由于历史和行业特性等诸多原因,出租汽车行业的服务质量与和谐稳定,成为当前政府和社会高度关注的“热点”。出租汽车行业运力总量控制、运价的政府管制,决定了行业的政府管制属性,它既具有关乎社会公共服务和城市形象的特性,又具有特定空间的非竞争性,加上市场外部性和信息不对称,导致“市场之手”难以在出租汽车这个特殊行业中发挥自我调节的作用。
　　同时,运力数量和运输价格的管制,必然会产生“经营权”资源的稀缺。由此,因车辆经营权问题所引发的经营权配置方向与方式问题、经营状况变化引起的经营风险、经营权持有人与驾驶员利益分配、经营期限确定、经营权费和承包收费高低等问题,无一不成为行业上访、罢运动荡的重要因素。
　　笔者基于当前车辆经营权数量与运价管制的大政策不变前提,以行业的和谐稳定和服务质量为落脚点,对几大热点问题,谈谈自己的认识和实践。
　　
　　经营权配置方向问题
　　
　　出租车行业发展和管理中出现的所有问题,几乎都与经营权有着密切联系。笔者认为,出租汽车经营权配置给谁,关键要看谁能更好地满足乘客对安全和服务质量的需求,更有效地利用社会公共资源,提高运输效率,降低运行消耗。
　　经营权配置给个人,实行“政府—驾驶员”管理模式,减少了中间环节,表面上看,在一定程度上减轻了驾驶员负担。但事实上,由于出租汽车投资少、交易灵活、准入门槛低,当取得经营权的驾驶员(车主)自己不开车时,若没有政策约束,同样会转手承包或高价转让成为食利者,必然会将增加的成本转嫁给下一个真正开车的驾驶员。而政府面对成千上万辆的个体出租车,在高度流动分散的经营特性下,将极大增加监管难度和监管成本,带来行业运营秩序和服务质量的问题,进而影响广大乘客的利益。
　　经营权配置给企业,实行“政府—企业—驾驶员”管理模式,企业作为法人经营主体,明确负有所辖车辆和人员社会稳定、安全生产、服务质量保障等社会责任。相对行政管理部门而言,企业对其车辆和从业人员也有更多灵活、有效的管理手段和管理方法,符合管理学上管理层次和管理幅度设置的要求,政府也可以通过对企业实施有效的管理提高管理效率,并且降低管理成本。
　　另外,企业可以发挥规模经营、科学管理的优势,如采取公车公营、品牌化经营等策略,实现降低车辆运营消耗、提高车辆运用效率、减少安全事故、拓展服务方式增加营业收入等,能够比个体经营产生更多的额外经济收益。笔者认为,有约束并且运作规范的企业化管理模式,是目前政府对运力和运价管制条件下相对稳妥而且有效的经营权配置方向。
　　笔者所在城市出租汽车行业推行企业化经营模式已经十年,在保证服务质量提升和驾驶员权益保护的两个前提下,不断调整完善相关行业政策,通过限制企业利用经营权收取高额承包费,建立服务质量与经营权配置及经营权费挂钩机制,鼓励引导企业实行公车公营驾驶员员工化管理等行政与经济手段,调整企业与驾驶员的利益分配关系,促进企业主动提升服务质量,改善企业经营管理,初步实现了企业经营渐趋规范、驾驶员权益得到保护、车辆降耗增收、服务质量逐年提高、政府对行业监管效率提高的目标。实践证明,实行企业化经营模式,只要约束规范企业经营行为,发挥企业规模经营优势,是能够实现经营权资源配置基本要求的。
　　
　　经营权配置方式问题
　　
　　目前,经营权配置方式的政策走向是实行服务质量招投标,其是通过许可与否与收取相应的经营权费或者赋予延长经营时间奖励等方式来加以实现。许可与否对于现有存在的车辆经营期满后进行“一锤子买卖”,属于严厉手段,应慎之又慎,至多只能适用于新增运力上。按不同的服务质量收取相应的经营权费或者赋予经营时间奖励则显得相对缓和和具有操作性。但落实以服务质量作为经营权配置(含新增运力和到期重新许可)方式的目标,目前最为重要的是要建立一个科学、公正、公平的服务质量评估体系。
　　在各地出租汽车运力实行总量控制、运价政府定价的前提下,出租汽车经营权作为相对稀缺的社会公共资源,会产生相对稳定甚至较高的“垄断”收益,不论政府收取经营权费与否,市场上都存在一个经营权“二级市场”高额价格。考虑到历史上经营权取得方式不同以及其成本很有可能向社会公众转嫁等因素,出租车经营权目前不能也无法实现无偿使用。反之,实行经营权有偿使用,政府可以掌握一定的公共财政收入,也有了调控出租汽车行业服务质量与盈利水平的手段。
　　笔者所在城市出租车经营权的配置方式,也经历了自由竞拍、限价招(认)标、限价摇号加服务质量高低调节差额指标、按上一轮服务质量信誉记录确定许可与否及经营权费几个过程。从2009年开始,平稳实施了所有经营期满的出租汽车,在重新许可时,全部按其前一轮的服务质量信誉考核结果确定经营权费。另外,还从2000年开始,通过星级企业评比、创优活动等方式,对优秀企业配发一定的新增运力经营权指标,实现了经营权资源向优秀企业的转移,对于服务质量的提升和行业的规范稳定,取得了一定的积极成效。
　　
　　经营权出让期限问题
　　
　　对于出租汽车经营权的社会公共资源属性,行业内外并无争议,经营权的出让,就引出了出让期限问题。目前,只有少数城市出租车经营权期限实行永久或没有明确经营期限,但其他城市的经营权期限差异很大。
