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摘 要：国有农用地和未利用地是我国重要国有资产，是全国人民的宝贵财富。基于此，研究总结我国东部某地级市国有农用地和未利用地有偿使用实践做法，分析我国国有农用地和未利用地在制度、法规和实践操作中存在的问题，并从制定管理办法、重构收益分配机制、建立激励机制、强化监督管理等方面提出对策建议，以期对我国自然资源资产有偿使用制度建设提供经验参考。
关键词：国有农用地;国有未利用地;有偿使用
中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）20-0041-03
2016年国务院印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，明确要求“探索建立国有农用地有偿使用制度”。同年，原国土资源部、国家发改委等八部门联合印发了《关于扩大国有土地 有偿使用范围的意见》，进一步提出“规范推进国有农用地使用制度改革”的任务，其中对国有农用地有偿使用作了具体部署。
在国家统一安排下，全国各地对如何推进国有农用地和未利用地有偿使用做了大量实践探索。我国东部地区某地级市的国有农用地和未利用地资源丰富，约占本地国土总面积的36%。根据使用权管理主体不同，该市国有农用地和未利用分为市属和非市属两种，其中市属土地主要由国有农场、林场、盐场和自然保护区管委会管理，非市属土地主要由油田管理局、军事生产基地等机构管理。近年来，该市积极摸索国有农用地和未利用地有偿使用管理，有效落实了国家相关改革要求，有利于促进土地集约利用、维护所有者权益。
一、国有农用地和未利用地有偿使用的实践做法
为做好国有农用地和未利用地使用管理工作，该市出台实施了系列规章制度，并对市属和非市属土地分类开展有偿使用实践探索，积累了一些好的经验做法。
（一）建立国有农用地和未利用地有偿使用管理制度
针对实践中存在的国有土地租赁价格偏低且时间长（多为10—30年）、收回补偿成本高、多头管理、秩序混乱等突出问题，为防止国有资产流失，该市专门出台实施了《国有农用地和未利用地使用管理暂行办法》等規定。法规规定，国有农用地和未利用地的使用一般采取租赁方式，主要通过招标等竞价方式取得，租赁期限一般不超过5年。出租主体为该市县级以上国土资源部门（其中市属国有农场、自然保护区对外出租主体分别为农场和自然保护区管理局），同时规定承租人不得擅自转租使用权。
（二）积极探索“园区化”或“保护区化”管理方式
对市属国有农用地和未利用地，该市根据不同管理主体分别采取各异的有偿使用管理方式。第一种是对国有农场管理的市属国有农用地和未利用地实行“园区化”管理。将原市属农场改为农业高新技术产业示范区、原市属畜禽良种场改为现代畜牧业示范区，并在两示范区分别设立管理委员会，以划拨方式授予国有土地使用权，使其对土地享有占有、使用、收益等权利。其中，农业高新技术产业示范区管委会又成立了若干国有农业公司，对区内国有农用地进行集中开发经营，并以签订租赁合同方式对外统一发包，约定不能擅自转租或抵押，租金收益归农业高新技术产业示范区。现代畜牧业示范区管委会将区内国有农用地通过签订合同形式租给农业公司，用于商品猪养殖、农业观光等农业开发，租赁期为20年。前10年价格为300元/亩年，后10年为450元/亩年;租赁期满后可据法律规定再租10年，价格为600元/亩年，租赁收益归现代畜牧业示范区。对于两示范区内的国有未利用地，由市政府专门成立的市属未利用地开发利用公司负责统一开发为农用地，新增农用地仍由原权属示范区具体负责经营管理，未利用地实行无偿使用。第二种是自然保护区管理的市属国有农用地和未利用地，对其实行“保护区化”管理。为保护当地原始湿地和生物多样性，该市建立了国家级自然保护区，明确区内国有土地使用权依法划拨给自然保护区管理局，主要用于生态保护，其中，农用地30万亩，未利用地60万亩，均确权为国有土地使用权。
