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摘要自古以来,财产权就被视为与人身自由权同等重要的自由权利。而且随着商品经济的发展和资产阶级的强大使建立在个人主义基础上的绝对财产权思想日益蔓延。但当这种个人权利自由被放大到已经严重影响人们权力行使和经济发展的时候,“故国家之形态,应由昔日无为而治之‘消极国家’,转化为现代积极为民谋福利之‘福利国家’。私人财产之使用、收益、处分因此受到若干政府之管制,实属无可避免。”从绝对的财产权思想到相对财产权思想的转变,便是征收制度产生的宪法基础。征收作为物权绝对性原则的一种例外规则,虽然有宪法和物权法规范指引,但是其中仍然存在一些问题值得我们认真思考和探讨,例如“公共利益”的界定、补偿标准、征收程序等。
关键词物权法 征收 公共利益 补偿 程序
中图分类号:D923.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-044-02
一、《物权法》对征收制度的保护
“风可进,雨可进,国王不可进”这是私人物权保护的最好的写照。我国2004年的《宪法修正案》和2007年的《物权法》也正是以法律形式将“保护公民的私有财产”确定下来。这是法治社会的重要体现,也是解读物权的绝对性原则。而征收是国家强行取得公民和法人的财产权的制度,属于物权绝对性原则的一种例外规则。法国民法典第545条规定:“任何人不得被强制转让其所有权,但因公用并在事前受公正补偿时,不在此限。”德国基本法第14条第3款规定:“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”征收的强制性特征说明国家可以不经过当事人的同意直接取得其物的所有权,稍有不慎即可造成对公民和法人合法财产的严重侵害,因此必须由法律严格规定征收的若干制度。《物权法》为此做出了巨大的贡献。
第一,严格规定了征收的合法性要件,即“为了公共利益的需要”。
第二,规定了征收的补偿范围。《物权法》第四十二条第二款规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”第三款规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”
第三,将征收补偿费的受益主体范围由传统的所有人扩张至用益物权人,《物权法》第一百二十一条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”
第四,首次将补偿请求权主体扩张至土地承包经营权人。第一百三十二条明确:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”。
二、我国征收中存在的问题
从“最牛钉子户”到“最牛开发商”再到“燃烧瓶拆迁大战”,2009年12月9日发生堪称是与孙志刚齐名并价的唐福珍自家屋顶自焚事件,以及由此引起的北大五位学者的《城市房屋拆迁条例》涉嫌违宪的上书等类似的新闻如雨后春笋般覆盖着媒体的“版面”。为什么《物权法》的出台不但没有使這样的矛盾减少,反而似乎使其更加成为社会的焦点了呢?笔者认为原因在于《物权法》的出台为公民私权利的保护提供了充分的法律依据,其成为对抗公权力的有力武器,这是可喜之处;但是由于《物权法》对土地征收的某些问题界定还不成熟,如公共利益、补偿标准等,往往导致公权力的滥用,成为私权利和公权力对抗的焦点。为了进一步完善征收问题,必须对相关问题进行探讨。
三、公共利益的界定
(一)概念界定
我国《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见,“公共利益”是征收的唯一合法前提。然而,什么是公共利益?对“公共利益”的界定,各国虽有不同规定,但按照立法体例,一般可分为两种形式:一种是概括式规定,如《德国民法典》;另一种是列举式规定,如《韩国土地征收法》,日本《土地征用法》;而《意大利民法典》采用的是概括式与列举式并用模式。而我国却没有一部法律对公共利益明确界定。梁慧星教授在其主持的物权法草案中,曾以列举的方式对“公共利益”予以界定,该草案第48条规定:“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业,环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公关水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。征收不得适用于商业目的”。但是,最终却仍然没有以法律形式确定下来。从而导致“公共利益”在我国法律生活中是一个众说纷纭、仁智互见的模糊语词。把“公共利益”以法律的形式确定下来成为立法者的当务之急。
