论文部分内容阅读
摘 要：该文介绍了尤溪县生态公益林区划、管护、资金使用等管理现状；深入分析地尤溪县生态公益林管理过程中所存在的问题；并提出了包括完善森林生态效益补偿机制、切实加强生态公益林的管护工作、适当调整生态公益林布局等完善生态公益林管理的对策建议。
关键词：尤溪县；生态公益林；生态效益补偿
中图分类号 F326.27 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）16-0117-03
Problems and Suggestion on Management of the Ecological Forest in Youxi County
Hong Ying
（Forestry Bureau of Youxi County in Fujian Province，Youxi 365100，China）
Abstract：Firstly，this paper introduces the current situation of management of the ecological forest from division into districts，management and protection，funds using in Yuxi County ecological public welfare forest management.Secondly，it points out the problems in the management process of ecological public welfare forest in Youxi County.Finally，it is proposed to establish and perfect the compensation mechanism of forest ecological benefits，strengthen the management and protection of ecological forest，and properly adjust the layout of ecological forest.
Key words：Yuxi County；Ecological forest；Ecological benefit compensation
1 引言
尤溪縣是全國南方集体林区林业重点县、全国集体林区林业产权制度改革试点县，还是全国集体林权制度改革先进典型县。全县林业用地面积27.90万hm2，其中生态公益林面积6.90万hm2，占林业用地面积的24.7%。2001年以来，尤溪县开展生态公益林区划界定，开展创新生态公益林管护机制试点工作，实行“一折通”方式支付生态公益林补偿金等，生态公益林建设与管理取得了卓有成效的成绩，生态公益林在维持生态平衡、抵御自然灾害、支撑地方社会经济发展和改善自然环境等方面发挥了重要作用。然而，随着县情林情的变化，尤溪县生态公益林管理出现了新问题，因此，深入分析尤溪县生态公益林管理现状与存在问题，并提出相应的对策建议，这不仅可为尤溪县改进和完善生态公益林管理政策提供决策参考，而且还可以为其他兄弟县市提供借鉴。
2 尤溪县生态公益林管理的现状
2.1 生态公益林区划情况 尤溪县在2001年开展了生态公益林区划界定工作，根据国家级生态公益林认定办法和省级生态公益林界定标准，共区划界定生态公益林7.12万hm2。继此之后，尤溪县按照省林业厅部署，先后于2004年、2007年和2010年对生态公益林范围进行了3次的调整，全县现有生态公益林面积6.90hm2（其中国有林场0.27万hm2），占林业用地面积的24.7%，分布在全县15个乡镇243个行政村、15个乡镇林场和5个国有单位，涉及农户8万多户。按事权划分，共区划界定国家级生态公益林5.30万hm2，占76.9%、省级重点生态公益林1.58万hm2，占22.9%、县级生态公益林0.02万hm2，占0.2%；按权属划分，集体林6.05万hm2，占87.7%、国有0.85万hm2，占12.3%；按类型划分，各类防护林面积6.13万hm2，占88.8%，其中水源涵养林1.65万hm2、水土保持林4.48万hm2；各类特用林面积0.77万hm2，占11.2%，其中自然保护小区（点）林0.62万hm2、环境保护林和风景林0.15万hm2。
2.2 生态公益林管护情况 尤溪县采用“专业管护、联户管护、委托管护”3种模式。2007 年完成了对生态公益林管护机制创新改革工作，其中生态公益林专业管护6.21万hm2，联户管护0.34万hm2，委托管护0.21万hm2，其他管护0.14万hm2。2015年，尤溪县在西滨镇开展创新生态公益林管护机制试点工作，采取“五结合、两统筹、一界定”的办法，创新“联效计酬、综合管护”新模式，进一步完善生态公益林管护机制。“五结合”抓创新，即在护林员选聘上，民主推荐与组织考核相结合，在护林方式上，集中巡山与分散管护相结合；在管护措施上，人工管护与技术防控相结合，在护林区域上，生态公益林与商品林管护相结合；在护林员计酬上，责任与奖惩相结合。“两统筹”促保障，即统筹管护公益林、统筹管护资金。“一界定”明界线，即由林业站技术人员、村干部、生态公益林护林员、毛竹林承包户共同到山场，采用GPS卫星定位系统准确界定生态公益林与毛竹林之间的界限。据统计，2016年，全县共聘用生态公益林护林员561人，其中集体生态公益林护林员508人，国有生态公益林护林员53人。护林员与管护公益林的劳务费挂钩，年终根据个人与林业主管部门或经营单位签订的《生态公益林管护合同》情况，对管护人员管护绩效进行全面考核，并根据考核结果确定支付管护费的比例和下一年度聘用的依据。 