（三）构建“回收”或“租赁”使用权的管理模式
对非市属国有农用地和未利用地，如油田、军事生产基地等以划拨方式取得的国有农用地和未利用地等，该市通过协商收回、租用等方式取得土地使用权后，再以出让、转租等方式用于工农业生产，或用于生态建设。第一，探索“收回+出让”使用权管理模式。政府以均价1.4万—1.5万元/亩协商收回原属油田管理的国有未利用地，用于经济技术开发区工业项目建设。目前，政府已通过挂牌方式出让工业用地10宗，土地出让金收入1.8亿元。第二，探索“租赁+转租”使用权管理模式。政府按8元/亩的年租赁费租用军用生产基地管理的国有土地，建立现代渔业示范区，并由政府有关部门以宗地划分对外出租，租期为15—30年不等，平均价格约为40元/亩年，租金向市财政部门缴付。该市属某区政府以240元/亩年的价格承租油田以划拨方式取得的国有未利用地1 653亩，又以原价租给牧业公司，租赁期限为40年，政府实际承担“中介”角色。第三，探索“租赁+生态”使用权管理模式。通过长期租赁土地使用权，服务于生态建设。如：政府以100万元/年的项目使用费租用某军区综合训练基地管理的1.2万亩国有林地使用权，实施景区旅游项目，用于生态保护和旅游开发，目前无相关收益。
以上国有农用地和未利用地有偿使用管理实践，有效保障了当地经济社会高质量发展。一方面，通过推动国有农用地有偿使用，盘活了低效土地资源，提高了土地利用效率，带动了当地现代农业和畜牧业发展，也拉动了当地就业，有利推动经济社会转型和可持续发展;另一方面，通过探索国有未利用地有偿使用，引导未利用地优先用于重点工程建设、耕地保护和生态保护等，有效保障了经济建设的用地需求，落实最严格的耕地保护制度，促进了生态文明建设。此外，该市结合自身资源特点，建立了国有农用地和未利用地有偿使用管理制度体系，对健全完善我国国有农用地和未利用地使用管理相关法规及其配套政策提供重要参考价值。 二、国有农用地和未利用地有偿使用中存在问题
近年来，包括该市在内的全国各地均积极探索国有农用地和未利用地有偿使用，取得了大量有益经验，但在制度法规和实践操作中均存在一些问题，制约了国有农用地和未利用地有偿使用进程。
（一）国有农用地和未利用地使用权的上位法不明确
《物权法》是我国市场经济体系的基本法律之一，其涉及土地产权方面的规定，主要包括集体农用地所有权、用益物权和担保物权等物权结构，但对国有农用地和未利用地的物权结构和产权管理未作详细说明。在实践中，各地做法不一。例如，有的地方参照集体农用地承包经营权的模式，对国有农用地使用权进行管理[1];有的部分参照国有建设用地使用权的模式进行管理，如该市的做法为设立国有农用地使用权。这些做法解决了实际问题，但容易导致使用权权利人进行不动产登记或抵押融资时，面临无法可依困境，可能影响土地合法权益的实现。
（二）国家所有者权益未落实
《土地管理法》明确规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。在该市管理实践中，油田、军事生产基地等管理主体以划拨方式取得国有农用地和未利用地使用权，实际却成为土地所有权行使主体，享有土地所有权人具有的占有、使用、收益和处分等各项权利。特别是土地收益目前全归以上主体所有，国家作为法定所有者代表并未享有相应收益，造成国有资产流失。
（三）国有土地使用权权能不完整
