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人大代表提出对各方面工作的“建议、批评和意见”（以下简称建议），是依法执行代表职务的基本形式，是反映人民意愿、传递人民心声、代表人民参加行使国家权力的重要途径。近年来，随着民主法治建设不断推进和人民代表大会制度日益深入人心，公众对代表建议的关注度越来越高，代表建议向社会公开已成大势所趋。为进一步推进人大代表建议内容、办理进程和办理结果向社会公开（以下简称“三公开”）工作，上海人大工作研究会围绕代表建议“三公开”的制度化问题深入开展调研，形成了调研报告。
一、在本市实行代表建议“三公开”制度的必要性
在本市实行代表建议“三公开”，对于坚持和完善人民代表大会制度、体现国家“一切权力属于人民”的宪法精神、保障人民当家作主，具有重大意义。
第一，实行代表建议“三公开”制度，是贯彻落实党的十九大精神、践行“以人民为中心”发展思想的必然要求。代表提出建议，既是法定要求，也是职责所在。代表建议的背后凝结的是人民群众的所思所盼。公开代表建议是践行“以人民为中心”发展思想的具体举措，关系到我们党是否始终坚持立党为公、执政为民、依靠人民创造历史伟业。
第二，实行代表建议“三公开”制度，是加强人大及其常委会“两个机关”建设、扩大公民有序政治参与的必然要求。公开是现代民主政治的基本特征，要真正实现“有事好商量，众人的事由众人商量”，必须以公开为首要前提。公开代表建议有助于增加人大代表履职过程中“民意”的分量与成色，激发广大人民群众有序政治参与的热情，为上海实现总书记交办的三项新的重大任务，更好服务国家战略，凝聚起更大的力量和更多的智慧。
第三，实行代表建议“三公开”制度，是提升建议办理质量、强化“一府一委两院”自觉接受人大和人民群众监督的必然要求。通过公开代表建议，将国家机关的建议办理工作置于代表和人民群众的监督之下，能够增强办理单位的责任感和紧迫感，进一步强化向人大负责、向代表负责、向人民负责的意识，同时倒逼有关部门高度重视代表建议的解决采纳、落地见效，防止建议办理“一答了之”，进而有力推动法治国家、法治政府、法治社会建设。
第四，实行代表建议“三公开”制度，是增强代表履职意识、保证高质量履职的必然要求。通过建议公开，将代表的履职态度和能力公之于众，既保证了公众的知情权，又有助于倒逼代表认真履职、加强调研，提高建议质量。同时，通过公开后代表之间的相互学习、借鉴，还能发挥正向激励作用，形成良性的履职竞争，从而提高人大代表的整体履职水平。
二、在本市实行代表建议“三公开”制度的可行性
通过调研，课题组认为，根据中央和市委的有关要求，经过这些年来的探索和实践，在本市全面实行代表建议“三公开”的条件已经具备，是完全可行的。
一是从顶层设计看，“法律有规定，文件有要求”。法律法规方面，本市关于代表建议、批评和意见的规定第二十六条进一步细化了公开的方式，要求通过“上海人大代表履职平台”和《上海市人民代表大会常务委员会公报》等向代表和社会公开代表建议的办理情况。此外，《中华人民共和国政府信息公开条例》中也规定，行政机关对符合条件的政府信息应当主动公开。代表建议事关公民切身利益，完全符合政府信息主动公开的条件。文件方面，2014年10月，国务院办公厅印发《关于做好全国人大代表建议和全国政协委员提案办理结果公开工作的通知》（国办发〔2014〕46号）。根据该文件精神，市政府办公厅在试点的基础上于2017年6月印发了《市人大代表建议和政协提案办理结果公开试行办法》，将办理结果公开工作覆盖政府系统所有承办单位。2018年11月，市政府出台《办理市人大代表建议和政协提案办法》，将办理结果公开工作正式纳入市政府办理工作制度规范。
二是从各方态度看，“人民有呼声，代表有意愿”。一方面，随着本市各级人大代表进社区联系人民群众工作的不断推进，基层群众把更多关注聚焦在反映问题的解决落实上，代表建议作为反映民意主渠道的作用更显突出，人民群众对代表建议内容、办理进程和办理结果的公开也有了更高期待。另一方面，随着代表依法履职尽责、自觉接受监督意识的不断增強，代表主动要求公开自己所提建议的比例也越来越高。
