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摘 要:作为国家强制权的重要组成部分,行政强制措施是行政执法实践最常用的手段,具有即时性、强制性等特点,容易造成侵犯公民、法人、其他组织合法权益的现象。目前在我国,还没有制定统一的行政强制法典,有很多行政强制措施分散在各种法律法规中,缺少了系统的引导,从而导致在行政执法实践中,经常会出现滥用行政强制措施的现象,侵犯到相关人员的合法权益。鉴于此,本文从行政强制措施出发,分析了行政强制措施制度的现状及存在的不足,在此基础上提出了完善行政强制措施的对策。
关键词:行政强制措施;制度;完善
一、前言
行政强制在提高行政管理质量,维持公共秩序,保护公民合法权利等方面发挥着十分重要的作用,但是由于行政强制具有很强的强制性,同时它和人们的财产权、人身权有直接的关联,如果采用的行政强制措施不合理,就会造成侵犯公民合法权益的现象,因此,对行政强制措施进行深入分析具有十分重要的意义。就目前而言,各界对行政强制措施还存在比较大的分歧,对行政强制的认识也比较模糊,在司法实践中,还经常会出现行政强制措施滥用的现象,从而造成了侵犯公民权利的现象,在这种情况下,分析行政强制措施的不足,并结合实际,制定相应的应对措施显得十分重要。
二、行政强制措施的概述
(一) 行政强制制度的涵义
对于“行政强制”一词,在我国最早出现在1989年颁布实施的《行政诉讼法》中,在该法律中,对“行政强制措施”做出了以下规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对以下列具体行政行为不服提起的诉讼:......(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”[1]因此,行政强制措施和一般意义上的具体行政行为相互分离,成为了一种独特的具体行政行为。就目前而言,在我国现有的法律、行政部门中,虽然对行政强制措施做出了不同的规定,但是对于行政强制措施的概念,在学术界一直存在争议,在我国的《行政强制法(草案)》中提出,行政强制措施是指行政机关在进行行政管理时,为了避免出现违法行为、损毁证据、防止灾害发生,根据法律对公民的人身自由进行暂时性的限制,或者对公民的财产进行暂时性的控制[2]。对于《行政强制法(草案)》中的行政强制措施的概念,是将其看做一种具体的行政行为,而不是将其当做一种手段、方法。
(二) 行政强制措施的属性
对于行政强制措施,主要具有以下几点属性:1、限权性,行政强制措施虽然不是最终的处罚结果,但是对当事人权利而言,行政强制措施是一种限制,对当事人的直接利益是不利的。一方面是对当事人的人身自由进行暂时性的限制,另一方面是对当事人的财产进行暂时性的限制。2、强制性,这一属性是行政强制措施最基本的属性,在实施行政强制措施时,是以国家的强制力为支撑,被强制人受到行政强制措施时,具有容忍和配合的义务。3、从属性,在发生行政强制措施时,经常会有其他行政行为的产生,行政强制措施是为了保证其他行政行为顺利实施而采用的一种手段,是从属于其他行政行为的。4、费制裁性,对于 行政强制措施,其实施并不是为了制裁,而是为了实现某种行政行为,是一种预防、制止违法行为[3]。
(三) 行政强制措施的功能
对于行政强制措施,其主要功能体现在以下几个方面:1、维护社会公共秩序,在新环境下,随着社会文化的多元化发展,人们的价值观念发生了极大的改变,加上自由理念的深入,社会竞争更加激烈,同时社会中的各种矛盾也不断形成,严重的影响到社会公共秩序,在这种情况下,就需要采用行政强制措施来对社会市场、城市环境、产品质量等进行有效地监督管理。2、提高行政效率,对于行政管理活动,其出发点、归宿都是行政效率,行政效率的提高是行政管理活动的追求,在实际中,政府部门会通过各种手段来提高行政效率,而行政强制措施就是这些手段中的一个环节,在很多时候,为了保证行政效率,就会采用行政强制措施。3、保障公民权利,保护公民的权利是现代法的重要使命,在社会中,经常会出现不尊重法律,损害他人合法权利的行为,这就需要政府部门利用行政强制力来保障个体的权利,如对酒驾行为进行约束、严禁携带易燃易爆物品等[4]。
三、行政强制措施制度的现状
(一) 在立法层面的不足