从制度办法和实践做法中可知，该市国有农用地和未利用地一般采取租赁方式，未经市政府批准的情况下不允许土地出让或作价入股;同时规定，承租人不得擅自转租或抵押担保。这样就限制了土地使用权顺畅流转，不利于土地高效利用。因此，按照国有土地资源有偿使用的要求，从产权权能完整性上看，该市国有土地使用权权能仍有进一步拓展的空间。
（四）使用权让后监管亟待加强
该市国有农用地和未利用地所有权具体行使主体众多，特别是存在油田和军事生产基地等特殊主体，加上现行法规未对国有农用地和未利用地的收回、补偿等内容作具体规定，当地政府缺少对已出让国有土地进行有效监管的手段，只能采取行政手段协商收回或租用土地使用权。
三、健全国有农用地和未利用地有偿使用制度的对策建议
按照“物权法定、权能完整、流转顺畅、收益共享、监管有效”的思路，稳步推进国有农用地和未利用地有偿使用管理制度建设。
（一）推动国有农用地使用权和国有未利用地使用权物权法定
利用民法典物权编编纂的契机，从符合物权法定原则之形式要件上，在法律层面明确国有农用地使用权[2]和国有未利用地使用权，使与其相关管理实践工作有法可依。对于国有农用地使用权，宜对国有农用地使用权依不同取得方式产生的具体类型及其相应权能进行法制化构造[3]，明确对无偿划拨、有偿出让、作价出资（入股）、授权经营等不同方式取得的国有农用地使用权的用益物权性质和相应权能，以及分别适用的不同资源管理行政法规。
（二）制定国有农用地和未利用地有偿使用管理办法
针对实践中国有农用地和未利用地使用权权能不完整、流轉不畅等问题，建议国家层面专门出台国有农用地和未利用地有偿使用管理办法，丰富国有农用地和未利用地使用权权能，允许使用权以出让、出租和作价入股等多种形式取得，并在符合用途管制、有利于耕地保护和生态建设等前提下，赋予使用权人对国有农用地和未利用地出租、转让、抵押担保等权能。同时，针对我国现行法律没有明确规定国有未利用地是否有偿开发，但实践中存在无偿和有偿“双规”制的现状，建议在办法中明确规定国有未利用地实行有偿开发，以规范国有未利用地开发，维护国家所有者权益。
（三）重构国有农用地和未利用地收益分配机制
国家作为国有土地所有者理应享有相应收益，实现国有土地收益全民共享。建议国家相关部门尽快完善国有农用地和未利用地收益分配制度，建立兼顾国家、地方、实际占有主体（如农场、国企等）的合理利益分配机制，明确以划拨等无偿取得土地的流转收益分配比例，维护国家所有者权益。本着尊重历史的原则，考虑到国有农场等土地占有主体在经营管理中的现实困难，短期内（5—10年）可采取先征后返的方式，支持其做大做强，待时机成熟后再按比例分成收益。
（四）建立国有农用地和未利用地有偿使用激励机制
该市积极摸索园区化、回购等多种国有农用地和未利用地有偿使用方式，对盘活土地资源发挥了重要作用。但在此过程中，政府始终充当主角或者中介，且手段较为单一，亟待健全配套激励机制。应积极探索设立专项奖励基金，对主动由政府收回、收购、租赁土地的，在依法补偿的基础上，给原土地使用权人一定奖励。还要完善金融支持政策，加大对原使用权人提供信贷、融资、债务处置等方面的支持力度，激发自主经营土地积极性，提高土地利用效率。
（五）强化国有农用地和未利用地有偿使用监管
针对使用权让后监管难问题，建议建立和健全监管体系，明确和落实监管主体[4]。国家层面应加快完善国有农用地和未利用地收回制度，明确土地收回情形、条件和流程，并制定配套土地收回补偿标准，为规范地方管理提供参考，促进国有土地有偿使用管理水平提升，推动土地资源高效利用，助推美丽中国建设。
参考文献：
[1] 黄靖凯.国有农用地产权制度改革问题研究——以金塔县为例[D].西安：长安大学，2018.
[2] 李红梅.推进农垦国有农用地经营管理创新的战略思考[J].中国农垦，2019，（10）：33.
