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为了解基本劳动就业创业服务提供情况、面临的障碍和问题，为改进相关政策和制度提供参考，课题组于近期赴江苏省苏州市所辖的太仓市、昆山市和吴江区（后文简称“两市一区”）开展了调研活动。
（一）苏州全市人口和就业的状况
2016年，苏州市常住人口规模已上升到1062.57万人，其中，户籍人口678.2万人。以2010年“六普”劳动适龄人口占比（74.51%）的数据推算2016年苏州市劳动适龄人口数量约为791.76万人。苏州是人口流入的大市，其流入人口占常住人口比例在35%以上，但2010—2016年间，苏州市流入人口规模呈现下降趋势，由408.33万人下降到了384.37万人。
从就业总量看，苏州市的就业总体保持稳定，2015年末从业人员升至691.4万人，每年新增就业大体保持在17万人左右。苏州市城镇登记失业率也保持下降趋势，2016年为1.89%。从就业的产业结构看，苏州市的就业人员仍集中在第二产业，但就业产业结构在不断改善。在第一、二产业就业的人员的绝对数量和占比不断下降，第三产业就业的人员绝对数量和占比缓慢上升。第一产业从业人员数量和占比分别由2010年的26万人和3.8%下降至2015年的23.8万人和3.4%;第二产业从业人员数量和占比分别由2010年的427.9万人和62.2%下降至2015年的414.5万人和60%;第三产业从业人员数量和占比则分别由2010年的233.6万人和34%上升至2015年的253.1万人和36.6%。从就业的行业结构看，苏州市的城镇非私营单位就业人员集中分布在制造业，且制造业就业人员要远超其他行业。2015年，制造业城镇非私营单位就业人员为211万人，远超吸纳就业第二位的建筑业15.8万人。从就业的区域结构看，51.85%的城镇非私营单位从业人员集中分布在苏州市区，绝对数量为157.6万人。其中，昆山市的就业规模达到了78.0万人，占苏州全市的25.67%。
（二）苏州市公共就业创业服务的状况
1、公共就业服务
苏州市在财政支出安排上持续增加公共就业服务的投入。2015年，全市社会保障与就业支出增至143.6亿元，社会保障与就业所占财政支出的比重也增至9.01%。2015年，吴江区、昆山市和太仓市的公共财政社会保障与就业支出分别达到12.20亿元、32.29亿元和10.47亿元，三地的公共财政社会保障与就业支出占全部财政支出的比重也分别达到8.55%、12.11%和9.2%。
2、创业服务
2015年，苏州市积极推动大众创业、万众创新，建成各类创业基地235家，孵化面积超过520万平方米。2016年，苏州市共有国家级创业示范基地1家，省级创业示范基地23家，各级创业孵化载体214家。昆山市在2016年发放创业补贴593万元，创业贷款3.06亿元，实现成功创业人数2025人。
3、职业培训
苏州市提供免费的技能培训服务，但是享受服务的人数呈现下降趋势。2010年，获得免费技能培训服务的城乡劳动力人数达到57.9万人，2016年降至43.6万人。太仓市也重视向劳动者提供职业培训和技能鉴定服务，但是享受两项服务的人员在近年来有所下降。其中，2016年，组织再就业培训人数4579人，农村劳动力培训人数3.08万人，技能培训人数6056人，技能鉴定人数1.28万人。
2009 年，《苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》提出，要以城乡一体化的就业创业体系、社会保障体系和劳动保障公共服务体系建设为重点，积极推进城乡一体化发展中就业和社会保障制度配套改革。
（一）健全公共就业创业服务体系
一是统一的公共就业管理体系。苏州市建立健全了管理城乡就业一体的组织架构，统筹规划和管理城乡就业服务工作;建立了城乡一体的劳动力资源信息库;在江苏省率先建立了社会登记失业率统计调查制度。
二是统一的公共就业服务体系。苏州市以“三个创建”为抓手，以金保工程为依托，建立健全了覆盖城乡的公共就业服务体系和城乡一体的公共就业信息化网络，覆盖市、区（县级市）、街道（镇）、社区（村）四级，公共就业服务进村入户，为城乡劳动者就业、创业提供有效的、平等的就业管理和服务;开展充分就业社区、行政村创建工作。