在我国,对于行政强制措施,在立法方面还存在一些不足,首先没有制定统一的立法规范,从建国至今,我国还没有制定统一的行政强制法律制度,很多行政强制行为存在于不同的法律、法规、规章制度中,由于缺乏统一的思想指导,使得在现实生活中存在多头立法的现象,对于同样性质的行政强制行为,在不同的法律、法规中,其名称不同,如强制清除和强制拆除,从目的、对象、条件、手段、结果等各个方面看,都是相同的,但是名称却有一定的差异。其次,在设定权方面,存在混乱的现象,当前我国法律规定具有行政强制措施实施的行政机关有40多个,而行政法规规定的行政强制实施机构有50多个,由于行政强制措施的实施主体比较多,导致行政强制措施的设定权归属存在混乱,从而造成了地方下位法和上位法之间的冲突[5]。
(二) 在实践层面的不足
1、执法主体混乱
在实践中,行政强制措施的实施主体是具有行政强制措施权的相关行政主体,但是从实际情况看,一部法律就可以产生一个执法队伍,甚至是在一个通知下,也会出现一个联合执法队伍。实际中,各个部门都成立了相应的执法机构,如公安、工商、安全、司法、监察、规划、卫生、环保、质量监督等,从某种意义上看,只要是对社会具有行政管理只能的部门,在一定程度上都具有相应行政强制措施权力,这就导致在实践中,各个部门的职能相互冲突,从而严重的影响到行政强制措施的实施效果。
2、执法人员素质问题
在行政强制权行使过程中,执法人员的综合素质直接影响到其实施效果,就目前而言,在司法实践过程中,还有一部分执法人员的综合素质比较低,在实际执法中随意性很强,从而对公民的合法权益造成侵犯。在实践中,经常会出现这种现象,一些执法机构的权利被多层转包,使得一些不具备强制权的执法主体直接面对公民,实施行政强制措施,这一方面损害了公民的合法权益,另一方面也损害了政府部门的对外形象。近年来,随着城市化建设步伐的推进,一些地方政府由于社会管理压力比较大,就会将一些管理难度比较大的区域通过出租的方式,转给一些市容专业管理公司,而这些管理公司并没有实际上的行政强制权,却对城市行使强制管理,加上这些管理人员缺乏相应的执法知识,从而引起行政强制措施执法问题[6]。 3、执行程序随意
对于行政法,其最基本的原则就是引起行政行为要遵守相应的法定程序,特别是对于行政强制措施这种对公民权益影响比较大的行政行为,更需要严格的遵守相应的法定程序,这样才能保障公民的合法权益。但是在实践中,由于执法主体本身缺乏良好的法律意识,加上现有的行政强制措施程序规定存在一定的问题,导致在司法实践中,行政强制措施执行程序很随意,从而侵犯了相关人员的合法权益[7]。例如在当事人不在场的情况下,实行行政强制措施,但是在现场笔录中,并没有明确的记录当事人不在场;有的行政主体没有按照相关程序,将行政强制措施通知书送达当事人;有的行政人员在对相关人员的财务进行扣押、查封时,并没有制作清单等,这就会造成相关人员办理手续拿取自己的财务时,发现东西找不到,或者已经损毁。
三、完善行政强制措施的对策
(一) 规范行政强制措施的设定权
对于行政强制制度,其最基础的就是行政强制的设定,如果没有完善、有效地的行政强制设定,就会导致行政强制制度无法有效地运行,因此,规范行政强制措施的设定权具有十分重要的意义。
在实际中,行政强制措施只能由法律进行设定,公民的人身自由权利是宪法和法律承认的,如果要对公民的人身自由进行限定,也只能是通过法律,而不能由低于法律的文件来进行限制。对于地方性法律是否有权力设定行政强制措施,在学术界有很强的争议,从我国的实际看,由于我国法制建设还处于初级阶段,在现有的法律体系中,中央立法规范只有很小的比重,而在行政强制措施中,中央立法并不能满足行政实践需求,地方的行政强制措施可以帮助中央立法重构行政强制措施体系,因此,在实践中,可以根据地方的实际情况,适当的赋予地方行政强制措施权力。
(二) 规范行政主体
在我国,具有行政强制措施的主体主要有县级以上各级政府、公安、安全、卫生、环保、技术监督、土地、教育、边防等各个部门,对于这些部门,其行政强制措施有很少一部分是法律授权的,其他大部分是地方法规和行政法规授权的[8]。由于在实践中,经常会发生侵权现象,因此,要从法律上严格的限制行政强制措施执行主体资格,并明确行政强制措施主体的权限,保证法律责任能彻底落实,从而避免执法人员重复对相关人员进行行政强制措施。
(三) 健全规范行政程序