[3] 高海.论农垦国有农用地使用权的性质与构造[J].农业经济问题，2019，（2）：89-90.
[4] 李闽，刘向敏，林燕华.建立自然景观资源有偿使用制度初探[J].中国国土资源经济，2019，（4）：33.
关键词：国有农用地;国有未利用地;有偿使用
中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）20-0041-03
2016年国务院印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，明确要求“探索建立国有农用地有偿使用制度”。同年，原国土资源部、国家发改委等八部门联合印发了《关于扩大国有土地 有偿使用范围的意见》，进一步提出“规范推进国有农用地使用制度改革”的任务，其中对国有农用地有偿使用作了具体部署。
在国家统一安排下，全国各地对如何推进国有农用地和未利用地有偿使用做了大量实践探索。我国东部地区某地级市的国有农用地和未利用地资源丰富，约占本地国土总面积的36%。根据使用权管理主体不同，该市国有农用地和未利用分为市属和非市属两种，其中市属土地主要由国有农场、林场、盐场和自然保护区管委会管理，非市属土地主要由油田管理局、军事生产基地等机构管理。近年来，该市积极摸索国有农用地和未利用地有偿使用管理，有效落实了国家相关改革要求，有利于促进土地集约利用、维护所有者权益。
一、国有农用地和未利用地有偿使用的实践做法
为做好国有农用地和未利用地使用管理工作，该市出台实施了系列规章制度，并对市属和非市属土地分类开展有偿使用实践探索，积累了一些好的经验做法。
（一）建立国有农用地和未利用地有偿使用管理制度
针对实践中存在的国有土地租赁价格偏低且时间长（多为10—30年）、收回补偿成本高、多头管理、秩序混乱等突出问题，为防止国有资产流失，该市专门出台实施了《国有农用地和未利用地使用管理暂行办法》等規定。法规规定，国有农用地和未利用地的使用一般采取租赁方式，主要通过招标等竞价方式取得，租赁期限一般不超过5年。出租主体为该市县级以上国土资源部门（其中市属国有农场、自然保护区对外出租主体分别为农场和自然保护区管理局），同时规定承租人不得擅自转租使用权。
（二）积极探索“园区化”或“保护区化”管理方式
对市属国有农用地和未利用地，该市根据不同管理主体分别采取各异的有偿使用管理方式。第一种是对国有农场管理的市属国有农用地和未利用地实行“园区化”管理。将原市属农场改为农业高新技术产业示范区、原市属畜禽良种场改为现代畜牧业示范区，并在两示范区分别设立管理委员会，以划拨方式授予国有土地使用权，使其对土地享有占有、使用、收益等权利。其中，农业高新技术产业示范区管委会又成立了若干国有农业公司，对区内国有农用地进行集中开发经营，并以签订租赁合同方式对外统一发包，约定不能擅自转租或抵押，租金收益归农业高新技术产业示范区。现代畜牧业示范区管委会将区内国有农用地通过签订合同形式租给农业公司，用于商品猪养殖、农业观光等农业开发，租赁期为20年。前10年价格为300元/亩年，后10年为450元/亩年;租赁期满后可据法律规定再租10年，价格为600元/亩年，租赁收益归现代畜牧业示范区。对于两示范区内的国有未利用地，由市政府专门成立的市属未利用地开发利用公司负责统一开发为农用地，新增农用地仍由原权属示范区具体负责经营管理，未利用地实行无偿使用。第二种是自然保护区管理的市属国有农用地和未利用地，对其实行“保护区化”管理。为保护当地原始湿地和生物多样性，该市建立了国家级自然保护区，明确区内国有土地使用权依法划拨给自然保护区管理局，主要用于生态保护，其中，农用地30万亩，未利用地60万亩，均确权为国有土地使用权。