三是从实践基础看，“各地有经验，上海有探索”。从外省市情况看，省级层面的北京市人大常委会出台了《人大代表建议、批评和意见及其办理情况公开工作意见》，对公开的内容、方式、时限要求、责任主体等作了明确规定。相较于省级层面，市县级人大的探索则更为活跃。如，早在2004年，天津市南开区人大常委会即通过《天津日报》向社会公开代表建议内容、办理部门、办理意见和办理结果。从上海情况看，在市人大常委会和各承办单位的共同努力下，全市代表建议公开工作呈现以下几个特点：一是领导高度重视，办公厅牵头抓总、各承办单位各负其责的代表建议公开工作机制基本形成;二是公开比例持续上升;三是公开形式日益多样;四是公开工作制度和要求不断完善。
三、存在的问题
虽然本市的代表建议“三公开”工作在实践中不断探索创新、取得了一定成效，但无论是在公开的内容、范围、方式上，还是在对公开的制度保障、宣传力度上，都还存在一些不到位、不规范等问题。
（一）关于对代表建议“三公开”的认识问题
通过调研，课题组发现，尽管各方对代表建议公开工作的认识有了很大提高，但还有一些不到位、需进一步提高之处。从承办单位角度看，个别承办单位及人员把代表提建议、公开代表建议误解为是在给政府工作“找麻烦”、给领导“添麻烦”、让自己“多麻烦”。因此，为领导“守门把关”、不想公开、最好内部解决问题甚至畏惧公开的想法还是存在的。从人大角度看，个别部门和人员仅把代表建议公开作为一项事务性、技术性工作，没有从加强“代表机关”建设、推进社会主义民主的高度去认识其重要意义，没有充分认识到为代表履职提供服务保障是每位人大工作者的政治责任。从代表角度看，一些代表对于将自己的履职置于公众视野下接受监督的思想准备还不够充分，存在一定顾虑。 （二）关于主动公开的比例问题
首先，就绝对数而言，还有逾三成的代表建议没有公开。其次，在577件主动公开的建议中，全文公开的496件，其余为摘要公开。第三，以上统计仅是针对代表建議办理结果公开而言，如果再算上建议内容也同时公开的，则比例更低。
（三）关于依申请公开、摘要公开和不予公开的认定标准问题
市政府有关办理办法中明确关于不予公开有两种情形：一是办理复文涉及国家秘密的，依法不予公开;二是提出人明确表示代表建议或政协提案内容不宜公开的，办理复文可不公开。关于摘要公开也有两种情形：一是对因部分内容涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等情形而不宜全文公开的，可依据信息公开相关规定作区分处理后，以摘要方式公开;二是内容相同或相近的，可合并公开摘要。关于依申请公开，办法则规定，公民、法人或其他组织提出申请公开办理复文的，承办单位应当依据信息公开等相关规定，做好答复工作。从上述规定看，只有原则要求，没有定性定量的标准，这就带来了具体认定标准“谁说了算”的问题。
（四）关于代表建议“三公开”的平台建设问题
目前，代表建议公开分别依托三大平台：一是依托“上海人大公众网”，公开代表建议内容文本;二是依托“中国上海”门户网站，公开代表建议办理结果;三是依托各承办单位的官网，公开由本单位办理的代表建议的结果。问题在于没有一个统一的公开平台可以同时查询到代表建议的内容和相应的办理结果。这就带来两个问题：一是人大、政府“各管一摊”;二是政府各部门“各自为战”。此外，从人大新闻宣传工作看，对代表建议公开工作的宣传报道相对较少，导致公众对这项工作的知晓度不高，也影响了这项工作深入推进。
四、对策与建议
“公开一小步、民主一大步。”新时代上海要继续当好改革开放排头兵、创新发展先行者，必须要问政于民、问需于民、问计于民，从广大人民群众的实践中汲取智慧、凝聚力量。代表建议公开正是其中一个重要渠道。为此，针对上述问题，提出如下建议：
（一）进一步统一思想认识、提高政治站位
人大及其常委会要进一步发挥主导作用，把代表建议公开作为密切联系人民群众、加强代表机关建设的重要途径。“一府一委两院”，特别是政府及其承办单位要切实按照李克强总理提出的“以公开为常态，不公开为例外”的原则要求，采取行之有效的措施进一步加大公开力度，实现“应公开尽公开”。全体人大代表要增强宗旨意识，不断提高履职能力水平，更好适应在公众监督下履行代表职务的新常态。
（二）依法研究制定相关工作意见