科学、规范的程序,不仅能保证行政强制措施的有序进行,提高行政效率,还能确保行政执法措施的合法性,保证相关人员的合法权益不受侵犯。对于行政强制措施,健全规范行政程序具有十分重要的意义。因此,我国应该坚持 以人为本的原则,在保护公民正当权益的基础上,针对现有的行政强制制度,制定相应的强制执行程序,并加强监督,保证执法人员能样的按照强制执行程序进行操作,从而保证行政强制措施的合法性。
(四) 加强监督机制
在行政强制措施实施过程中,行政主体具有自由裁量权,如果不对行政主体的行为进行有效地控制,就很容易对他人的合法权益造成侵犯。为了避免行政主体滥用权利,就需要通过权力来限制权力,制定相应的监督机制,对行政主体的行为进行有效地监督,保证行政主体的行为处理可控制状态,一方面要注重责任的追究,另一方面要强化司法监督,同时还要注重内部控制,以此保证公民的宪法权利[9]。
四、总结
在新环境下,随着依法治国理念的深入,行政强制措施制度已经受到社会各界的关注,由于当前我国的行政强制措施制度还存在一定的不足,因此,要从实际出发,加强对我国行政强制措施制度的分析,通过合理的手段,完善行政强制措施制度中的不足,从而促进我国法治社会的建设。(作者单位:湖南师范大学法学院)
参考文献:
[1] 李婧妍.浅论行政强制措施的问题及完善[J].青春岁月,2014(02):141-142.
[2] 王惠.我国行政强制措施的立法研究[J].中国集体经济,2014(03):60-61
[3] 胡紫薇.“行政强制措施”与“行政强制执行”的分界[J].职工法律天地:下,2014(12):18-19.
[4] 张倩.突发事件中的公安行政强制措施研究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2015(04):83-86.
[5] 金乾程.浅析当前我国治安行政强制制度的现状[J].农家科技旬刊,2014(03):175-176.
[6] 郑全新,梅凯龙.行政强制措施检察监督研究[J].法制与经济,2015(Z3):165-166.
[7] 吕伟丹,赵春玮,杨海英.浅析边检行政强制措施[J].武警学院学报,2014(11):18-21.
[8] 马乐明,于浩.行政强制措施与行政处罚关系辨析[J].山西省政法管理干部学院学报,2014(03):7-9.
[9] 黄天宇.我国行政强制执行方式存在的问题及完善[J].法制与社会,2015(01):251-252.
关键词:行政强制措施;制度;完善
一、前言
行政强制在提高行政管理质量,维持公共秩序,保护公民合法权利等方面发挥着十分重要的作用,但是由于行政强制具有很强的强制性,同时它和人们的财产权、人身权有直接的关联,如果采用的行政强制措施不合理,就会造成侵犯公民合法权益的现象,因此,对行政强制措施进行深入分析具有十分重要的意义。就目前而言,各界对行政强制措施还存在比较大的分歧,对行政强制的认识也比较模糊,在司法实践中,还经常会出现行政强制措施滥用的现象,从而造成了侵犯公民权利的现象,在这种情况下,分析行政强制措施的不足,并结合实际,制定相应的应对措施显得十分重要。
二、行政强制措施的概述
(一) 行政强制制度的涵义
对于“行政强制”一词,在我国最早出现在1989年颁布实施的《行政诉讼法》中,在该法律中,对“行政强制措施”做出了以下规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对以下列具体行政行为不服提起的诉讼:......(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”[1]因此,行政强制措施和一般意义上的具体行政行为相互分离,成为了一种独特的具体行政行为。就目前而言,在我国现有的法律、行政部门中,虽然对行政强制措施做出了不同的规定,但是对于行政强制措施的概念,在学术界一直存在争议,在我国的《行政强制法(草案)》中提出,行政强制措施是指行政机关在进行行政管理时,为了避免出现违法行为、损毁证据、防止灾害发生,根据法律对公民的人身自由进行暂时性的限制,或者对公民的财产进行暂时性的控制[2]。对于《行政强制法(草案)》中的行政强制措施的概念,是将其看做一种具体的行政行为,而不是将其当做一种手段、方法。
(二) 行政强制措施的属性