（三）构建“回收”或“租赁”使用权的管理模式
对非市属国有农用地和未利用地，如油田、军事生产基地等以划拨方式取得的国有农用地和未利用地等，该市通过协商收回、租用等方式取得土地使用权后，再以出让、转租等方式用于工农业生产，或用于生态建设。第一，探索“收回+出让”使用权管理模式。政府以均价1.4万—1.5万元/亩协商收回原属油田管理的国有未利用地，用于经济技术开发区工业项目建设。目前，政府已通过挂牌方式出让工业用地10宗，土地出让金收入1.8亿元。第二，探索“租赁+转租”使用权管理模式。政府按8元/亩的年租赁费租用军用生产基地管理的国有土地，建立现代渔业示范区，并由政府有关部门以宗地划分对外出租，租期为15—30年不等，平均价格约为40元/亩年，租金向市财政部门缴付。该市属某区政府以240元/亩年的价格承租油田以划拨方式取得的国有未利用地1 653亩，又以原价租给牧业公司，租赁期限为40年，政府实际承担“中介”角色。第三，探索“租赁+生态”使用权管理模式。通过长期租赁土地使用权，服务于生态建设。如：政府以100万元/年的项目使用费租用某军区综合训练基地管理的1.2万亩国有林地使用权，实施景区旅游项目，用于生态保护和旅游开发，目前无相关收益。
以上国有农用地和未利用地有偿使用管理实践，有效保障了当地经济社会高质量发展。一方面，通过推动国有农用地有偿使用，盘活了低效土地资源，提高了土地利用效率，带动了当地现代农业和畜牧业发展，也拉动了当地就业，有利推动经济社会转型和可持续发展;另一方面，通过探索国有未利用地有偿使用，引导未利用地优先用于重点工程建设、耕地保护和生态保护等，有效保障了经济建设的用地需求，落实最严格的耕地保护制度，促进了生态文明建设。此外，该市结合自身资源特点，建立了国有农用地和未利用地有偿使用管理制度体系，对健全完善我国国有农用地和未利用地使用管理相关法规及其配套政策提供重要参考价值。 二、国有农用地和未利用地有偿使用中存在问题
近年来，包括该市在内的全国各地均积极探索国有农用地和未利用地有偿使用，取得了大量有益经验，但在制度法规和实践操作中均存在一些问题，制约了国有农用地和未利用地有偿使用进程。
（一）国有农用地和未利用地使用权的上位法不明确
《物权法》是我国市场经济体系的基本法律之一，其涉及土地产权方面的规定，主要包括集体农用地所有权、用益物权和担保物权等物权结构，但对国有农用地和未利用地的物权结构和产权管理未作详细说明。在实践中，各地做法不一。例如，有的地方参照集体农用地承包经营权的模式，对国有农用地使用权进行管理[1];有的部分参照国有建设用地使用权的模式进行管理，如该市的做法为设立国有农用地使用权。这些做法解决了实际问题，但容易导致使用权权利人进行不动产登记或抵押融资时，面临无法可依困境，可能影响土地合法权益的实现。
（二）国家所有者权益未落实
《土地管理法》明确规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。在该市管理实践中，油田、军事生产基地等管理主体以划拨方式取得国有农用地和未利用地使用权，实际却成为土地所有权行使主体，享有土地所有权人具有的占有、使用、收益和处分等各项权利。特别是土地收益目前全归以上主体所有，国家作为法定所有者代表并未享有相应收益，造成国有资产流失。
（三）国有土地使用权权能不完整
从制度办法和实践做法中可知，该市国有农用地和未利用地一般采取租赁方式，未经市政府批准的情况下不允许土地出让或作价入股;同时规定，承租人不得擅自转租或抵押担保。这样就限制了土地使用权顺畅流转，不利于土地高效利用。因此，按照国有土地资源有偿使用的要求，从产权权能完整性上看，该市国有土地使用权权能仍有进一步拓展的空间。