建议由市人大常委会党组牵头，按照代表法和本市“一办法两规定”等相关法律法规要求，研究起草关于加强代表建议公开工作的意见，报请市委批转。在工作意见出台前，可从以下三方面着手推进代表建议公开工作：第一，在每年年初的人大政府年度工作双向通气会上，就代表建议公开工作进行沟通，形成共识;第二，在每年的代表建议办理工作会议上，对建议公开工作提出更明确的要求;第三，在每年年中市政府办公厅向市人大常委会报告代表建议办理情况时，要把公开工作情况作为重点之一纳入报告中。
（三）加快建设统一的公开平台
为便于市民群众和代表“一网查询”本市的代表建议内容、办理进程和办理结果，建议改变当前以“谁办理谁公开”为原则导致的各自为战、各管一摊局面，在各方现有公开平台的基础上，尽快搭建统一的公开平台。由市人大常委会牵头，在“上海人大公众网”上系统集成代表建议内容、办理进程和办理结果，一并向社会公开。
（四）建立代表建议公开的会商机制
为落实好“以不公开为例外”原则，建议建立代表、人大、政府三方会商机制，对所有代表建议是否公开进行认定把关，特别是对于依申请公开和不予公开的代表建议要慎重认定，科学确定不公开的标准和情形。代表对所提建议提出不公开的，应当写明理由，市人大常委会代表工委认为可以公开的，应当主动与代表沟通，再次征求代表意见。承办单位对答复意见提出不公开或依申请公开的，应当向市政府办公厅和市人大常委会代表工委说明理由，并与提出建议的代表进行沟通。市人大常委会代表工委汇总对代表建议公开、依申请公开或不予公开的情况，报请主任会议研究确认。确有特殊情况的，可考虑延迟公开期限;对于当年度因故不宜公开的，此后每年要建立“回头看”机制，适时向社会公开。
（五）加强人大对代表建议公开工作的监督考核
一是在人大制定的有关工作意见中，体现对公开工作监督考核的内容;二是在政府的办理工作考核体系中，单列若干分值，由人大和代表进行打分，增强人大的话语权和监督考核的刚性。三是督促政府继续加大办理结果公开工作情况在年度办理工作考核评价体系中的分值，督促和引导各承办单位更加认真、更加慎重地对待公开工作，着力扩大公开范围、增加主动公开办理复文数量，进一步提高办理结果公开工作质量，更好保障公众知情权。
（六）为推进“三公开”工作提供更好服务保障
全面实行代表建议“三公开”后，相应的服务保障必须及时跟上。一要加强学习培训;二要加强提办双方的沟通交流;三要加大相关新闻宣传力度。
一、在本市实行代表建议“三公开”制度的必要性
在本市实行代表建议“三公开”，对于坚持和完善人民代表大会制度、体现国家“一切权力属于人民”的宪法精神、保障人民当家作主，具有重大意义。
第一，实行代表建议“三公开”制度，是贯彻落实党的十九大精神、践行“以人民为中心”发展思想的必然要求。代表提出建议，既是法定要求，也是职责所在。代表建议的背后凝结的是人民群众的所思所盼。公开代表建议是践行“以人民为中心”发展思想的具体举措，关系到我们党是否始终坚持立党为公、执政为民、依靠人民创造历史伟业。
第二，实行代表建议“三公开”制度，是加强人大及其常委会“两个机关”建设、扩大公民有序政治参与的必然要求。公开是现代民主政治的基本特征，要真正实现“有事好商量，众人的事由众人商量”，必须以公开为首要前提。公开代表建议有助于增加人大代表履职过程中“民意”的分量与成色，激发广大人民群众有序政治参与的热情，为上海实现总书记交办的三项新的重大任务，更好服务国家战略，凝聚起更大的力量和更多的智慧。
第三，实行代表建议“三公开”制度，是提升建议办理质量、强化“一府一委两院”自觉接受人大和人民群众监督的必然要求。通过公开代表建议，将国家机关的建议办理工作置于代表和人民群众的监督之下，能够增强办理单位的责任感和紧迫感，进一步强化向人大负责、向代表负责、向人民负责的意识，同时倒逼有关部门高度重视代表建议的解决采纳、落地见效，防止建议办理“一答了之”，进而有力推动法治国家、法治政府、法治社会建设。
第四，实行代表建议“三公开”制度，是增强代表履职意识、保证高质量履职的必然要求。通过建议公开，将代表的履职态度和能力公之于众，既保证了公众的知情权，又有助于倒逼代表认真履职、加强调研，提高建议质量。同时，通过公开后代表之间的相互学习、借鉴，还能发挥正向激励作用，形成良性的履职竞争，从而提高人大代表的整体履职水平。