2.3 生态补偿资金使用情况 尤溪县自2002年建立森林生态效益补偿基金制度以来，不断加强生态公益林补偿基金使用管理，严格按照生态公益林补偿基金管理办法的规定，对生态公益林补偿基金做到不挪用，不挤占，专款专用，并于2010年实现对全部生态公益林面积66.67hm2以上的村实行“一折通”方式支付生态公益林补偿金。据统计，2015年度发放尤溪县中央、省级森林生态效益补偿资金1871.64万元，发放率占99.5%，其中直接给林权单位所有者补偿金1382.34万元，专职护林员工资203.35万元（占发放总额的10.86%），村级组织监管经费248.18万元（其中监管员工资46.86万元），林业站监管经费支出10.29万元，其他支出17.48万元（主要用于护林员和监管员业务技术培训、奖励保护生态公益林有功人员和举报人员，或充实生态公益林管理费用）。2016年发放生态公益林补偿资金2096.66万元，其中护林员工资234.33万元（占发放总额的11.18%），监管工资194.55万元，直接给林权单位所有者补偿金1652.89万元，森林综合保险费14.89万元。
3 尤溪县生态公益林管理存在的问题
3.1 生态公益林补偿问题 现行的生态公益林补偿机制對推动生态公益林的发展起到了积极的作用，但是补偿费用仍然偏低，离林权所有者的实际的利益期望仍然有较大的差距，林农利益得不到有效补偿，不利于调动林权所有者或经营者保护管理、建设生态林的积极性。另外，2015年省级按县级行政界限拨付森林生态效益补偿基金，尤溪县有734.2hm2的森林生态林落在县行政界外，无法领到补偿费，其中：国管站333.2hm2、坂面235.53hm2、西滨104.2hm2、汤川60.6hm2，这些生态公益林的经营者或所有者的投入和损失无法得到保障。还值得注意的是，尤溪县部分行政村仍然存在山场纠纷、召开村民代表会困难和村干部的抵触情绪等现象，导致申请补偿资金不及时，致使补偿资金无法及时拨付。
3.2 生态公益林管护难度大 尤溪县250个行政村中，生态公益林面积在20hm2以下的30个村，20～66.67hm2的44个村，合计占比30%。这些村因公益林面积小且分散，不能集中连片，不利于规模经营，进而影响其生态效益和经济效益的发挥。另外，在现行的“相对集中、专业管护”的生态公益林管护模式中，由于福建省生态公益林补偿标准较低，对生态公益林补偿资金的使用有严格的规定，村级组织财力不足等因素，护林员工资支付较生态补偿资金的比例低，存在护林员管护工资低、管护基本不到位、局部地块甚至失管等问题，比如护林巡山不到位、毛竹林扩鞭侵占生态公益林等，造成生态公益林管理的难度不断加大。
3.3 生态公益林布局有待优化调整 尤溪县共有天然林6.97万hm2（用材林2.52万hm2），其中集体所有5.81万hm2（用材林2.08万hm2），占83.3%。集体所有天然林中的用材林的林木产权在持续深化集体林权制度改革时，多数都已明晰到户或由个人、经营合作组织出资受让购买，并持有林权证，而因生态保护需要，福建省林业厅单方面区划界定为重点生态区位商品林，对其暂停或限制采伐，禁划后这些林农业主的林木经营自主权、处置权和经济利益因尚未获得补助或补助偏低而受到损害，即投入产出比接近“零”，严重影响林农业主的育林护林积极性，资源保护压力增大。
4 完善尤溪县生态公益林管理的对策建议
4.1 进一步完善森林生态效益补偿机制 针对上述生态公益林补偿问题，必须进一步完善森林生态效益补偿制度，从而规范森林生态效益补偿金的管理、使用等。一是为使林权所有者或经营者获得合理补偿，应提高森林生态补偿标准，即2017年1hm2提高到390元，以后根据国家政策调整及省级财力情况逐步提高，形成稳步增长机制，力争到2020年补偿资金比2015年翻一番，达到1hm2570元。二是为切实提升管护成效，应合理调整公益林林权所有者补偿、村集体组织监管费和直接管护费三个方面的分配比例，提高直接管护费权重，调低林权所有者补偿比例，建议林权所有者经济补偿不低于管护补助支出的60%。上级有关部门对尤溪县各乡镇林业站在管护验收过程中扣下的管护资金，统一明确其用处，确保资金使用不违规。三是对于落在县行政界外的森林生态林，应由福建省林业厅出面协商，将落在尤溪县行政界外（延平区、德化、闽清、永泰以及大田）的生态效益补偿资金转拨付尤溪县，或由省林业厅直接拨付给尤溪县。
4.2 切实加强生态公益林的管护工作 一是扩大宣传，发动群众参与。多渠道、多种途径开展生态公益林管护宣传，组织召开乡、村两级生态公益林管护工作动员大会，在会上组织学习《福建省林业厅关于进一步加强生态公益林管护和补偿资金管理的通知》等有关文件和生态林宣传材料，让广大群众充分了解政策，调动群众主动参与生态公益林管护工作的积极性。二是强化培训，提高业务水平。认真做好各村干部以及林业各单位干部职工学习和培训工作，加强对相关政策和法规学习，熟悉生态公益林管护机制改革工作程序，用好政策，把好管理质量关。三是全面投保，保障资源安全。与中国人民财产保险股份有限公司尤溪支公司签订生态公益林综合保险协议，并由县森林防火指揮部和中国人民财产保险股份有限公司尤溪支公司共同制定尤溪县森林火灾相互协作制度，建立森林火灾保险联络机构、保险重大问题请示制度、理赔相互配合、保险检查监督制度等，共同维护资源安全。四是改革创新，完善管护机制。以尤溪县西滨镇为试点，创新出“联效计酬、综合管护”的生态公益林管护新模式，并在全县推广，以期取得良好成效。
