“三公”经费并非越少越好

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  编者按 从“三个3000亿”的社会议题到“预算公开透明”的政策论题,“三公”经费问题已成今年各地“两会”必谈,甚至是必须有所突破的话题。北京“两会”上,“三公”经费预算首次纳入预算报告,北京市2012年的“三公”预算较2011年减少2000万。深圳“两会”明确提出,将适时向社会公开市级政府部门“三公”经费的2012年预算和2011年决算情况。浙江“两会”上,69个省级预算单位部门的部门预算都要提交“受审”。经费要压缩,数目要公开,“三公”经费改革将进一步科学化、透明化。然而,“三公”经费的改革,是不是钱花得越少越好?多少才算“合理”?
  
  曾有学者推测,全国每年公费接待3000亿,公车消费3000亿,公费出国3000亿。虽然这“三个3000亿”的数字并不准确,但数字是否准确并非首要问题,社会关注“三公”经费,主要是关心政府运行费用的情况到底如何。这反映了社会的一种诉求:要求政府在自身运行费用情况方面提高透明度。正是在这个背景下,中央政府开始公开“三公”经费。
  
  2011年,“压缩”是一大进步
  2011年,国务院常务会议要求中央部门在2011年6月全国人大常委会审议批准中央财政决算后,公开2010年“三公”经费决算支出和2011年“三公”经费预算支出。
  国务院总理温家宝在2011年的政府工作报告中强调:“加快实行财政預算公开,让人民知道政府花了多少钱,办了什么事。”政府部门进一步加快了公布“三公”的步伐。
  “三公”经费,即因公出国(境)经费、公务用车购置及运行费、公务接待费,是涉及到行政公开、政府预算公开的一个重要内容。去年,政府各个部门对于自己的“三公”经费“或粗或细”都有所公布,虽然还存在各种问题,但值得肯定的是,在当前整体经费上升的情况下,2011年“三公”经费做到了压缩。
  
  公开难,难在哪里
  有一点值得注意,2011年中央公布“三公”经费的时候,每个部门公布的步调并不一致。
  科技部在2011年4月14日率先公开“三公”支出预算,尽管只是公布了总额,并没有列出详细的分类,但开创了先河。财政部7月8日在其官方网站公布了中央本级“三公”经费2010年支出和2011年预算情况。其后,陆续有包括审计署、国家文物局、教育部以及中国工程院等90多个中央部门公开了“三公”预算相关数据。
  大部分中央部门未能按时公布(2011年6月)。原因在于,因为是第一次公布,大家在理解上的差异和准备工作上的不足导致公布步调不一致,这是难免的,也是可以理解的。而其中因技术问题所导致的公布难,需要今后加以改进和调整。
  我国现有的财政支出预算体系中,政府收支分类科目设计中并没有专门的“三公”经费科目。我国财政支出预算体系一般由粗到细分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。按照国务院常务会议研究部署要求,目前中央财政预算支出的公开状况为部分重点支出公开细化到“项”,其余非重点支出公开细化到“类”。对是否公开细化到“目”,并没有提出明确要求。
  从目前实行的政府支出分类科目设计看,主要分为两层,一是按照支出功能划分,按细化程度分为类、款、项三级,主要反映政府的各项职能,如公共服务、教育、医疗、卫生、公共安全等;二是按照经济分类划分,分类、款两级,反映花钱的具体用途,如人员工资、商品购买、基本建设等。而经济分类还没有全面实行。
  “三公”经费反映花钱的具体用途,应主要通过经济分类的科目反映出来,但是在部门预算相关表格的内容设计上并不是与科目设计一一对应,如目前的预算编制中并没有“公务接待”这个科目,因此只能在一些具体的项目中整理得出,在做一些调整后才能拿出数据。这也说明一些改革措施有待进一步深入。
  此外,“三公”经费公开之后也对政府各个部门形成压力,钱用得是否合理,政府各个部门就要加以考虑。没有公开的情况下,政府部门对自己“三公”经费的情况可能关注不多,现在就可能有更多的关注,对于不合理的就要改革、加强管理,尽可能地压缩。这对于提高政府行政效率、资金使用绩效有重要的作用。可以说,技术问题、认识问题以及各种各样的担心,是导致“三公”经费公布难的主要原因,以后需慢慢进行规范,形成成熟的制度。
  
  说到底,还是科学、透明
  公开“三公”经费,将使我国政府的信息公开程度再上一个新台阶。但因为公开缺少经验,仍存在诸多可以进一步改进的地方。因此,改革势在必行。
  首先,“三公”经费的含义是什么?现在还不够清晰。我们现在所说的“三公”经费,仍不够严谨,正式公布时需要有严格的技术标准、会计标准。到底哪些属于“三公”?边界亟须廓清。否则,即使公布出来,也会夸大或缩小“三公”的实际情况,这样公布出来的“三公”,也很不科学。在范围明晰的基础上,划定“三公”的标准。目前,我们的统计口径不统一,需要进一步完善。
  其次,“三公”经费要更加透明。政府各部门“三公”经费公布到什么程度也需要一个说法,要有个统一的格式和要求,这样公布出来的信息更有权威性,透明度也更高。
  第三,一些“三公”涉及到老百姓所不熟悉的领域,应当加以解释。比如出国费用,在全球化背景下,出国费用肯定是增加的,公布的时候,有必要对其的必要性、合理性作出解释;再比如公务接待费用,也需要一个解释,为什么会有这种接待,接待的标准是什么,只有一个数字摆在那里,老百姓一时也难以判断。
  关于公车,涉及到改革的问题。公车改革有一个前提,要以不降低行政效率为条件,我们不能为了减少公车费用而影响了行政效率。所以公车改革面临的不是取消,而是规范的问题。比如配车的范围如何划定、类别如何区分。关于配车的范围,是不能以级别为标准的,比如县长是处级干部,原则上不能配车,但是也不能让县长骑着自行车到处去开会、检查和应急。所以要考虑公务的情况,根据政府履行职责的情况综合考虑,而不以级别作为标准。
  当前“三公”预算还只是停留在让人民知道政府单位“花了多少钱”的水平,离“办了什么事”的公众期望,仍存在一定差距,因此,2012年,“三公”经费更深层次仍是改革的问题,只有通过改革,“三公”经费才会更加合理。但是,“三公”经费并非越少越好,更加合理化,才是我们追求的目标。合理标准的确定,就是以使政府更有效地履行职责为目标,而不是起妨碍作用。
  (本刊记者王红茹采访整理)
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