三是统一的公共就业援助体系。苏州市主要实施的就业援助政策包括公益性岗位两项补贴、各类社保补贴等近二十项内容均实现了城乡普惠。同时，为进一步帮扶农村劳动者实现就业，苏州市积极探索一些针对农村劳动者的就业扶持政策。比如，鼓励农村劳务合作社吸纳就业困难人员，并按规定纳入公益性岗位范畴，享受扶持政策;鼓励发展扶持家庭服务业，对家庭服务业提供特岗补贴等。
四是城乡一体化的职业培训体系。以面向全体劳动者的培训制度为基础，以高技能人才培养和城乡劳动力职业培训为重点，统筹利用各类职业培训资源，依托技工院校、政府就业培训系统、民办职业培训机构等培训实施主体，为城乡劳动者提供各类就业技能培训、岗位技能提升培训。
（二）增加服务提供的渠道和手段
蘇州市采取了社会化和市场化相结合的方式。劳动力市场服务体系主要是充分利用人力资源服务机构、社会民间组织、社会团体等社会资源，发挥市场机制配置资源的主渠道作用。在创业服务方面，苏州市整合各方资源，以公共创业服务平台为主导，充分发挥高校、社会团体和各行各业精英人士的作用，在为创业者提供丰富的创业服务之外，引导商业机构共同为创业者提供服务。比如，政府牵头推动创新创业竞赛、创业大讲堂、创业项目推介会等;高校牵头组织大学生创业竞赛、创业大讲堂·菁英汇;创业者自发组织的创业者协会开展的各类创业活动、创业经验分享会、交流会;通过政府购买的方式和市场化运作，由一些专业公司提供的创业服务。 （三）强化服务全过程的管理监督
苏州通过规范的模板设定，运用标准化项目格式，在整理相关法律法规、政策、文件依据的基础上，明确公共服务事项、梳理公共服务具体职能，梳理工作程序、优化操作流程，结合苏州公共就业管理服务特色，制定了公共就业服务规范和一系列的服务标准。目前，具有苏州特色、国内领先的基层公共就业服务标准体系已初具形态。
（一）公共就业创业服务的可及性不足
苏州市就业城乡一体化政策与服务的对象实质是针对本市户籍人员，尽管也向非本市户籍劳动力提供就业失业登记、职业咨询等公共服务，但诸如职业培训、社保补贴等涉及直接费用支出的公共服务，则不向非本市户籍人员提供。因此，目前的就业城乡一体化还未达到真正意义上的一体化，外来人口的公共就业创业服务的可及性不足。
（二）一些重点服务项目的实用性偏低
一是政府的线上服务亟待完善。在调研中发现，用工规模较大的企业有更高频率的用工、离职等行为，因此企业更希望通过线上的方式来完成劳动合同的签订、修订及终止等活动，以能更好地节省人力成本和时间精力成本。
二是政府提供的招聘渠道无法真正满足企业需求。一方面企业利用公共招聘网站的频率不高，另一方面，对于缺工规模不大企业在人力资源市场收到的简历有限，招聘效果较差，而对于缺工规模较大的企业往往选择通过人力资源公司来进行招聘。
三是政府提供的大学毕业生招聘服务不能满足企业要求。由于企业的需求具有多样性，政府组织的学校校招不一定能满足企业，而企业参与类似校招往往还需付出一定人力成本，因此，企业对政府组织的校招兴趣度较低，更愿意通过自己的渠道选择合适的学校进行招聘。
四是政府提供的职业培训实用性低。调研中发现，企业的技能人员多为通过自身的培训以及实践培养，较少利用政府技能培训。
（三）政府购买服务仍存在制度性短板
在推进就业城乡一体化的进程当中，苏州市人力资源和社会保障部门的职能在不断改变、增加和延伸，其服务对象不再仅限于城镇职工，而是包含了城乡所有居民和外来就业人口，且涉及到就业失业登记、技能培训、劳动关系协调等多个项目，对劳动就业创业服务工作的要求日益增加。目前，苏州市人社系统不足1200 名工作人员，很难为1200 万各类人员提供所需的劳动就业创业服务。在人员编制暂时不能得到调整的前提下，太仓市引入了业务外包的模式来提高服务工作的质量和专业化水平。然而，由于公共就业服务机构设置、工作项目、人员配置、服务种类没有量化的统一制度性标准以及监管实施要求，政府購买服务的评价体系无据可依，社会主体参与劳动就业创业服务提供面临相关制度缺乏的制约。