(二)公共利益和其他利益的关系
第一,和政府利益的关系。政府利益未必就是公共利益。公共利益不能与政府利益尤其是政府部门利益简单地划等号。因为公共利益本身界定不清的难题,往往需要需要“政府”的自由裁量权来确定,而自由裁量权本身的不确定性,往往会导致政府或政府部门假借“公共利益”之名谋求政府或政府部门的团体私利。另外,纳入政府规划中的利益也未必就是公共利益。
第二,和社会利益的关系。在利益的分类上,庞德借鉴了耶林的分类方法,把利益分为个人利益、公共利益和社会利益三个部分。依庞德的观点,“公共利益”是国家利益,“社会利益”有以下几项:一般安全的利益,其中包括防止国内外侵略的安全和安全卫生的安排;社会制度的安全;一般道德方面的社会利益;一般进步方面的利益;最后不重要的是个人生活的社会利益。笔者认为庞德将公共利益和国家利益等同的思想是国家主义至上的表现。随着市场经济的发展,国家已经逐步失去了社会经济领域的政治性干预权,而是国家所代表的利益逐渐局限在政治统治和国际外交等政治利益方面,即国家利益不能等同于公共利益。同理,由于国家权力撤离出社会经济领域,从而加强了其自治性,社会利益和国家利益成为了公共利益的两条支流,而社会利益主要体现经济利益和文化利益方面。
第三,和个人利益的关系。公共利益和个人利益显然有着密不可分的关系。关于二者的关系有学者认为私人利益的总和;私人或个体利益是公共利益的组成部分,不存在任何超越私人利益的“公共利益。也有学者认为公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益,而不是个人利益的简单相加,也不是部门利益和团体利益。笔者认为公共利益和个人利益之间存在着重合性和一致性,可以相互转化,有时也存在也矛盾和冲突。但是在这一矛盾中公共利益是主要矛盾,个人利益是次要矛盾,公共利益保障更多个人利益的实现,个人利益的实现是公共利益最终追求的目标,这便决定了征收的合理性。
第四,和商业利益的关系。公共利益与商业利益也并非泾渭分明,既不能因为商业利益的存在,而否定公共利益的存在;也不能因公共利益的存在,而否定商业利益的存在。因为在实践中,政府往往借用企业的资本力量来实现公共利益。但也有一些现实的做法也只不过是在“公共利益”的标题下,允许为经济建设而征收征用土地,即从实践上已对“公共利益”有所突破。
四、征收的补偿问题
(一)我国立法现状
1.国家根本大法没有从原则的高度对补偿问题进行界定。2004年《宪法》修正案规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这严格来说,还不能视为对征收征用补偿的规定,而仅仅是从法律上将征收征用做以区分。
关键词物权法 征收 公共利益 补偿 程序
中图分类号:D923.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-044-02
一、《物权法》对征收制度的保护
“风可进,雨可进,国王不可进”这是私人物权保护的最好的写照。我国2004年的《宪法修正案》和2007年的《物权法》也正是以法律形式将“保护公民的私有财产”确定下来。这是法治社会的重要体现,也是解读物权的绝对性原则。而征收是国家强行取得公民和法人的财产权的制度,属于物权绝对性原则的一种例外规则。法国民法典第545条规定:“任何人不得被强制转让其所有权,但因公用并在事前受公正补偿时,不在此限。”德国基本法第14条第3款规定:“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”征收的强制性特征说明国家可以不经过当事人的同意直接取得其物的所有权,稍有不慎即可造成对公民和法人合法财产的严重侵害,因此必须由法律严格规定征收的若干制度。《物权法》为此做出了巨大的贡献。
第一,严格规定了征收的合法性要件,即“为了公共利益的需要”。
第二,规定了征收的补偿范围。《物权法》第四十二条第二款规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”第三款规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”
第三,将征收补偿费的受益主体范围由传统的所有人扩张至用益物权人,《物权法》第一百二十一条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”
第四,首次将补偿请求权主体扩张至土地承包经营权人。第一百三十二条明确:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”。