对于行政强制措施,主要具有以下几点属性:1、限权性,行政强制措施虽然不是最终的处罚结果,但是对当事人权利而言,行政强制措施是一种限制,对当事人的直接利益是不利的。一方面是对当事人的人身自由进行暂时性的限制,另一方面是对当事人的财产进行暂时性的限制。2、强制性,这一属性是行政强制措施最基本的属性,在实施行政强制措施时,是以国家的强制力为支撑,被强制人受到行政强制措施时,具有容忍和配合的义务。3、从属性,在发生行政强制措施时,经常会有其他行政行为的产生,行政强制措施是为了保证其他行政行为顺利实施而采用的一种手段,是从属于其他行政行为的。4、费制裁性,对于 行政强制措施,其实施并不是为了制裁,而是为了实现某种行政行为,是一种预防、制止违法行为[3]。
(三) 行政强制措施的功能
对于行政强制措施,其主要功能体现在以下几个方面:1、维护社会公共秩序,在新环境下,随着社会文化的多元化发展,人们的价值观念发生了极大的改变,加上自由理念的深入,社会竞争更加激烈,同时社会中的各种矛盾也不断形成,严重的影响到社会公共秩序,在这种情况下,就需要采用行政强制措施来对社会市场、城市环境、产品质量等进行有效地监督管理。2、提高行政效率,对于行政管理活动,其出发点、归宿都是行政效率,行政效率的提高是行政管理活动的追求,在实际中,政府部门会通过各种手段来提高行政效率,而行政强制措施就是这些手段中的一个环节,在很多时候,为了保证行政效率,就会采用行政强制措施。3、保障公民权利,保护公民的权利是现代法的重要使命,在社会中,经常会出现不尊重法律,损害他人合法权利的行为,这就需要政府部门利用行政强制力来保障个体的权利,如对酒驾行为进行约束、严禁携带易燃易爆物品等[4]。
三、行政强制措施制度的现状
(一) 在立法层面的不足
在我国,对于行政强制措施,在立法方面还存在一些不足,首先没有制定统一的立法规范,从建国至今,我国还没有制定统一的行政强制法律制度,很多行政强制行为存在于不同的法律、法规、规章制度中,由于缺乏统一的思想指导,使得在现实生活中存在多头立法的现象,对于同样性质的行政强制行为,在不同的法律、法规中,其名称不同,如强制清除和强制拆除,从目的、对象、条件、手段、结果等各个方面看,都是相同的,但是名称却有一定的差异。其次,在设定权方面,存在混乱的现象,当前我国法律规定具有行政强制措施实施的行政机关有40多个,而行政法规规定的行政强制实施机构有50多个,由于行政强制措施的实施主体比较多,导致行政强制措施的设定权归属存在混乱,从而造成了地方下位法和上位法之间的冲突[5]。
(二) 在实践层面的不足
1、执法主体混乱
在实践中,行政强制措施的实施主体是具有行政强制措施权的相关行政主体,但是从实际情况看,一部法律就可以产生一个执法队伍,甚至是在一个通知下,也会出现一个联合执法队伍。实际中,各个部门都成立了相应的执法机构,如公安、工商、安全、司法、监察、规划、卫生、环保、质量监督等,从某种意义上看,只要是对社会具有行政管理只能的部门,在一定程度上都具有相应行政强制措施权力,这就导致在实践中,各个部门的职能相互冲突,从而严重的影响到行政强制措施的实施效果。
2、执法人员素质问题
在行政强制权行使过程中,执法人员的综合素质直接影响到其实施效果,就目前而言,在司法实践过程中,还有一部分执法人员的综合素质比较低,在实际执法中随意性很强,从而对公民的合法权益造成侵犯。在实践中,经常会出现这种现象,一些执法机构的权利被多层转包,使得一些不具备强制权的执法主体直接面对公民,实施行政强制措施,这一方面损害了公民的合法权益,另一方面也损害了政府部门的对外形象。近年来,随着城市化建设步伐的推进,一些地方政府由于社会管理压力比较大,就会将一些管理难度比较大的区域通过出租的方式,转给一些市容专业管理公司,而这些管理公司并没有实际上的行政强制权,却对城市行使强制管理,加上这些管理人员缺乏相应的执法知识,从而引起行政强制措施执法问题[6]。 3、执行程序随意
