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摘要:高校办学离不开政府的管理,政府在落实高校办学自主权中发挥着重要的作用。目前,政府对高校的管理内容过细、方式过于直接。政府应通过法律、经济、计划、行政、信息等手段对高校自主办学进行宏观的、间接的、服务型的管理。
关键词:高校;政府;自主权;管理
作者简介:李旎(1977-),女,辽宁阜新人,辽宁工程技术大学实习实训中心,工程师,主要研究方向:教育管理研究。(辽宁 阜新 123000)
高校办学自主权是一个相对性的概念,它是相对政府的必要控制而言。事实上,在任何国家,政府对高校的控制都是存在的也是必须的,问题的关键不在于有没有控制和要不要控制,而在于政府应该如何管理,管理什么。政府对高校管理的内容、采取的管理方式等直接影响着高校办学自主权的落实。
一、政府角色与职能分析
长期以来,政府一直扮演着大学的举办者、管理者和办学者的角色,而事实上政府只是公立大学的举办者,对高校承担着管理职能和服务职能。政府要正确处理好管理与服务两种职能的关系,把原有的一部分行政管理职能转变为服务职能,把一部分微观管理职能转变为宏观管理职能,把一部分直接干预职能转变为间接调控职能。从为高校服务为出发点,对其进行适当的宏观管理、指导和监督,也就是说服务是目的,指导、管理、监督是实现服务的手段。政府对高校的管理职能应该主要地体现在高等学校系统内外部的宏观方面,体现于高等教育事业的方向、规划和质量标准方面;政府的服务职能主要指政府应该为高等学校改革和发展在投资、营造良好的办学环境等诸多领域提供优质的服务。
二、政府对高校管理存在的弊端
自1999年《高等教育法》正式实施以来,政府不断转变对高等教育的管理职能和方式,高等学校的办学自主权得到了较大落实。但不可否认,高校办学自主权在落实过程中还有许多不尽人意的地方,政府主管部门的观念尚未完全转变,把权力的“归还”看作是权力的“施舍”,担心“一放则乱”;或者把权力从中央政府及教育主管部门转移到地方政府及其教育行政部门,而并没有还给高校。权力由中央政府及其教育主管部门转到地方政府及其教育主管部门,中央却未完全放弃其管理权,这样就使高校无形中又多了一个“婆婆”,高校的办学自主权不仅未扩大反而受到更多限制。目前,我国政府一方面“越位”,管理过细;另一方面,在规划、评估、监督及服务等方面又“缺位”。
1.管理内容层面
受长期计划经济体制的影响,我国政府在高校管理活动中,集举办者、管理者和事实上的办学者于一身的角色,从认识和行动上还未发生根本转变,总习惯于将属于高校应有的权利拿在手上。政府对高校的控制无处不在、无时不有。高等学校的一切动向都是上级主管部门颁布的形形色色的条文框定了的,政府直接插手和管理高校的具体事务,对高校管得过细,使学校始终不能摆脱“政府的从属机构”的地位。这就造成高校的内部结构与机制趋于僵化,缺乏活力,自我调控能力被完全压抑,缺乏最起码的独立性和自主性,严重束缚了高校办学的积极性。而政府在高校发展所必须的教育规划、指导、教育评估与监督、教育立法,规范和协调高校与政府、高校与高校之间、高校和社会之间的利益关系,为高校的发展和现代大学制度的建立创造良好的外部环境等方面又存在明显不足,严重“缺位”。
2.管理方式层面
当前政府在对高校的管理中,只注重了自己的行政权威,对高校多采用直接管理的方式,而较少用经济、法律、政策、信息和评估等手段进行间接管理,尤其是忽视了社会的参与作用。首先,政府没有把应该由社会尤其是社会中介机构承担的职能转向社会,堵塞了社会参与高等教育的有效渠道,割裂了连接学校、政府和社会之间的桥梁和纽带,同时也增加了政府的负担,并直接影响到政府管理职能的正常发挥。其次,政府虽然采用了经济、法律、评估等间接管理手段,但其前提、依据和内容等方面也无不体现着直接行政管理的实质。政府始终将高校作为管理的对象,而自己却置身于监督、管理之外,对于失职或职能作用错位,缺乏第三方给予评价和监督,只注重自己的权利而忽视了责任。
三、落实高校办学自主权,政府应更新管理方式
