前人一般认为清代新疆建省之前,吐鲁番地区的地方行政管理体系是军府制下的扎萨克制,不同于新疆东部地区的府州县制,亦不同于南疆各城的阿奇木伯克制.本文细致整理和分析方志、档案史料中的记载,认识到乾隆二十六年(1761)吐鲁番地方民众管理体系的调整非常关键,奠定了此后管理体系的基础:此前,扎萨克郡王额敏和卓管辖吐鲁番境内的所有维吾尔人;此后,清廷强调和重申“属人原则”,将原来不属于额敏和卓部族的莽噶里克旧属民众、威鲁堡迁回民众、罗布淖尔地区的维吾尔人等分离出来,设立7个总管小伯克(6个五品伯克,1个四品伯克)分别管理,统辖于辟展办事大臣之下,形成了额敏和卓统辖扎萨克旗制之外的“办事大臣一小伯克”管理体系.此后,经过多次调整,到嘉庆九年(1804)吐鲁番西部地区才完成扎萨克旗制的变革,设立四个苏门章京分别管理,统辖于吐鲁番领队大臣之下.