（一）出台统一的就业创业服务标准体系
对就业服务、创业扶持等各项服务作出统一的标准。加强各级服务场所的硬件和软件设施建设，以符合统一的规范标准;按照标准体系，优化业务经办流程，规范业务操作，突破管理体制的条块分割、重复建设和多头管理，做到流程一致、信息互通、业务联动、同步发展，提高就业社保经办机构的执行能力和管理效率;同时，按照统一、标准的服务标识积极打造劳动就业创业服务品牌。
（二）建立一体化的就业创业服务信息网
加大信息化建设资金投入力度，将信息化与规范化、标准化相结合，适时适度调整优化现有业务经办模式和操作流程，建成城乡统一、网络互联、信息共享、安全可靠的包括城乡劳动就业、社会保障以及劳动保障综合管理等内容的信息服务网络，有效实现对全市劳动就业创业服务实施全过程信息化管理。同时，扩大网上业务应用范围，实现网上职介、网上创业、网上培训、网上监管等各项网络化功能，提升信息化处理能力和远程服务获取，提高服务效率。完善人力资源服务信息化体系，提升企业对政府公共招聘网站的利用程度，充分发挥网上“无形市场”配置人力资源的作用。
（三）健全基层就业创业服务经费保障机制
对基层就业创业服务提供以财政投入为主的多元化资金保障。通过各级财政投入，以及镇村各级集体经济实体提留、社会捐赠等多种渠道，扩大所需资金的来源，为就业和社会保障公共服务体系覆盖城乡提供财力支撑。持续改善乡镇（街道）、行政村（社区）公共服务设施和条件，满足基层人力资源社会保障服务平台需求，切实保障基层就业和社会保障服务机构建设及村级工作人员专职化所需的各项经费。
（四）加强政府购买就业创业服务制度建设
制定实施政府购买公共服务指导性目录，确定政府购买公共服务的种类、性质和内容，规范项目遴选、信息发布、组织购买、项目监管、绩效评价等流程，加强政府购买公共服务的财政预算管理。加强政府购买服务的标准化建设，对各项公共就业创业服务的机构设置、工作项目、人员配置、服务质量等给出具体的量化指标，并对采购标准和监管要求予以详细的说明，促进政府购买服务的发展，提升公共就业创业的服务质量。
（作者为中国宏观经济研究院社会所副研究员，经济学博士）
一、苏州市人口、就业和公共就业创业服务的基本状况
（一）苏州全市人口和就业的状况
2016年，苏州市常住人口规模已上升到1062.57万人，其中，户籍人口678.2万人。以2010年“六普”劳动适龄人口占比（74.51%）的数据推算2016年苏州市劳动适龄人口数量约为791.76万人。苏州是人口流入的大市，其流入人口占常住人口比例在35%以上，但2010—2016年间，苏州市流入人口规模呈现下降趋势，由408.33万人下降到了384.37万人。
从就业总量看，苏州市的就业总体保持稳定，2015年末从业人员升至691.4万人，每年新增就业大体保持在17万人左右。苏州市城镇登记失业率也保持下降趋势，2016年为1.89%。从就业的产业结构看，苏州市的就业人员仍集中在第二产业，但就业产业结构在不断改善。在第一、二产业就业的人员的绝对数量和占比不断下降，第三产业就业的人员绝对数量和占比缓慢上升。第一产业从业人员数量和占比分别由2010年的26万人和3.8%下降至2015年的23.8万人和3.4%;第二产业从业人员数量和占比分别由2010年的427.9万人和62.2%下降至2015年的414.5万人和60%;第三产业从业人员数量和占比则分别由2010年的233.6万人和34%上升至2015年的253.1万人和36.6%。从就业的行业结构看，苏州市的城镇非私营单位就业人员集中分布在制造业，且制造业就业人员要远超其他行业。2015年，制造业城镇非私营单位就业人员为211万人，远超吸纳就业第二位的建筑业15.8万人。从就业的区域结构看，51.85%的城镇非私营单位从业人员集中分布在苏州市区，绝对数量为157.6万人。其中，昆山市的就业规模达到了78.0万人，占苏州全市的25.67%。
（二）苏州市公共就业创业服务的状况
1、公共就业服务