政府对高校的管理方式,由过去行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主,不直接管理和控制高校的内部运行环节与过程,不插手、干预高校内部日常事务,不在学术领域里滥用行政命令,建立多维性调控体系,综合运用法律、经济、计划、行政、信息服务等间接调控手段[1]对高校进行宏观的、间接的、服务型的管理。
1.法律手段——规范性保障
高等教育事业的发展和其他事业一样,要逐步纳入法制的轨道。但立法权必须也只能归于政府。一方面,国家要进一步修订和完善高等教育的法律法规体系,建议尽快出台和制定《高等教育法》的配套法律,全面理清政府与高校之间的法律关系,对政府的权力与职责作出明确的规定,规范政府与高校的行为;另一方面,要建立法律救济制度。“救济是一种纠正或减轻性质的权利,这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果”。[2]建立法律救济制度,可以对政府的没有依法履行法定职责的“越位”、“缺位”行为进行行政复议,有利于保障高等学校、教育者和受教育者的正当权利和地位。只有有了比较完善的高等教育法律、法规,政府和高校才能依法治教、依法治校。这是落实高校办学自主权和促进高等教育事业健康发展的前提与保证。
2.经济手段——诱导性调控
没有有效、合理的投资、拨款制度和机制,政府要充分、有效地履行宏观调控的职能是很困难的。建国以来,我国高等教育的经费全部是由政府包下来,由各主管部门采取行政方式向所属高校拨款。各主管部门通过拨款,有效地指挥和控制各高校为本部门服务。它是计划经济的产物,高校成为各部门的下属单位,学校缺乏自主权,不利于发挥学校特色。在高校面向社会自主办学后,投资与拨款权就是政府进行宏观调控的一根灵活有效的指挥棒。政府可以通过调整投资强度与拨款政策影响高等教育的供求总量与结构的平衡;通过财政资助和助学贷款等措施保障高等教育机会与成果分配的公平;也可通过经费拨款的杠杆作用,借鉴发达国家的经验,采取合同拨款和绩效拨款的方式,把教育资源配置给效率最高和效益最好的地方或学校,既能激发高校的竞争力,又能提高高等教育投资的效益。
3.计划手段——预测性指导
计划或规划是政府进行间接管理的一项重要内容。计划的职责必须也只能由政府承担,因为一国高等教育事业的发展要与该国的经济和社会发展相符,就必须对其发展规模、层次、结构等在总体上进行规划,并确定一定的要求和目标,这种要求和目标单靠一所高校自己的工作是不能实现的,而必须由政府从宏观上加以调控。政府在对市场人才需求变化趋势和大学培养能力的科学预测与充分调查的基础上,通过编制具有一定的灵活性和弹性的指导性计划或指令性计划,对高等教育的活动实施宏观调控,以统一、协调高等教育发展规模、质量、数量、进程、经费配置。政府制定计划一定要讲究科学性,使计划符合客观实际。只有这样,计划才具有权威性。
4.行政手段——协调性调控
在计划经济体制时代,政府主要依靠行政手段管理高等教育事业。在市场经济体制时代,高校面向社会自主办学,行政手段只是政府宏观管理高校的众多手段之一,却是必不可少的。政府可以通过政令、政策、条例、通告、建议、规劝、警告等行政措施对高校招生、财务管理、收费、贷款、投资等重要活动实行监督调控,以规范高校办学自主权的使用和教育教学活动。它是立法和计划的一种强有力的补充。
5.信息手段——服务性引导
国家要建立起完备的高等教育信息网络,成立专门的机构,为有关方面提供充分的信息资源,包括对高等教育毕业生的供求信息和就业信息、高等院校的专业信息、质量信息、收费信息和毕业生收益情况的信息等。供求信息不但要提供分专业的信息,而且应提供分地区的信息。对高校毕业生就业市场的供需两个方面不但要提供统计信息,还应提供预测信息。信息的及时、准确和充分,是实现有效宏观调控的重要前提。
综上所述,政府通过对高校办学进行宏观、间接、服务型管理,将有效地理顺政府与学校的关系,既能充分发挥政府的指导、监督作用,又能最大限度地落实高校办学自主权,实现高校面向社会、面向市场自主办学。
参考文献:
[1]杨明.从政府控制模式到政府监督模式——中国高等教育政府管理模式的现代性转换[J].教育科学,2003,(5):1-4.