二、我国征收中存在的问题
从“最牛钉子户”到“最牛开发商”再到“燃烧瓶拆迁大战”,2009年12月9日发生堪称是与孙志刚齐名并价的唐福珍自家屋顶自焚事件,以及由此引起的北大五位学者的《城市房屋拆迁条例》涉嫌违宪的上书等类似的新闻如雨后春笋般覆盖着媒体的“版面”。为什么《物权法》的出台不但没有使這样的矛盾减少,反而似乎使其更加成为社会的焦点了呢?笔者认为原因在于《物权法》的出台为公民私权利的保护提供了充分的法律依据,其成为对抗公权力的有力武器,这是可喜之处;但是由于《物权法》对土地征收的某些问题界定还不成熟,如公共利益、补偿标准等,往往导致公权力的滥用,成为私权利和公权力对抗的焦点。为了进一步完善征收问题,必须对相关问题进行探讨。
三、公共利益的界定
(一)概念界定
我国《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见,“公共利益”是征收的唯一合法前提。然而,什么是公共利益?对“公共利益”的界定,各国虽有不同规定,但按照立法体例,一般可分为两种形式:一种是概括式规定,如《德国民法典》;另一种是列举式规定,如《韩国土地征收法》,日本《土地征用法》;而《意大利民法典》采用的是概括式与列举式并用模式。而我国却没有一部法律对公共利益明确界定。梁慧星教授在其主持的物权法草案中,曾以列举的方式对“公共利益”予以界定,该草案第48条规定:“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业,环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公关水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。征收不得适用于商业目的”。但是,最终却仍然没有以法律形式确定下来。从而导致“公共利益”在我国法律生活中是一个众说纷纭、仁智互见的模糊语词。把“公共利益”以法律的形式确定下来成为立法者的当务之急。
(二)公共利益和其他利益的关系
第一,和政府利益的关系。政府利益未必就是公共利益。公共利益不能与政府利益尤其是政府部门利益简单地划等号。因为公共利益本身界定不清的难题,往往需要需要“政府”的自由裁量权来确定,而自由裁量权本身的不确定性,往往会导致政府或政府部门假借“公共利益”之名谋求政府或政府部门的团体私利。另外,纳入政府规划中的利益也未必就是公共利益。
第二,和社会利益的关系。在利益的分类上,庞德借鉴了耶林的分类方法,把利益分为个人利益、公共利益和社会利益三个部分。依庞德的观点,“公共利益”是国家利益,“社会利益”有以下几项:一般安全的利益,其中包括防止国内外侵略的安全和安全卫生的安排;社会制度的安全;一般道德方面的社会利益;一般进步方面的利益;最后不重要的是个人生活的社会利益。笔者认为庞德将公共利益和国家利益等同的思想是国家主义至上的表现。随着市场经济的发展,国家已经逐步失去了社会经济领域的政治性干预权,而是国家所代表的利益逐渐局限在政治统治和国际外交等政治利益方面,即国家利益不能等同于公共利益。同理,由于国家权力撤离出社会经济领域,从而加强了其自治性,社会利益和国家利益成为了公共利益的两条支流,而社会利益主要体现经济利益和文化利益方面。
第三,和个人利益的关系。公共利益和个人利益显然有着密不可分的关系。关于二者的关系有学者认为私人利益的总和;私人或个体利益是公共利益的组成部分,不存在任何超越私人利益的“公共利益。也有学者认为公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益,而不是个人利益的简单相加,也不是部门利益和团体利益。笔者认为公共利益和个人利益之间存在着重合性和一致性,可以相互转化,有时也存在也矛盾和冲突。但是在这一矛盾中公共利益是主要矛盾,个人利益是次要矛盾,公共利益保障更多个人利益的实现,个人利益的实现是公共利益最终追求的目标,这便决定了征收的合理性。
第四,和商业利益的关系。公共利益与商业利益也并非泾渭分明,既不能因为商业利益的存在,而否定公共利益的存在;也不能因公共利益的存在,而否定商业利益的存在。因为在实践中,政府往往借用企业的资本力量来实现公共利益。但也有一些现实的做法也只不过是在“公共利益”的标题下,允许为经济建设而征收征用土地,即从实践上已对“公共利益”有所突破。
四、征收的补偿问题
(一)我国立法现状
1.国家根本大法没有从原则的高度对补偿问题进行界定。2004年《宪法》修正案规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这严格来说,还不能视为对征收征用补偿的规定,而仅仅是从法律上将征收征用做以区分。