苏州市在财政支出安排上持续增加公共就业服务的投入。2015年，全市社会保障与就业支出增至143.6亿元，社会保障与就业所占财政支出的比重也增至9.01%。2015年，吴江区、昆山市和太仓市的公共财政社会保障与就业支出分别达到12.20亿元、32.29亿元和10.47亿元，三地的公共财政社会保障与就业支出占全部财政支出的比重也分别达到8.55%、12.11%和9.2%。
2、创业服务
2015年，苏州市积极推动大众创业、万众创新，建成各类创业基地235家，孵化面积超过520万平方米。2016年，苏州市共有国家级创业示范基地1家，省级创业示范基地23家，各级创业孵化载体214家。昆山市在2016年发放创业补贴593万元，创业贷款3.06亿元，实现成功创业人数2025人。
3、职业培训
苏州市提供免费的技能培训服务，但是享受服务的人数呈现下降趋势。2010年，获得免费技能培训服务的城乡劳动力人数达到57.9万人，2016年降至43.6万人。太仓市也重视向劳动者提供职业培训和技能鉴定服务，但是享受两项服务的人员在近年来有所下降。其中，2016年，组织再就业培训人数4579人，农村劳动力培训人数3.08万人，技能培训人数6056人，技能鉴定人数1.28万人。
二、苏州市推进公共就业创业服务均等化的经验
2009 年，《苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》提出，要以城乡一体化的就业创业体系、社会保障体系和劳动保障公共服务体系建设为重点，积极推进城乡一体化发展中就业和社会保障制度配套改革。
（一）健全公共就业创业服务体系
一是统一的公共就业管理体系。苏州市建立健全了管理城乡就业一体的组织架构，统筹规划和管理城乡就业服务工作;建立了城乡一体的劳动力资源信息库;在江苏省率先建立了社会登记失业率统计调查制度。
二是统一的公共就业服务体系。苏州市以“三个创建”为抓手，以金保工程为依托，建立健全了覆盖城乡的公共就业服务体系和城乡一体的公共就业信息化网络，覆盖市、区（县级市）、街道（镇）、社区（村）四级，公共就业服务进村入户，为城乡劳动者就业、创业提供有效的、平等的就业管理和服务;开展充分就业社区、行政村创建工作。
三是统一的公共就业援助体系。苏州市主要实施的就业援助政策包括公益性岗位两项补贴、各类社保补贴等近二十项内容均实现了城乡普惠。同时，为进一步帮扶农村劳动者实现就业，苏州市积极探索一些针对农村劳动者的就业扶持政策。比如，鼓励农村劳务合作社吸纳就业困难人员，并按规定纳入公益性岗位范畴，享受扶持政策;鼓励发展扶持家庭服务业，对家庭服务业提供特岗补贴等。
四是城乡一体化的职业培训体系。以面向全体劳动者的培训制度为基础，以高技能人才培养和城乡劳动力职业培训为重点，统筹利用各类职业培训资源，依托技工院校、政府就业培训系统、民办职业培训机构等培训实施主体，为城乡劳动者提供各类就业技能培训、岗位技能提升培训。
（二）增加服务提供的渠道和手段
蘇州市采取了社会化和市场化相结合的方式。劳动力市场服务体系主要是充分利用人力资源服务机构、社会民间组织、社会团体等社会资源，发挥市场机制配置资源的主渠道作用。在创业服务方面，苏州市整合各方资源，以公共创业服务平台为主导，充分发挥高校、社会团体和各行各业精英人士的作用，在为创业者提供丰富的创业服务之外，引导商业机构共同为创业者提供服务。比如，政府牵头推动创新创业竞赛、创业大讲堂、创业项目推介会等;高校牵头组织大学生创业竞赛、创业大讲堂·菁英汇;创业者自发组织的创业者协会开展的各类创业活动、创业经验分享会、交流会;通过政府购买的方式和市场化运作，由一些专业公司提供的创业服务。 （三）强化服务全过程的管理监督
苏州通过规范的模板设定，运用标准化项目格式，在整理相关法律法规、政策、文件依据的基础上，明确公共服务事项、梳理公共服务具体职能，梳理工作程序、优化操作流程，结合苏州公共就业管理服务特色，制定了公共就业服务规范和一系列的服务标准。目前，具有苏州特色、国内领先的基层公共就业服务标准体系已初具形态。
三、苏州市实现就业创业服务均等化的主要问题
（一）公共就业创业服务的可及性不足