[2]戴维·M·沃克.牛津法律大辞典[M].邓正来,等,译.北京:光明日报出版社,1989:764.
(责任编辑:张中)
关键词:高校;政府;自主权;管理
作者简介:李旎(1977-),女,辽宁阜新人,辽宁工程技术大学实习实训中心,工程师,主要研究方向:教育管理研究。(辽宁 阜新 123000)
高校办学自主权是一个相对性的概念,它是相对政府的必要控制而言。事实上,在任何国家,政府对高校的控制都是存在的也是必须的,问题的关键不在于有没有控制和要不要控制,而在于政府应该如何管理,管理什么。政府对高校管理的内容、采取的管理方式等直接影响着高校办学自主权的落实。
一、政府角色与职能分析
长期以来,政府一直扮演着大学的举办者、管理者和办学者的角色,而事实上政府只是公立大学的举办者,对高校承担着管理职能和服务职能。政府要正确处理好管理与服务两种职能的关系,把原有的一部分行政管理职能转变为服务职能,把一部分微观管理职能转变为宏观管理职能,把一部分直接干预职能转变为间接调控职能。从为高校服务为出发点,对其进行适当的宏观管理、指导和监督,也就是说服务是目的,指导、管理、监督是实现服务的手段。政府对高校的管理职能应该主要地体现在高等学校系统内外部的宏观方面,体现于高等教育事业的方向、规划和质量标准方面;政府的服务职能主要指政府应该为高等学校改革和发展在投资、营造良好的办学环境等诸多领域提供优质的服务。
二、政府对高校管理存在的弊端
自1999年《高等教育法》正式实施以来,政府不断转变对高等教育的管理职能和方式,高等学校的办学自主权得到了较大落实。但不可否认,高校办学自主权在落实过程中还有许多不尽人意的地方,政府主管部门的观念尚未完全转变,把权力的“归还”看作是权力的“施舍”,担心“一放则乱”;或者把权力从中央政府及教育主管部门转移到地方政府及其教育行政部门,而并没有还给高校。权力由中央政府及其教育主管部门转到地方政府及其教育主管部门,中央却未完全放弃其管理权,这样就使高校无形中又多了一个“婆婆”,高校的办学自主权不仅未扩大反而受到更多限制。目前,我国政府一方面“越位”,管理过细;另一方面,在规划、评估、监督及服务等方面又“缺位”。
1.管理内容层面
受长期计划经济体制的影响,我国政府在高校管理活动中,集举办者、管理者和事实上的办学者于一身的角色,从认识和行动上还未发生根本转变,总习惯于将属于高校应有的权利拿在手上。政府对高校的控制无处不在、无时不有。高等学校的一切动向都是上级主管部门颁布的形形色色的条文框定了的,政府直接插手和管理高校的具体事务,对高校管得过细,使学校始终不能摆脱“政府的从属机构”的地位。这就造成高校的内部结构与机制趋于僵化,缺乏活力,自我调控能力被完全压抑,缺乏最起码的独立性和自主性,严重束缚了高校办学的积极性。而政府在高校发展所必须的教育规划、指导、教育评估与监督、教育立法,规范和协调高校与政府、高校与高校之间、高校和社会之间的利益关系,为高校的发展和现代大学制度的建立创造良好的外部环境等方面又存在明显不足,严重“缺位”。
2.管理方式层面
当前政府在对高校的管理中,只注重了自己的行政权威,对高校多采用直接管理的方式,而较少用经济、法律、政策、信息和评估等手段进行间接管理,尤其是忽视了社会的参与作用。首先,政府没有把应该由社会尤其是社会中介机构承担的职能转向社会,堵塞了社会参与高等教育的有效渠道,割裂了连接学校、政府和社会之间的桥梁和纽带,同时也增加了政府的负担,并直接影响到政府管理职能的正常发挥。其次,政府虽然采用了经济、法律、评估等间接管理手段,但其前提、依据和内容等方面也无不体现着直接行政管理的实质。政府始终将高校作为管理的对象,而自己却置身于监督、管理之外,对于失职或职能作用错位,缺乏第三方给予评价和监督,只注重自己的权利而忽视了责任。
三、落实高校办学自主权,政府应更新管理方式
政府对高校的管理方式,由过去行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主,不直接管理和控制高校的内部运行环节与过程,不插手、干预高校内部日常事务,不在学术领域里滥用行政命令,建立多维性调控体系,综合运用法律、经济、计划、行政、信息服务等间接调控手段[1]对高校进行宏观的、间接的、服务型的管理。
