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摘 要：2012年7月24日，国务院发布《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》，在春节、清明节、劳动节和国庆节对七座及以下的客运车辆免收通行费。我国收费公路分为政府还贷公路和经营性公路，前者免收通行费会使未享受该政策的社会大众的利益受损，后者免收通行费还损害了经营性公路民营资本经营者的利益。从社会利益的角度审视此次免收通行费政策的实施，是对该惠民政策的反思，以期实现社会利益的最大化。
关键词：收费公路；通行费；社会利益；公平
一、收费公路的产生及变革
上个世纪八十年代，我国广东省首先实行公路收费制。1984年12月，国务院决定实施“贷款修路，收费还贷”的公路建设政策。1987年10月13日，国务院发布《中华人民共和国公路管理条例》①，对行驶车辆收取通行费有了正式法律依据。这类由县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路就是政府还贷公路。
随着社会主义市场经济的发展，九十年代出现了由民营资本或外资投资建设，并由其在特许期间内收取通行费的公路，这种方式就是BOT（即“built-operat-transfer”的简写，中文译作“建设-经营-转交”），这种由国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路即为经营性公路。《中华人民共和国公路法》于1998年1月1日施行，对收费公路的种类等有专门规定，至此，我国收费公路由政府还贷公路和经营性公路构成的格局正式确立。
二、《方案》的内容及产生的问题
在现代社会，公路作为交通网络的一部分，连接不同的陆上空间，以促进经济发展、方便大众出行，其重要性毋庸置疑。因为公路与每个社会主体的工作、生活都紧密相关，是基础设施的重要组成部分，属于典型的公共物品，故公路通行费的收取与否关涉社会大众的利益。
据交通运输部于2014年12月23日发布的《2013年全国收费公路统计公报》，截至2013年底，我国收费公路里程15.65万公里，占公路总里程435.62万公里的3.6%。收费公路中，政府还贷公路9.95万公里，经营性公路5.70万公里。2013年度，全国收费公路通行费收入为3652亿元，其中政府还贷公路1553亿元，经营性公路2099亿元。②
国务院于2012年7月24日发布由交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（本文其他处简称《方案》）。《方案》的主要内容有三点：①实施的时间范围——春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日。免费时段从节假日第一天00∶00开始，节假日最后一天24∶00结束（普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准）；②实施的车辆范围——7座以下（含7座）载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车；③实施的公路范围——符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路（含收费桥梁和隧道）。各地机场高速公路是否实行免费通行，由各省（区、市）人民政府决定。③
该政策实施两年有余，取得了一定的惠民效果——仅2013年因重大节假日小型客车免费通行就减免了149亿元的公路通行费，占该年通行费减免总额的35%。④考虑到《方案》的免费时间只有20天，在这种情况下取得该成效不可谓不显著。
但是，耀眼的减免数额不能掩盖《方案》存在的问题。
（一）降低通行效率
在《方案》的“激励”之下，各地小型车辆蜂拥而出，导致免费时间内收费公路段（尤其是高速公路段）车满为患、拥堵成灾，甚至有人在拥堵的高速公路上遛狗、做操。⑤与未实行《方案》的往年同期相比，《方案》降低了公路运输整体效率。
（二）破坏环境，造成安全隐患
免费期间，收费公路段常变成露天停车场，不少驾乘人员素质不高，随地弃置垃圾，使得公路又肩负了垃圾场的重任。这不仅污染环境，也给车辆的行驶安全埋下隐患。
此外，《方案》刺激了大量小型私家车上路，这本就加大了尾气排放量，加上拥堵，两相叠加更加重了对空气的污染。