二、在本市实行代表建议“三公开”制度的可行性
通过调研，课题组认为，根据中央和市委的有关要求，经过这些年来的探索和实践，在本市全面实行代表建议“三公开”的条件已经具备，是完全可行的。
一是从顶层设计看，“法律有规定，文件有要求”。法律法规方面，本市关于代表建议、批评和意见的规定第二十六条进一步细化了公开的方式，要求通过“上海人大代表履职平台”和《上海市人民代表大会常务委员会公报》等向代表和社会公开代表建议的办理情况。此外，《中华人民共和国政府信息公开条例》中也规定，行政机关对符合条件的政府信息应当主动公开。代表建议事关公民切身利益，完全符合政府信息主动公开的条件。文件方面，2014年10月，国务院办公厅印发《关于做好全国人大代表建议和全国政协委员提案办理结果公开工作的通知》（国办发〔2014〕46号）。根据该文件精神，市政府办公厅在试点的基础上于2017年6月印发了《市人大代表建议和政协提案办理结果公开试行办法》，将办理结果公开工作覆盖政府系统所有承办单位。2018年11月，市政府出台《办理市人大代表建议和政协提案办法》，将办理结果公开工作正式纳入市政府办理工作制度规范。
二是从各方态度看，“人民有呼声，代表有意愿”。一方面，随着本市各级人大代表进社区联系人民群众工作的不断推进，基层群众把更多关注聚焦在反映问题的解决落实上，代表建议作为反映民意主渠道的作用更显突出，人民群众对代表建议内容、办理进程和办理结果的公开也有了更高期待。另一方面，随着代表依法履职尽责、自觉接受监督意识的不断增強，代表主动要求公开自己所提建议的比例也越来越高。
三是从实践基础看，“各地有经验，上海有探索”。从外省市情况看，省级层面的北京市人大常委会出台了《人大代表建议、批评和意见及其办理情况公开工作意见》，对公开的内容、方式、时限要求、责任主体等作了明确规定。相较于省级层面，市县级人大的探索则更为活跃。如，早在2004年，天津市南开区人大常委会即通过《天津日报》向社会公开代表建议内容、办理部门、办理意见和办理结果。从上海情况看，在市人大常委会和各承办单位的共同努力下，全市代表建议公开工作呈现以下几个特点：一是领导高度重视，办公厅牵头抓总、各承办单位各负其责的代表建议公开工作机制基本形成;二是公开比例持续上升;三是公开形式日益多样;四是公开工作制度和要求不断完善。
三、存在的问题
虽然本市的代表建议“三公开”工作在实践中不断探索创新、取得了一定成效，但无论是在公开的内容、范围、方式上，还是在对公开的制度保障、宣传力度上，都还存在一些不到位、不规范等问题。
（一）关于对代表建议“三公开”的认识问题
通过调研，课题组发现，尽管各方对代表建议公开工作的认识有了很大提高，但还有一些不到位、需进一步提高之处。从承办单位角度看，个别承办单位及人员把代表提建议、公开代表建议误解为是在给政府工作“找麻烦”、给领导“添麻烦”、让自己“多麻烦”。因此，为领导“守门把关”、不想公开、最好内部解决问题甚至畏惧公开的想法还是存在的。从人大角度看，个别部门和人员仅把代表建议公开作为一项事务性、技术性工作，没有从加强“代表机关”建设、推进社会主义民主的高度去认识其重要意义，没有充分认识到为代表履职提供服务保障是每位人大工作者的政治责任。从代表角度看，一些代表对于将自己的履职置于公众视野下接受监督的思想准备还不够充分，存在一定顾虑。 （二）关于主动公开的比例问题
首先，就绝对数而言，还有逾三成的代表建议没有公开。其次，在577件主动公开的建议中，全文公开的496件，其余为摘要公开。第三，以上统计仅是针对代表建議办理结果公开而言，如果再算上建议内容也同时公开的，则比例更低。
（三）关于依申请公开、摘要公开和不予公开的认定标准问题
市政府有关办理办法中明确关于不予公开有两种情形：一是办理复文涉及国家秘密的，依法不予公开;二是提出人明确表示代表建议或政协提案内容不宜公开的，办理复文可不公开。关于摘要公开也有两种情形：一是对因部分内容涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等情形而不宜全文公开的，可依据信息公开相关规定作区分处理后，以摘要方式公开;二是内容相同或相近的，可合并公开摘要。关于依申请公开，办法则规定，公民、法人或其他组织提出申请公开办理复文的，承办单位应当依据信息公开等相关规定，做好答复工作。从上述规定看，只有原则要求，没有定性定量的标准，这就带来了具体认定标准“谁说了算”的问题。