1.法律手段——规范性保障
高等教育事业的发展和其他事业一样,要逐步纳入法制的轨道。但立法权必须也只能归于政府。一方面,国家要进一步修订和完善高等教育的法律法规体系,建议尽快出台和制定《高等教育法》的配套法律,全面理清政府与高校之间的法律关系,对政府的权力与职责作出明确的规定,规范政府与高校的行为;另一方面,要建立法律救济制度。“救济是一种纠正或减轻性质的权利,这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果”。[2]建立法律救济制度,可以对政府的没有依法履行法定职责的“越位”、“缺位”行为进行行政复议,有利于保障高等学校、教育者和受教育者的正当权利和地位。只有有了比较完善的高等教育法律、法规,政府和高校才能依法治教、依法治校。这是落实高校办学自主权和促进高等教育事业健康发展的前提与保证。
2.经济手段——诱导性调控
没有有效、合理的投资、拨款制度和机制,政府要充分、有效地履行宏观调控的职能是很困难的。建国以来,我国高等教育的经费全部是由政府包下来,由各主管部门采取行政方式向所属高校拨款。各主管部门通过拨款,有效地指挥和控制各高校为本部门服务。它是计划经济的产物,高校成为各部门的下属单位,学校缺乏自主权,不利于发挥学校特色。在高校面向社会自主办学后,投资与拨款权就是政府进行宏观调控的一根灵活有效的指挥棒。政府可以通过调整投资强度与拨款政策影响高等教育的供求总量与结构的平衡;通过财政资助和助学贷款等措施保障高等教育机会与成果分配的公平;也可通过经费拨款的杠杆作用,借鉴发达国家的经验,采取合同拨款和绩效拨款的方式,把教育资源配置给效率最高和效益最好的地方或学校,既能激发高校的竞争力,又能提高高等教育投资的效益。
3.计划手段——预测性指导
计划或规划是政府进行间接管理的一项重要内容。计划的职责必须也只能由政府承担,因为一国高等教育事业的发展要与该国的经济和社会发展相符,就必须对其发展规模、层次、结构等在总体上进行规划,并确定一定的要求和目标,这种要求和目标单靠一所高校自己的工作是不能实现的,而必须由政府从宏观上加以调控。政府在对市场人才需求变化趋势和大学培养能力的科学预测与充分调查的基础上,通过编制具有一定的灵活性和弹性的指导性计划或指令性计划,对高等教育的活动实施宏观调控,以统一、协调高等教育发展规模、质量、数量、进程、经费配置。政府制定计划一定要讲究科学性,使计划符合客观实际。只有这样,计划才具有权威性。
4.行政手段——协调性调控
在计划经济体制时代,政府主要依靠行政手段管理高等教育事业。在市场经济体制时代,高校面向社会自主办学,行政手段只是政府宏观管理高校的众多手段之一,却是必不可少的。政府可以通过政令、政策、条例、通告、建议、规劝、警告等行政措施对高校招生、财务管理、收费、贷款、投资等重要活动实行监督调控,以规范高校办学自主权的使用和教育教学活动。它是立法和计划的一种强有力的补充。
5.信息手段——服务性引导
国家要建立起完备的高等教育信息网络,成立专门的机构,为有关方面提供充分的信息资源,包括对高等教育毕业生的供求信息和就业信息、高等院校的专业信息、质量信息、收费信息和毕业生收益情况的信息等。供求信息不但要提供分专业的信息,而且应提供分地区的信息。对高校毕业生就业市场的供需两个方面不但要提供统计信息,还应提供预测信息。信息的及时、准确和充分,是实现有效宏观调控的重要前提。
综上所述,政府通过对高校办学进行宏观、间接、服务型管理,将有效地理顺政府与学校的关系,既能充分发挥政府的指导、监督作用,又能最大限度地落实高校办学自主权,实现高校面向社会、面向市场自主办学。
参考文献:
[1]杨明.从政府控制模式到政府监督模式——中国高等教育政府管理模式的现代性转换[J].教育科学,2003,(5):1-4.
[2]戴维·M·沃克.牛津法律大辞典[M].邓正来,等,译.北京:光明日报出版社,1989:764.
(责任编辑:张中)