更严重的是，严重的拥堵加上部分驾驶者素质不高，出现了应急车道被占的情况，导致救护车无法通行、病人去世的惨剧。⑥
（三）侵害了相关主体的利益
总体而言，《方案》至少侵害了以下主体的利益：
一是愿意负担通行费以享受相对顺畅行驶环境的通行者。公路设施属于公共产品，通行费是其价格，只是这里的价格有很强的公益性。愿付费的通行者对价格较不敏感，宁愿承受价格门槛也不愿忍受拥堵，《方案》实质上剥夺了这部分通行者选择的权利。
二是不愿负担通行费的通行者。对这部分通行者而言，《方案》带来的也并非全是利好消息。因为拥堵，出现了免去的通行费抵不上多花油费的现象。⑦
三是未享受《方案》好处的社会大众。《方案》施惠对象主要是小型家用车，而拥有汽车的人（或家庭）相比于不拥有的毕竟少得多，而且拥有汽车说明其经济实力处于社会中层以上，而收入更低者乘坐的公共交通车辆却不能享受该惠民政策，何其吊诡！
四是私营路桥公司。公路维护需要资金，《方案》加大了公路的损耗，而《方案》免费期间收费公路部分的养护费用只能由政府财政（政府还贷公路）或民营资本、外资（经营性公路）来承担。对政府还贷公路来说，这部分财政资金须由社会大众来实际负担（视公路的等级、性质来确定负担该费用的范围），其中大部分并没有享受《方案》的实惠（原因前述）；就经营性公路而言，这部分资金这能由经营公路的民营资本或外资承担，这无疑侵害了他们的利益。
三、从经济法角度解读《方案》 关于《方案》本身及效果，学界已有不少探讨，但范围多集中在行政法领域，关注的主要是正当性问题：①实体正当性——其一，从法律规范位阶的角度，《方案》属行政法规，但它实际上损害了经营性公路经营者的合法财产权，而我国《宪法》第11条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，《方案》明显越权，也没有对受损的经营者进行补偿⑧；其二，从受益对象的角度，这一问题前文已述，不再赘言。②程序正当性——《方案》的制定未经调研、论证、征求意见，仅仅是出于惠民的意愿而作出，对其造成的影响估计不足，缺乏科学性。
免收通行费牵涉通行者、收费者（政府或路桥公司）、其他民众的利益，是一个典型的社会利益问题，但学界少有从社会利益的角度分析该问题。而要讨论社会利益，需要先界定利益。
利益属于法学和经济学的基础概念，目前关于利益有一元论、二元论和三元论等观点。一元论只承认个体利益，社会公共利益只是众多个体利益的简单相加。二元论认为超出个体利益而独立存在的社会利益（或称公共利益）。三元论是将二元论中的社会利益再区分为国家层面的国家利益（或称公共利益，但其含义与二元论中的公共利益不可等同）和介于个体利益、国家利益之间的社会利益。笔者赞同二元论，原因是二元论中的社会利益具有时空上的弹性，可以包括国家层面的公共利益，而三元论中的社会利益和国家利益不仅易混淆，并且国家利益容易异化为国家机器利益的代表。⑨
社会利益是经济法的核心内容，也是政府干预市场的正当性依据。从文本解释的角度，社会利益乃“社会公众共同之利益”，但根据阿罗（KennethJ.Arrow）不可能定理，在现实条件下不存在能够满足所有最低限度偏好的选项。社会利益的内涵可被概括为以下四点：①社会利益并非由个体利益的自然发展而实现；②社会利益不是众多个体利益的简单相加；③社会利益不绝对优位于个体利益；④两者间并非泾渭分明，需结合具体情况个案分析。同时，社会利益的外部特征可被归纳为以下四点：①时空性。社会利益与空间、时间因素密切相关；②重要性。所保护的社会利益在一般情况下应大于需牺牲的私益；⑩③现实性。所保护的社会利益具有可实现性；④程序性。维护社会利益必须严格根据程序进行，包括立法、执行和司法全程，并且要相关公众参与，以免社会利益沦为肆意侵害私益的挡箭牌。B11
《方案》的提出，一是政府出于施惠于民的良好愿望，二是为应对社会大众对公路收费制度诸多问题的责难，三是鼓励大家旅游消费，拉动内需。但从社会利益的纬度考量《方案》，却有颇多可商榷之处：①时间上，《方案》免费时间只是四段节假日，就全国总体而言，在这段期间驾车出行的毕竟是少数。相比之下，鲜活农产品运输车辆及军警、抢险救灾车辆全年都能享受减免B12，并且这两类车辆的通行费减免是可以惠及全民的。②空间上，由于我国收费站分布极不均衡，大量集中在中东部地区，而且该区域经济较发达，私家车较多，导致《方案》的惠民效果在地理上也不均衡。③受惠对象上，经济状况较好的私家车主能享受《方案》的实惠，而乘坐公共运输工具的社会弱势群体却不能享受通行费减免的好处。④重要性上，《方案》受益对象是小型车驾驶者B13，而私有路桥公司、其他民众的利益都受到了损害。⑤程序上，《方案》的出台并未进行模型建构、量化分析和征求公众意见，以致于实施后造成种种问题，这是今后制定涉及社会利益的法律、政策时必须考虑的因素。
