值的本质。
　　（三）PPP模式长期以来一直被作为政府的一种融资手段，很多失败的案例，就是因为走入了这个误区而导致PPP项目的失败。
　　PPP模式是我国解决地方政府债务、吸纳民间资本、推进体制改革的重要举措。不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制改革。是政府与社会资本的一段“婚姻”，而不是一场“婚礼”。
　　作者简介：
　　牟建筠（1969-），女，籍贯：山东济南，高级会计师。