（四）关于代表建议“三公开”的平台建设问题
目前，代表建议公开分别依托三大平台：一是依托“上海人大公众网”，公开代表建议内容文本;二是依托“中国上海”门户网站，公开代表建议办理结果;三是依托各承办单位的官网，公开由本单位办理的代表建议的结果。问题在于没有一个统一的公开平台可以同时查询到代表建议的内容和相应的办理结果。这就带来两个问题：一是人大、政府“各管一摊”;二是政府各部门“各自为战”。此外，从人大新闻宣传工作看，对代表建议公开工作的宣传报道相对较少，导致公众对这项工作的知晓度不高，也影响了这项工作深入推进。
四、对策与建议
“公开一小步、民主一大步。”新时代上海要继续当好改革开放排头兵、创新发展先行者，必须要问政于民、问需于民、问计于民，从广大人民群众的实践中汲取智慧、凝聚力量。代表建议公开正是其中一个重要渠道。为此，针对上述问题，提出如下建议：
（一）进一步统一思想认识、提高政治站位
人大及其常委会要进一步发挥主导作用，把代表建议公开作为密切联系人民群众、加强代表机关建设的重要途径。“一府一委两院”，特别是政府及其承办单位要切实按照李克强总理提出的“以公开为常态，不公开为例外”的原则要求，采取行之有效的措施进一步加大公开力度，实现“应公开尽公开”。全体人大代表要增强宗旨意识，不断提高履职能力水平，更好适应在公众监督下履行代表职务的新常态。
（二）依法研究制定相关工作意见
建议由市人大常委会党组牵头，按照代表法和本市“一办法两规定”等相关法律法规要求，研究起草关于加强代表建议公开工作的意见，报请市委批转。在工作意见出台前，可从以下三方面着手推进代表建议公开工作：第一，在每年年初的人大政府年度工作双向通气会上，就代表建议公开工作进行沟通，形成共识;第二，在每年的代表建议办理工作会议上，对建议公开工作提出更明确的要求;第三，在每年年中市政府办公厅向市人大常委会报告代表建议办理情况时，要把公开工作情况作为重点之一纳入报告中。
（三）加快建设统一的公开平台
为便于市民群众和代表“一网查询”本市的代表建议内容、办理进程和办理结果，建议改变当前以“谁办理谁公开”为原则导致的各自为战、各管一摊局面，在各方现有公开平台的基础上，尽快搭建统一的公开平台。由市人大常委会牵头，在“上海人大公众网”上系统集成代表建议内容、办理进程和办理结果，一并向社会公开。
（四）建立代表建议公开的会商机制
为落实好“以不公开为例外”原则，建议建立代表、人大、政府三方会商机制，对所有代表建议是否公开进行认定把关，特别是对于依申请公开和不予公开的代表建议要慎重认定，科学确定不公开的标准和情形。代表对所提建议提出不公开的，应当写明理由，市人大常委会代表工委认为可以公开的，应当主动与代表沟通，再次征求代表意见。承办单位对答复意见提出不公开或依申请公开的，应当向市政府办公厅和市人大常委会代表工委说明理由，并与提出建议的代表进行沟通。市人大常委会代表工委汇总对代表建议公开、依申请公开或不予公开的情况，报请主任会议研究确认。确有特殊情况的，可考虑延迟公开期限;对于当年度因故不宜公开的，此后每年要建立“回头看”机制，适时向社会公开。
（五）加强人大对代表建议公开工作的监督考核
一是在人大制定的有关工作意见中，体现对公开工作监督考核的内容;二是在政府的办理工作考核体系中，单列若干分值，由人大和代表进行打分，增强人大的话语权和监督考核的刚性。三是督促政府继续加大办理结果公开工作情况在年度办理工作考核评价体系中的分值，督促和引导各承办单位更加认真、更加慎重地对待公开工作，着力扩大公开范围、增加主动公开办理复文数量，进一步提高办理结果公开工作质量，更好保障公众知情权。
（六）为推进“三公开”工作提供更好服务保障
全面实行代表建议“三公开”后，相应的服务保障必须及时跟上。一要加强学习培训;二要加强提办双方的沟通交流;三要加大相关新闻宣传力度。