四、求解《方案》中的社会利益
要求解《方案》的应然社会利益，就要先判断其社会利益为何。根据约束条件的不同，可将社会利益的求解分为理想求解和现实求解。理想求解又可分为交易费用为零和为正这两种情况，交易费用为零时，相关主体能协商一致提供公共物品并使其共同利益最大，交易费用为正则是通过被动决定的方式（如投票、服从权威者命令）来使共同利益最大化，这两种理想状况在现实中基本不可能存在。现实求解包括经验、理性和权威性观念这三种方法——经验是个案累积起来的经验，理性是经过经验检验过的理性，权威性观念对经验和理性并重，强调个体自由和社会合作的协调。B14
综上所述，从社会利益的角度，或可从以下方面改进《方案》：①在对小型车免收通行费的同时，应降低公共运输工具的票价，以保护弱势群体的利益；②补偿私有路桥公司因执行《方案》而受到的损害，且只益由政府财政补贴而不应延长收费期限；③改善执行方式，在《方案》免费期间采取不发卡、不放杆的方式，合理疏导车流，以提高通行效率（这一点在实际操作中已经采用，取得了较好效果）。（作者单位：四川大学法学院）
注解：
① 该条例于2008年12月27日被国务院第543号令修订，又经《公路安全保护条例》（国务院第593号令）于2011年7月1日废止。
② http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201412/t20141223_1747451.html交通运输部《2013年全国收费公路统计公报》
③ 《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（国发[2012]37号）
④ 同注②
⑤ http：//news.qq.com/a/20131001/004526.htm腾讯新闻“国庆高速免费首日再现大堵车，车主下车遛狗”
⑥ http：//sz.sina.com.cn/news/s/2014-10-03/213715351.html新浪新闻“高速应急车道被占，男子突发哮喘无法救治身亡”
http：//scnews.newssc.org/system/20150104/000525451.html四川新闻网“成雅高速元旦期间私家车占应急车道，救护车被‘堵死”、’”
⑦ http：//news.xinhuanet.com/local/2014-05/02/c_1110500799.htm新华网“省70元过路费多花百元油钱，网友五一遇堵车称免费出行成鸡肋” ⑧ 《方案》实施后，私有路桥公司受到损失的问题比较突出，在经过较为漫长的时间后，该问题得到了部分解决，解决方式主要有两种：一是由政府直接补贴，如http：//www.ce.cn/cysc/jtys/gonglu/201401/28/t20140128_2221701.shtml中国经济网“深高速部分路段免费通行获政府逾27亿元补偿”http：//money.163.com/14/0127/16/9JK0NFI3002540BQ.html网易财经“”山东高速签G205滨州黄河大桥免收部分车辆通行费补偿协议”，这种方式使得政府承担了《方案》的成本，实质上是社会大众为此买单，这与政府还贷公路的类型相同；二是延长收费年限，这引发了关于收费公路收费年限的诸多讨论，但这些与本文无关，按下不表。《方案》本身丝毫没有提到补偿受损路桥公司的内容。
⑨ 符启林，罗晋京.论社会公共利益和经济法[J].河北法学，2007，25：21-25.DOI：10.3969/j.issn.1002-3933.2007.07.004.
⑩ 关于利益大小比较的问题，可通过基数测量法或序数测量法来量化分析，但这属于福利经济学的范畴，本文无力也不必在此展开。
B11 李昌麒，陈治.经济法的社会利益考辩[J].现代法学，2005，27（5）：16-26.DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2005.05.003.）
許石慧.论经济法视野中的公共利益原则[J].甘肃政法学院学报，2006，23（4）.DOI：10.3969/j.issn.1009-3745.2006.04.008.
