【摘要】“空心村”在我国广大农村普遍存在，造成大量土地浪费，并给新农村建设工作带来了很大的困难。治理“空心村”，应在调查摸底的基础上，充分讨论，搞好试点，采取内部改造、整体搬迁、“平改楼”等措施，给农民创造一个安静、舒适、文明、健康的生活环境，为社会主义新农村建设奠定坚实的基础。
　　
　　 【关键词】空心村 危害 治理
　　
　　随着农村经济的发展，村内老宅远远不能满足农民生产、生活需要，如胡同小、门口小、院子小、房屋低、采光差、路面不平、排水不畅等等，于是很多村民就在村庄周围或公路两旁建造住宅。久而久之，形成了一种外围住宅高档繁华、村内住宅冷清闲置的聚落现象，人们称之为“空心村”。“空心村”现象的出现，不但浪费了有限的土地资源，影响了农民的居住环境，而且成为新农村建设的一大“绊脚石”。本文将以河北省景县为例，对“空心村”的危害、产生原因及改造措施做分析探讨。
　　“空心村”的危害
　　景县全县80%以上的村庄存在“空心村”问题，整理潜力近6万亩。“空心村”存在的危害十分巨大，具体来说，有以下几个方面：
　　浪费土地资源。一方面生活用地挤占生产用地。在农村，结婚用房一般都要盖新房，村里就会划出一块宅基地，于是村庄就只能向外发展挤占农田。另一方面，原有生活用地闲置废弃。村内老宅多数破乱闲置，无人居住，无人管理。耕不能耕，用不能用，拆不能拆，盖不能盖。使用权归农户个人，村集体很难管理，很难利用。
　　存在安全隐患。经济条件较好的农户，一般都要在村边交通便利的地方盖起宽敞明亮的大房子，村内的住户多数经济条件并不富裕，房屋年久失修，有些住户身体不好、行动不便，生命安全受到极大威胁。
　　影响卫生环境。“空心村”内的许多房屋因无人居住，所以无人修缮，甚至有的已经倒塌，有的土方垃圾遍地、杂草丛生、污水横流、蝇蚊乱飞。环境卫生的“脏、乱、差”，严重影响居民的居住环境和身心健康。
　　引发矛盾纠纷。现在无人使用的废弃宅基地，多年之后，地界必然会有些模糊。随着农村土地的日益紧张，宅基地今后必将升值，到时候这些废弃宅基地可能会引发家族内或家族间以及宗族间的矛盾纠纷。
　　制约经济发展。“空心村”的存在，拉大了村庄框架，使人们居住分散，使本来就很贫乏的公益设施需求增加，而利用率变低。如水、电、路、通信、娱乐设施等远远不能满足群众需要，农村经济的发展将更加艰难。
　　“空心村”产生的原因
　　人口向城市聚集，许多地方人去房空。现阶段，我国城市建设飞速发展，农村建设相对滞后，城市在生产、生活、教育、医疗等各个方面，明显优于农村，人口由农村向城市的大迁移不可避免。许多农民放弃了农村生活，但不放弃农民身份，不放弃农村原有房屋的所有权。房屋虽破，但有其主。
　　人口向村边或交通便利的地方聚集，村内房屋闲置。村庄外围交通便利，庭院宽大，采光好，环境好，便于农用车进出，便于农产品外运，有利于发家致富。无论自然条件，还是人居环境，明显优于村内，所以许多农民愿意到村外围去建造房屋，于是村内住宅就闲置起来。
　　村庄发展缺少规划，“空心村”将愈演愈烈。许多地方规划跟不上村庄发展的要求，有的名不符实，形同虚设，有的根本没有规划。主要问题有：一、布局零散，规划新宅地与新旧用地混在一起，增加了旧村改造的难度。二是盲目扩展，村内宅基地闲置，向外侵占农田。
　　村干部管理不力，素质有待提高。关于土地的法制意识不强，对集体土地管理不力，对违规建房、一户多宅等违规行为执法力度不够；对新形势下农村住宅、宅基管理工作认识滞后，面对新情况、新问题，缺乏相应的措施和办法。
　　农民思想观念陈旧，小农意识严重。大部分农村人搬迁到城镇居住以后，仍不放弃农村的旧住宅和宅基地，认为老住宅是祖父物业，必须代代相传，没有人愿做不肖子孙。所以，虽然已离家多年，老宅仍不放弃。
　　土地制度约束，村庄改造非常艰难。我国政策规定，土地的承包期达数十年。土地对于农村居民来说，不仅是生活之源，同时也是基本保障，又有可能孕育着更多的发展机会。因此，农村居民具有难以割舍的土地情结，对承包的土地不愿流转，对住宅、宅基地也同样不愿放弃。
　　治理“空心村”的基本模式
　　内部改造型。对经济实力一般，村中心有大量闲置宅基或空闲地的，由村集体收回，统一管理；新增宅基或公益设施建设一律从收回的旧宅基中安排，做到框死村界，严禁外延，把村中的空心填实。如景县王瞳镇小高义村、青兰乡后赵前村等村庄，将所有空闲地由村委会统一管理，新增住宅一律从收回的旧宅基及空闲地上安置，并严格按照规划建设，村庄十几年没有外延。