对于行政法,其最基本的原则就是引起行政行为要遵守相应的法定程序,特别是对于行政强制措施这种对公民权益影响比较大的行政行为,更需要严格的遵守相应的法定程序,这样才能保障公民的合法权益。但是在实践中,由于执法主体本身缺乏良好的法律意识,加上现有的行政强制措施程序规定存在一定的问题,导致在司法实践中,行政强制措施执行程序很随意,从而侵犯了相关人员的合法权益[7]。例如在当事人不在场的情况下,实行行政强制措施,但是在现场笔录中,并没有明确的记录当事人不在场;有的行政主体没有按照相关程序,将行政强制措施通知书送达当事人;有的行政人员在对相关人员的财务进行扣押、查封时,并没有制作清单等,这就会造成相关人员办理手续拿取自己的财务时,发现东西找不到,或者已经损毁。
三、完善行政强制措施的对策
(一) 规范行政强制措施的设定权
对于行政强制制度,其最基础的就是行政强制的设定,如果没有完善、有效地的行政强制设定,就会导致行政强制制度无法有效地运行,因此,规范行政强制措施的设定权具有十分重要的意义。
在实际中,行政强制措施只能由法律进行设定,公民的人身自由权利是宪法和法律承认的,如果要对公民的人身自由进行限定,也只能是通过法律,而不能由低于法律的文件来进行限制。对于地方性法律是否有权力设定行政强制措施,在学术界有很强的争议,从我国的实际看,由于我国法制建设还处于初级阶段,在现有的法律体系中,中央立法规范只有很小的比重,而在行政强制措施中,中央立法并不能满足行政实践需求,地方的行政强制措施可以帮助中央立法重构行政强制措施体系,因此,在实践中,可以根据地方的实际情况,适当的赋予地方行政强制措施权力。
(二) 规范行政主体
在我国,具有行政强制措施的主体主要有县级以上各级政府、公安、安全、卫生、环保、技术监督、土地、教育、边防等各个部门,对于这些部门,其行政强制措施有很少一部分是法律授权的,其他大部分是地方法规和行政法规授权的[8]。由于在实践中,经常会发生侵权现象,因此,要从法律上严格的限制行政强制措施执行主体资格,并明确行政强制措施主体的权限,保证法律责任能彻底落实,从而避免执法人员重复对相关人员进行行政强制措施。
(三) 健全规范行政程序
科学、规范的程序,不仅能保证行政强制措施的有序进行,提高行政效率,还能确保行政执法措施的合法性,保证相关人员的合法权益不受侵犯。对于行政强制措施,健全规范行政程序具有十分重要的意义。因此,我国应该坚持 以人为本的原则,在保护公民正当权益的基础上,针对现有的行政强制制度,制定相应的强制执行程序,并加强监督,保证执法人员能样的按照强制执行程序进行操作,从而保证行政强制措施的合法性。
(四) 加强监督机制
在行政强制措施实施过程中,行政主体具有自由裁量权,如果不对行政主体的行为进行有效地控制,就很容易对他人的合法权益造成侵犯。为了避免行政主体滥用权利,就需要通过权力来限制权力,制定相应的监督机制,对行政主体的行为进行有效地监督,保证行政主体的行为处理可控制状态,一方面要注重责任的追究,另一方面要强化司法监督,同时还要注重内部控制,以此保证公民的宪法权利[9]。
四、总结
在新环境下,随着依法治国理念的深入,行政强制措施制度已经受到社会各界的关注,由于当前我国的行政强制措施制度还存在一定的不足,因此,要从实际出发,加强对我国行政强制措施制度的分析,通过合理的手段,完善行政强制措施制度中的不足,从而促进我国法治社会的建设。(作者单位:湖南师范大学法学院)
参考文献:
[1] 李婧妍.浅论行政强制措施的问题及完善[J].青春岁月,2014(02):141-142.
[2] 王惠.我国行政强制措施的立法研究[J].中国集体经济,2014(03):60-61
[3] 胡紫薇.“行政强制措施”与“行政强制执行”的分界[J].职工法律天地:下,2014(12):18-19.
[4] 张倩.突发事件中的公安行政强制措施研究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2015(04):83-86.
[5] 金乾程.浅析当前我国治安行政强制制度的现状[J].农家科技旬刊,2014(03):175-176.
[6] 郑全新,梅凯龙.行政强制措施检察监督研究[J].法制与经济,2015(Z3):165-166.
[7] 吕伟丹,赵春玮,杨海英.浅析边检行政强制措施[J].武警学院学报,2014(11):18-21.
[8] 马乐明,于浩.行政强制措施与行政处罚关系辨析[J].山西省政法管理干部学院学报,2014(03):7-9.
[9] 黄天宇.我国行政强制执行方式存在的问题及完善[J].法制与社会,2015(01):251-252.