B12 相关政策：《交通运输部、国家发展改革委、财政部关于进一步完善鲜活农产品运输绿色通道政策的紧急通知》（交公路发[2010]715号）
《交通运输部关于对抗震抢险救灾物资免缴车辆通行费的紧急通知》（交公路明电发[2008]26号）
B13 旅游景点经营者等属于《方案》的间接受益者，但无限的“间接”下去会使得问题无法分析，且景点经营者的获益是正常的市场行为，与政府直接干预利益分配性质不同。
B14 李昌麒，陈治.经济法的社会利益考辩[J].现代法学，2005，27（5）：16-26.DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2005.05.003.）
关键词：收费公路；通行费；社会利益；公平
一、收费公路的产生及变革
上个世纪八十年代，我国广东省首先实行公路收费制。1984年12月，国务院决定实施“贷款修路，收费还贷”的公路建设政策。1987年10月13日，国务院发布《中华人民共和国公路管理条例》①，对行驶车辆收取通行费有了正式法律依据。这类由县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路就是政府还贷公路。
随着社会主义市场经济的发展，九十年代出现了由民营资本或外资投资建设，并由其在特许期间内收取通行费的公路，这种方式就是BOT（即“built-operat-transfer”的简写，中文译作“建设-经营-转交”），这种由国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路即为经营性公路。《中华人民共和国公路法》于1998年1月1日施行，对收费公路的种类等有专门规定，至此，我国收费公路由政府还贷公路和经营性公路构成的格局正式确立。
二、《方案》的内容及产生的问题
在现代社会，公路作为交通网络的一部分，连接不同的陆上空间，以促进经济发展、方便大众出行，其重要性毋庸置疑。因为公路与每个社会主体的工作、生活都紧密相关，是基础设施的重要组成部分，属于典型的公共物品，故公路通行费的收取与否关涉社会大众的利益。
据交通运输部于2014年12月23日发布的《2013年全国收费公路统计公报》，截至2013年底，我国收费公路里程15.65万公里，占公路总里程435.62万公里的3.6%。收费公路中，政府还贷公路9.95万公里，经营性公路5.70万公里。2013年度，全国收费公路通行费收入为3652亿元，其中政府还贷公路1553亿元，经营性公路2099亿元。②
国务院于2012年7月24日发布由交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（本文其他处简称《方案》）。《方案》的主要内容有三点：①实施的时间范围——春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日。免费时段从节假日第一天00∶00开始，节假日最后一天24∶00结束（普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准）；②实施的车辆范围——7座以下（含7座）载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车；③实施的公路范围——符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路（含收费桥梁和隧道）。各地机场高速公路是否实行免费通行，由各省（区、市）人民政府决定。③
该政策实施两年有余，取得了一定的惠民效果——仅2013年因重大节假日小型客车免费通行就减免了149亿元的公路通行费，占该年通行费减免总额的35%。④考虑到《方案》的免费时间只有20天，在这种情况下取得该成效不可谓不显著。
但是，耀眼的减免数额不能掩盖《方案》存在的问题。
（一）降低通行效率
在《方案》的“激励”之下，各地小型车辆蜂拥而出，导致免费时间内收费公路段（尤其是高速公路段）车满为患、拥堵成灾，甚至有人在拥堵的高速公路上遛狗、做操。⑤与未实行《方案》的往年同期相比，《方案》降低了公路运输整体效率。
（二）破坏环境，造成安全隐患
免费期间，收费公路段常变成露天停车场，不少驾乘人员素质不高，随地弃置垃圾，使得公路又肩负了垃圾场的重任。这不仅污染环境，也给车辆的行驶安全埋下隐患。
此外，《方案》刺激了大量小型私家车上路，这本就加大了尾气排放量，加上拥堵，两相叠加更加重了对空气的污染。
更严重的是，严重的拥堵加上部分驾驶者素质不高，出现了应急车道被占的情况，导致救护车无法通行、病人去世的惨剧。⑥
（三）侵害了相关主体的利益
总体而言，《方案》至少侵害了以下主体的利益：