　　整体搬迁型。对村庄较小，农户居住分散，农民交通、生活不方便，且已自然形成新村的，动员留在村里的村民搬迁到新村，然后把空出的宅基地进行修复平整，开垦复耕。如景县梁集乡小张庄，因村庄原来建在高台上，无法安排宅基，后搬迁到江江河东，原村庄搬迁后进行复耕。
　　“平改楼”型。对村集体经济基础较好，农民收入较高且有建楼意愿的村庄，通过多渠道筹集资金，统一规划建设住宅楼，减少住宅占地面积。如景县景州镇小留屯正谋划进行“平改楼”。
　　治理“空心村”的方法步骤和主要措施
　　治理“空心村”，要成立专门组织，对“空心村”现状进行全面调查，摸清底数，找准症结，有针对性地制定“空心村”治理方案。在有效宣传法律法规、争取广大群众理解和支持的基础上，召开村民代表大会，对村庄规划、治理方案、具体问题的处理办法等事宜进行讨论表决，意见一致后形成村规民约。然后，在每个乡镇选择3～5个经济条件好、群众基础好、班子战斗力强的村先行试点。通过培植典型，积累工作经验，完善治理方案，因村制宜，坚持成熟一个、治理一个、确保一个、成功一个。具体措施如下：
　　立足长远，编制规划。建设新村镇，规划是龙头。村庄建设规划要在有资质的编制单位指导下，按照社会经济发展趋势和人口增长预测，确定村庄的规模和发展方向，合理划定村界，严禁占用基本农田，限制村庄的外延，确保规划的科学性和前瞻性。村庄规划要实行公示，并经村民代表大会讨论同意。规划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得随意调整和变更，做到“两不准”，即凡申请发放宅基地不符合规划的一律不准报批；村内有空闲地的不准报批占用耕地发放宅基地。村庄规划区内的各类建设，必须符合村庄建设规划。对于不按规划建设的，要坚决查处，维护规划的严肃性。
　　严格程序，加强管理。村民申请宅基地必须经过村民代表大会讨论同意，由村委会公示。申请宅基地获本村通过的，应依法办理建设用地审批手续。土地管理部门要把好关口，严格审批程序，实行“两图一表”（村庄现状图、宅基地规划图、宅基地发放十年早知道一览表）制度，将新建宅基限制在规划确定的范围内，充分利用村内的空闲地、老宅基、废弃地，严格控制新建宅基占用耕地。同时，严格执行“一户一宅”制度，按照“建新拆旧”的原则，村民按规划已建新宅的，原宅基用地一律交回村集体统一使用，从源头上防止产生新的“空心村”。
　　一户一宅，有偿使用。土地部门要切实加大执法力度，经常性地对宅基地占用情况进行清查，对清查出来的乱占以及闲置宅基，由村集体全部收回，对私自划拨宅基、乱占耕地等违法行为依法严惩。政府出台有关政策，对“一户多宅”的，可以依照有关规定进行流转。对暂时不影响村镇规划，村民确实需要超标准占用宅基的，超面积部分可以适当收取有偿使用费或相应的减少该农户耕地面积，运用经济手段限制“一户多宅”现象。收取的费用用于“空心村”改造的补偿。
　　加强协调，统筹安排。当前涉农建设工作较多，必须统筹兼顾，在政策制订、资金安排、机构设置等方面协调一致。特别是要把“空心村”治理作为文明生态村创建的一项具体工作，列入创建内容。利用空心村治理整理出的土地，规划建设卫生室、文化室、休闲娱乐广场等村公用设施。“空心村”治理拆除的废弃物用于填埋村庄坑塘、沟渠、猪舍等空闲地或整修村庄道路，改善村容村貌，以“空心村”治理推动文明生态村创建活动的开展。
　　抓好班子，强力推进。调研发现，凡是“空心村”治理工作做得好的村，都有一个强有力的领导班子。因此，治理“空心村”必须重视村级班子建设，选拔农民信赖、责任心强、政治觉悟高、想干事、懂经济、善管理的人担任村干部，把村班子配强配好。同时，要加强村干部的培训力度，提高村干部带领群众致富奔小康的能力，依法依规办事的能力，应对复杂局面、解决难点问题的能力，为顺利推进“空心村”治理工作提供坚强有力的组织保证。
　　“空心村”治理是一项民心工程、社会工程，更是一项复杂的系统工程，不能急于求成。党和政府应当切实负起责任，加强引导，先易后难、逐步推进，避免群体上访、邻里纠纷等事件的发生，给农民创造一个安静、舒适、文明、健康的生活环境，为社会主义新农村建设奠定坚实的基础。（作者为衡水学院副教授；本文系衡水市《空心村形成机理及改造方法的研究》成果，编号：2009049）