　　笔者认为,经营权期限的确定,应遵循有利于政府对出租车行业的监管和调节,有利于建立完善市场准入退出机制,有利于遏止高价转让,有利于服务质量提升,有利于经营权资源最大效率利用的原则。
　　永久性经营权,经营者永久占有社会公共资源,会产生对公众利益的侵害;也不利于市场退出机制的形成,制约了服务质量的提高;永久拥有或可以继承经营与《行政许可法》相悖。而时间很长的经营权时限,会产生高价炒卖的隐患,车辆使用年限难以掌控,车辆技术状况与车容车貌难以保证,服务质量差的车辆很难退出市场,为今后行业政策、运力数量与结构调整带来困难。
　　笔者所在城市在上世纪末对新投放经营权实行有偿使用,经营期限为8年,同时对原来没有明确经营期限的行政审批车辆,在车辆报废重新许可过程中,也统一核定了8年期限。但在实践过程中,由于出租汽车高强度运行,年行驶里程超过15万公里,8年经营期限与车辆使用寿命明显不对称,因此只得被动地推出了经营期内鼓励车辆适时更新的补救政策。自2008年起,综合考虑上述因素,通过重新许可方式,将经营期限统一调整到4年,解决了车辆的经济寿命和服务质量与经营权费挂钩的实施问题,同时也通过时限的缩短换取了今后政策调整的空间。
　　
　　运价与补贴问题
　　
　　据调查,除城市交通体系非常完善的特大型城市外,一般中小城市,出租汽车行业承担的运量占了公交总运量的近25%,在一些小城市甚至达到50%,出租汽车担当了城市公交的重要组成或补充角色。出租汽车运价在政府价格管理体系中属于严格管理项目即政府定价,其主要原因无非一是担当了维护城市公共交通和城市形象的角色;二是因为信息不对称,乘客无法得知不同车辆的价格与服务,不能主动选择;三是如果实行价格谈判,容易发生欺诈行为反而使乘客处于不利地位。
　　出租汽车运价制定的考虑因素有:车辆折旧、保养维护费用、燃润料支出、保险费支出、经营权费摊销、企业管理费用、服务设施支出(座套、服装配置与清洗)、驾驶员工资、税收,加上企业的适当利润,同时考虑车辆的里程利用率和运行效率,其中成本构成的最大部分是燃油支出。近年来,受燃油价格剧烈波动的影响,导致经营者和驾驶员收入水平经常变动,由此带来行业稳定等种种问题。尽管国家有关部门出台油价与运价联动政策以及油补措施,但从实践来看,在时间性、补贴到位程度及驾驶员承受程度尚难以彻底解决这一问题。
　　出租汽车在担当城市公共交通的组成或补充的前提下,其运价既要考虑经营者以及驾驶员相对稳定与合理的收入水平,又要考虑市民的接受程度,还要综合考虑其它公共交通工具的综合协调和发展引导。
　　笔者认为,出租汽车的运价,在经过充分的测算论证和经过价格程序确定后,应保持相对稳定,这既是对经营者的保护,也是对社会与乘客的负责。对于频繁的油价波动,可以参考国外做法,在测定行业既定运价燃油消耗标准的基础上,对因油价上涨带来的成本增加,采取在政策上规定由各地政府按测定的实际用油量定额予以补助,而不必经常性调整运价或加收燃油附加费,以保持运价和行业盈利水平的相对稳定。
　　
　　经营模式、企业、驾驶员关系问题
　　
　　当前,全国多数城市出租车企业均采取了企业自行支付经营权费和购车后,将车辆承包给驾驶员或其它个人,并以经济合同形式明确双方经济责任的承包经营模式。此举虽然一定程度上明晰了产权关系,调动了自己开车承包人的积极性,但同时也存在企业转嫁经营风险,驾驶员权益保护难,承包人抗风险能力低,企业对车辆管理乏力的情况,由此产生了一系列社会与稳定问题。
　　客运出租汽车的车容卫生、运行消耗、安全生产、规范经营与服务质量的高低,跟车辆承包人及驾驶员的职业素养和经营行为有直接的关联。单车承包经营模式中,企业在车辆发包过程中,可能更多关注的是承包费的收益,对服务质量问题一般是缺乏主动性的或者乏力的。而车辆承包者,往往会一味追求经济效益,忽视服务质量的提高;另一方面,由于出租车经营受经济与社会环境影响很大,尤其是车辆运营过程中燃油、维修成本占了很大比重,极易受到经营者自身素质水平及市场环境变化影响,当上述因素发生突变时,就会产生经营风险,并且作为一个个体是难以抵御和化解的。
　　台州自2004年开始尝试出租汽车公车公营,对驾驶员实行员工化管理的经营模式,对于解决单车个人承包经营所带来的一些弊端,取得了较好的效果。
　　公车公营、员工化管理的主要做法是:车辆经营权、产权清晰,企业有完全的支配处置权;驾驶员实行聘用制,实行员工化管理,实行每天到公司交接班;营收上交企业,车辆油料、维修、服务设施等经营成本,全部由企业承担;车辆保险和行车事故由公司承担;驾驶员实行薪酬制,并与营收、安全、服务质量挂钩,但与油料、维修等经常变动而个人难以掌控的成本不发生联系。
　　公车公营、员工化经营模式五年来的实践,其优势与生命力逐渐显现。
　　由于承担了经营中多变的成本支出风险,企业必然要主动加强安全和营运等方面的管理,完善各项管理措施,促进了企业素质的不断提升。由于企业掌握了车辆的经营主动权,能够通过科学管理,推广应用新技术,发挥规模经营优势,有效降低燃油消耗、维修支出,经济效益较单车承包得以明显提高。服务质量提升明显,“品牌”效应逐渐显现。劳资关系进一步改善,保证了行业的和谐与稳定。(作者单位:浙江省台州市出租汽车管理处)