一是愿意负担通行费以享受相对顺畅行驶环境的通行者。公路设施属于公共产品，通行费是其价格，只是这里的价格有很强的公益性。愿付费的通行者对价格较不敏感，宁愿承受价格门槛也不愿忍受拥堵，《方案》实质上剥夺了这部分通行者选择的权利。
二是不愿负担通行费的通行者。对这部分通行者而言，《方案》带来的也并非全是利好消息。因为拥堵，出现了免去的通行费抵不上多花油费的现象。⑦
三是未享受《方案》好处的社会大众。《方案》施惠对象主要是小型家用车，而拥有汽车的人（或家庭）相比于不拥有的毕竟少得多，而且拥有汽车说明其经济实力处于社会中层以上，而收入更低者乘坐的公共交通车辆却不能享受该惠民政策，何其吊诡！
四是私营路桥公司。公路维护需要资金，《方案》加大了公路的损耗，而《方案》免费期间收费公路部分的养护费用只能由政府财政（政府还贷公路）或民营资本、外资（经营性公路）来承担。对政府还贷公路来说，这部分财政资金须由社会大众来实际负担（视公路的等级、性质来确定负担该费用的范围），其中大部分并没有享受《方案》的实惠（原因前述）；就经营性公路而言，这部分资金这能由经营公路的民营资本或外资承担，这无疑侵害了他们的利益。
三、从经济法角度解读《方案》 关于《方案》本身及效果，学界已有不少探讨，但范围多集中在行政法领域，关注的主要是正当性问题：①实体正当性——其一，从法律规范位阶的角度，《方案》属行政法规，但它实际上损害了经营性公路经营者的合法财产权，而我国《宪法》第11条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，《方案》明显越权，也没有对受损的经营者进行补偿⑧；其二，从受益对象的角度，这一问题前文已述，不再赘言。②程序正当性——《方案》的制定未经调研、论证、征求意见，仅仅是出于惠民的意愿而作出，对其造成的影响估计不足，缺乏科学性。
免收通行费牵涉通行者、收费者（政府或路桥公司）、其他民众的利益，是一个典型的社会利益问题，但学界少有从社会利益的角度分析该问题。而要讨论社会利益，需要先界定利益。
利益属于法学和经济学的基础概念，目前关于利益有一元论、二元论和三元论等观点。一元论只承认个体利益，社会公共利益只是众多个体利益的简单相加。二元论认为超出个体利益而独立存在的社会利益（或称公共利益）。三元论是将二元论中的社会利益再区分为国家层面的国家利益（或称公共利益，但其含义与二元论中的公共利益不可等同）和介于个体利益、国家利益之间的社会利益。笔者赞同二元论，原因是二元论中的社会利益具有时空上的弹性，可以包括国家层面的公共利益，而三元论中的社会利益和国家利益不仅易混淆，并且国家利益容易异化为国家机器利益的代表。⑨
社会利益是经济法的核心内容，也是政府干预市场的正当性依据。从文本解释的角度，社会利益乃“社会公众共同之利益”，但根据阿罗（KennethJ.Arrow）不可能定理，在现实条件下不存在能够满足所有最低限度偏好的选项。社会利益的内涵可被概括为以下四点：①社会利益并非由个体利益的自然发展而实现；②社会利益不是众多个体利益的简单相加；③社会利益不绝对优位于个体利益；④两者间并非泾渭分明，需结合具体情况个案分析。同时，社会利益的外部特征可被归纳为以下四点：①时空性。社会利益与空间、时间因素密切相关；②重要性。所保护的社会利益在一般情况下应大于需牺牲的私益；⑩③现实性。所保护的社会利益具有可实现性；④程序性。维护社会利益必须严格根据程序进行，包括立法、执行和司法全程，并且要相关公众参与，以免社会利益沦为肆意侵害私益的挡箭牌。B11
《方案》的提出，一是政府出于施惠于民的良好愿望，二是为应对社会大众对公路收费制度诸多问题的责难，三是鼓励大家旅游消费，拉动内需。但从社会利益的纬度考量《方案》，却有颇多可商榷之处：①时间上，《方案》免费时间只是四段节假日，就全国总体而言，在这段期间驾车出行的毕竟是少数。相比之下，鲜活农产品运输车辆及军警、抢险救灾车辆全年都能享受减免B12，并且这两类车辆的通行费减免是可以惠及全民的。②空间上，由于我国收费站分布极不均衡，大量集中在中东部地区，而且该区域经济较发达，私家车较多，导致《方案》的惠民效果在地理上也不均衡。③受惠对象上，经济状况较好的私家车主能享受《方案》的实惠，而乘坐公共运输工具的社会弱势群体却不能享受通行费减免的好处。④重要性上，《方案》受益对象是小型车驾驶者B13，而私有路桥公司、其他民众的利益都受到了损害。⑤程序上，《方案》的出台并未进行模型建构、量化分析和征求公众意见，以致于实施后造成种种问题，这是今后制定涉及社会利益的法律、政策时必须考虑的因素。
四、求解《方案》中的社会利益