（四）使用权让后监管亟待加强
该市国有农用地和未利用地所有权具体行使主体众多，特别是存在油田和军事生产基地等特殊主体，加上现行法规未对国有农用地和未利用地的收回、补偿等内容作具体规定，当地政府缺少对已出让国有土地进行有效监管的手段，只能采取行政手段协商收回或租用土地使用权。
三、健全国有农用地和未利用地有偿使用制度的对策建议
按照“物权法定、权能完整、流转顺畅、收益共享、监管有效”的思路，稳步推进国有农用地和未利用地有偿使用管理制度建设。
（一）推动国有农用地使用权和国有未利用地使用权物权法定
利用民法典物权编编纂的契机，从符合物权法定原则之形式要件上，在法律层面明确国有农用地使用权[2]和国有未利用地使用权，使与其相关管理实践工作有法可依。对于国有农用地使用权，宜对国有农用地使用权依不同取得方式产生的具体类型及其相应权能进行法制化构造[3]，明确对无偿划拨、有偿出让、作价出资（入股）、授权经营等不同方式取得的国有农用地使用权的用益物权性质和相应权能，以及分别适用的不同资源管理行政法规。
（二）制定国有农用地和未利用地有偿使用管理办法
针对实践中国有农用地和未利用地使用权权能不完整、流轉不畅等问题，建议国家层面专门出台国有农用地和未利用地有偿使用管理办法，丰富国有农用地和未利用地使用权权能，允许使用权以出让、出租和作价入股等多种形式取得，并在符合用途管制、有利于耕地保护和生态建设等前提下，赋予使用权人对国有农用地和未利用地出租、转让、抵押担保等权能。同时，针对我国现行法律没有明确规定国有未利用地是否有偿开发，但实践中存在无偿和有偿“双规”制的现状，建议在办法中明确规定国有未利用地实行有偿开发，以规范国有未利用地开发，维护国家所有者权益。
（三）重构国有农用地和未利用地收益分配机制
国家作为国有土地所有者理应享有相应收益，实现国有土地收益全民共享。建议国家相关部门尽快完善国有农用地和未利用地收益分配制度，建立兼顾国家、地方、实际占有主体（如农场、国企等）的合理利益分配机制，明确以划拨等无偿取得土地的流转收益分配比例，维护国家所有者权益。本着尊重历史的原则，考虑到国有农场等土地占有主体在经营管理中的现实困难，短期内（5—10年）可采取先征后返的方式，支持其做大做强，待时机成熟后再按比例分成收益。
（四）建立国有农用地和未利用地有偿使用激励机制
该市积极摸索园区化、回购等多种国有农用地和未利用地有偿使用方式，对盘活土地资源发挥了重要作用。但在此过程中，政府始终充当主角或者中介，且手段较为单一，亟待健全配套激励机制。应积极探索设立专项奖励基金，对主动由政府收回、收购、租赁土地的，在依法补偿的基础上，给原土地使用权人一定奖励。还要完善金融支持政策，加大对原使用权人提供信贷、融资、债务处置等方面的支持力度，激发自主经营土地积极性，提高土地利用效率。
（五）强化国有农用地和未利用地有偿使用监管
针对使用权让后监管难问题，建议建立和健全监管体系，明确和落实监管主体[4]。国家层面应加快完善国有农用地和未利用地收回制度，明确土地收回情形、条件和流程，并制定配套土地收回补偿标准，为规范地方管理提供参考，促进国有土地有偿使用管理水平提升，推动土地资源高效利用，助推美丽中国建设。
参考文献：
[1] 黄靖凯.国有农用地产权制度改革问题研究——以金塔县为例[D].西安：长安大学，2018.
[2] 李红梅.推进农垦国有农用地经营管理创新的战略思考[J].中国农垦，2019，（10）：33.
[3] 高海.论农垦国有农用地使用权的性质与构造[J].农业经济问题，2019，（2）：89-90.
[4] 李闽，刘向敏，林燕华.建立自然景观资源有偿使用制度初探[J].中国国土资源经济，2019，（4）：33.