苏州市就业城乡一体化政策与服务的对象实质是针对本市户籍人员，尽管也向非本市户籍劳动力提供就业失业登记、职业咨询等公共服务，但诸如职业培训、社保补贴等涉及直接费用支出的公共服务，则不向非本市户籍人员提供。因此，目前的就业城乡一体化还未达到真正意义上的一体化，外来人口的公共就业创业服务的可及性不足。
（二）一些重点服务项目的实用性偏低
一是政府的线上服务亟待完善。在调研中发现，用工规模较大的企业有更高频率的用工、离职等行为，因此企业更希望通过线上的方式来完成劳动合同的签订、修订及终止等活动，以能更好地节省人力成本和时间精力成本。
二是政府提供的招聘渠道无法真正满足企业需求。一方面企业利用公共招聘网站的频率不高，另一方面，对于缺工规模不大企业在人力资源市场收到的简历有限，招聘效果较差，而对于缺工规模较大的企业往往选择通过人力资源公司来进行招聘。
三是政府提供的大学毕业生招聘服务不能满足企业要求。由于企业的需求具有多样性，政府组织的学校校招不一定能满足企业，而企业参与类似校招往往还需付出一定人力成本，因此，企业对政府组织的校招兴趣度较低，更愿意通过自己的渠道选择合适的学校进行招聘。
四是政府提供的职业培训实用性低。调研中发现，企业的技能人员多为通过自身的培训以及实践培养，较少利用政府技能培训。
（三）政府购买服务仍存在制度性短板
在推进就业城乡一体化的进程当中，苏州市人力资源和社会保障部门的职能在不断改变、增加和延伸，其服务对象不再仅限于城镇职工，而是包含了城乡所有居民和外来就业人口，且涉及到就业失业登记、技能培训、劳动关系协调等多个项目，对劳动就业创业服务工作的要求日益增加。目前，苏州市人社系统不足1200 名工作人员，很难为1200 万各类人员提供所需的劳动就业创业服务。在人员编制暂时不能得到调整的前提下，太仓市引入了业务外包的模式来提高服务工作的质量和专业化水平。然而，由于公共就业服务机构设置、工作项目、人员配置、服务种类没有量化的统一制度性标准以及监管实施要求，政府購买服务的评价体系无据可依，社会主体参与劳动就业创业服务提供面临相关制度缺乏的制约。
四、政策建议
（一）出台统一的就业创业服务标准体系
对就业服务、创业扶持等各项服务作出统一的标准。加强各级服务场所的硬件和软件设施建设，以符合统一的规范标准;按照标准体系，优化业务经办流程，规范业务操作，突破管理体制的条块分割、重复建设和多头管理，做到流程一致、信息互通、业务联动、同步发展，提高就业社保经办机构的执行能力和管理效率;同时，按照统一、标准的服务标识积极打造劳动就业创业服务品牌。
（二）建立一体化的就业创业服务信息网
加大信息化建设资金投入力度，将信息化与规范化、标准化相结合，适时适度调整优化现有业务经办模式和操作流程，建成城乡统一、网络互联、信息共享、安全可靠的包括城乡劳动就业、社会保障以及劳动保障综合管理等内容的信息服务网络，有效实现对全市劳动就业创业服务实施全过程信息化管理。同时，扩大网上业务应用范围，实现网上职介、网上创业、网上培训、网上监管等各项网络化功能，提升信息化处理能力和远程服务获取，提高服务效率。完善人力资源服务信息化体系，提升企业对政府公共招聘网站的利用程度，充分发挥网上“无形市场”配置人力资源的作用。
（三）健全基层就业创业服务经费保障机制
对基层就业创业服务提供以财政投入为主的多元化资金保障。通过各级财政投入，以及镇村各级集体经济实体提留、社会捐赠等多种渠道，扩大所需资金的来源，为就业和社会保障公共服务体系覆盖城乡提供财力支撑。持续改善乡镇（街道）、行政村（社区）公共服务设施和条件，满足基层人力资源社会保障服务平台需求，切实保障基层就业和社会保障服务机构建设及村级工作人员专职化所需的各项经费。
（四）加强政府购买就业创业服务制度建设
制定实施政府购买公共服务指导性目录，确定政府购买公共服务的种类、性质和内容，规范项目遴选、信息发布、组织购买、项目监管、绩效评价等流程，加强政府购买公共服务的财政预算管理。加强政府购买服务的标准化建设，对各项公共就业创业服务的机构设置、工作项目、人员配置、服务质量等给出具体的量化指标，并对采购标准和监管要求予以详细的说明，促进政府购买服务的发展，提升公共就业创业的服务质量。
（作者为中国宏观经济研究院社会所副研究员，经济学博士）