要求解《方案》的应然社会利益，就要先判断其社会利益为何。根据约束条件的不同，可将社会利益的求解分为理想求解和现实求解。理想求解又可分为交易费用为零和为正这两种情况，交易费用为零时，相关主体能协商一致提供公共物品并使其共同利益最大，交易费用为正则是通过被动决定的方式（如投票、服从权威者命令）来使共同利益最大化，这两种理想状况在现实中基本不可能存在。现实求解包括经验、理性和权威性观念这三种方法——经验是个案累积起来的经验，理性是经过经验检验过的理性，权威性观念对经验和理性并重，强调个体自由和社会合作的协调。B14
综上所述，从社会利益的角度，或可从以下方面改进《方案》：①在对小型车免收通行费的同时，应降低公共运输工具的票价，以保护弱势群体的利益；②补偿私有路桥公司因执行《方案》而受到的损害，且只益由政府财政补贴而不应延长收费期限；③改善执行方式，在《方案》免费期间采取不发卡、不放杆的方式，合理疏导车流，以提高通行效率（这一点在实际操作中已经采用，取得了较好效果）。（作者单位：四川大学法学院）
注解：
① 该条例于2008年12月27日被国务院第543号令修订，又经《公路安全保护条例》（国务院第593号令）于2011年7月1日废止。
② http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201412/t20141223_1747451.html交通运输部《2013年全国收费公路统计公报》
③ 《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（国发[2012]37号）
④ 同注②
⑤ http：//news.qq.com/a/20131001/004526.htm腾讯新闻“国庆高速免费首日再现大堵车，车主下车遛狗”
⑥ http：//sz.sina.com.cn/news/s/2014-10-03/213715351.html新浪新闻“高速应急车道被占，男子突发哮喘无法救治身亡”
http：//scnews.newssc.org/system/20150104/000525451.html四川新闻网“成雅高速元旦期间私家车占应急车道，救护车被‘堵死”、’”
⑦ http：//news.xinhuanet.com/local/2014-05/02/c_1110500799.htm新华网“省70元过路费多花百元油钱，网友五一遇堵车称免费出行成鸡肋” ⑧ 《方案》实施后，私有路桥公司受到损失的问题比较突出，在经过较为漫长的时间后，该问题得到了部分解决，解决方式主要有两种：一是由政府直接补贴，如http：//www.ce.cn/cysc/jtys/gonglu/201401/28/t20140128_2221701.shtml中国经济网“深高速部分路段免费通行获政府逾27亿元补偿”http：//money.163.com/14/0127/16/9JK0NFI3002540BQ.html网易财经“”山东高速签G205滨州黄河大桥免收部分车辆通行费补偿协议”，这种方式使得政府承担了《方案》的成本，实质上是社会大众为此买单，这与政府还贷公路的类型相同；二是延长收费年限，这引发了关于收费公路收费年限的诸多讨论，但这些与本文无关，按下不表。《方案》本身丝毫没有提到补偿受损路桥公司的内容。
⑨ 符启林，罗晋京.论社会公共利益和经济法[J].河北法学，2007，25：21-25.DOI：10.3969/j.issn.1002-3933.2007.07.004.
⑩ 关于利益大小比较的问题，可通过基数测量法或序数测量法来量化分析，但这属于福利经济学的范畴，本文无力也不必在此展开。
B11 李昌麒，陈治.经济法的社会利益考辩[J].现代法学，2005，27（5）：16-26.DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2005.05.003.）
許石慧.论经济法视野中的公共利益原则[J].甘肃政法学院学报，2006，23（4）.DOI：10.3969/j.issn.1009-3745.2006.04.008.
B12 相关政策：《交通运输部、国家发展改革委、财政部关于进一步完善鲜活农产品运输绿色通道政策的紧急通知》（交公路发[2010]715号）
《交通运输部关于对抗震抢险救灾物资免缴车辆通行费的紧急通知》（交公路明电发[2008]26号）
B13 旅游景点经营者等属于《方案》的间接受益者，但无限的“间接”下去会使得问题无法分析，且景点经营者的获益是正常的市场行为，与政府直接干预利益分配性质不同。
B14 李昌麒，陈治.经济法的社会利益考辩[J].现代法学，2005，27（5）：16-26.DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2005.05.003.）