4.3 适当调整生态公益林布局 为妥善解决重点生态区位内商品林的采伐等问题，切实维护林农权益，对全县生态公益林进行适当调整。一是在保持总量不减的情况下，采取置换、赎买等方法，逐步将重点生态区位内商品林调整为生态公益林，将重点生态区位外现有承包到户的零星分散的人工生态公益林等调为商品林，使生态公益林集中连片，规模、结构、布局更加合理，森林生态功能更加完善。在推进工作中，应当简化工作程序，快捷审批，不再要求制定重点生态公益林调整总体方案报批，赋予县级人民政府自行优化调整权。二是对天然针叶纯林或针叶混交林的成过熟林允许进行提升改造皆划，更替树种。划后采用不炼山造林更新方式，由林地所有者或林地使用者及时营造乡土阔叶树或阔叶树混交林，并给予符合要求的迹地人工更新造林1hm2不少于15000元补助，以促其改造提升为树种多样、结构合理、功能齐全、长期稳定的森林生态系统。三是尽快兑现大造林有关政策。尤溪县2010-2011年造林绿化认为1.28万hm2，实际完成1.43万hm2，其中在生态公益林内造林面积达0.07万hm2。根据《关于加快造林绿化推进森林福建建设的通知》，可将生态公益林经营区内成片较大面积的宜林荒山的造林调整为商品林。四是将县级政府公布的生物多样性保护小区（点）纳入生态公益林区划范围。
参考文献
[1]郑丽娟.陈钦.生态公益林补偿标准的Probit模型分析[J].中国林业经济2014（3）.
[2]张田华.完善森林生态补偿机制 促进生态文明示范区建设[J].福建林业，2014（06）：9-11.
[3]林景露，陈金豪，林洁，等.尤溪县深化集体林权制度改革现状及对策[J].安徽农学通报，2016，22（08）：6，121.
[4]郑彩云.德化县生态公益林保护现状与建设对策[J].林业勘察设计（福建），2004（01）：84-87.
[5]杨嵘.生态公益林的可持续经营及发展战略[J].南昌教育学院学报，2010（05）：4-5.
（责编：徐焕斗）
关键词：尤溪县；生态公益林；生态效益补偿
中图分类号 F326.27 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）16-0117-03
Problems and Suggestion on Management of the Ecological Forest in Youxi County
Hong Ying
（Forestry Bureau of Youxi County in Fujian Province，Youxi 365100，China）
Abstract：Firstly，this paper introduces the current situation of management of the ecological forest from division into districts，management and protection，funds using in Yuxi County ecological public welfare forest management.Secondly，it points out the problems in the management process of ecological public welfare forest in Youxi County.Finally，it is proposed to establish and perfect the compensation mechanism of forest ecological benefits，strengthen the management and protection of ecological forest，and properly adjust the layout of ecological forest.
Key words：Yuxi County；Ecological forest；Ecological benefit compensation
1 引言
尤溪縣是全國南方集体林区林业重点县、全国集体林区林业产权制度改革试点县，还是全国集体林权制度改革先进典型县。全县林业用地面积27.90万hm2，其中生态公益林面积6.90万hm2，占林业用地面积的24.7%。2001年以来，尤溪县开展生态公益林区划界定，开展创新生态公益林管护机制试点工作，实行“一折通”方式支付生态公益林补偿金等，生态公益林建设与管理取得了卓有成效的成绩，生态公益林在维持生态平衡、抵御自然灾害、支撑地方社会经济发展和改善自然环境等方面发挥了重要作用。然而，随着县情林情的变化，尤溪县生态公益林管理出现了新问题，因此，深入分析尤溪县生态公益林管理现状与存在问题，并提出相应的对策建议，这不仅可为尤溪县改进和完善生态公益林管理政策提供决策参考，而且还可以为其他兄弟县市提供借鉴。
2 尤溪县生态公益林管理的现状
2.1 生态公益林区划情况 尤溪县在2001年开展了生态公益林区划界定工作，根据国家级生态公益林认定办法和省级生态公益林界定标准，共区划界定生态公益林7.12万hm2。继此之后，尤溪县按照省林业厅部署，先后于2004年、2007年和2010年对生态公益林范围进行了3次的调整，全县现有生态公益林面积6.90hm2（其中国有林场0.27万hm2），占林业用地面积的24.7%，分布在全县15个乡镇243个行政村、15个乡镇林场和5个国有单位，涉及农户8万多户。按事权划分，共区划界定国家级生态公益林5.30万hm2，占76.9%、省级重点生态公益林1.58万hm2，占22.9%、县级生态公益林0.02万hm2，占0.2%；按权属划分，集体林6.05万hm2，占87.7%、国有0.85万hm2，占12.3%；按类型划分，各类防护林面积6.13万hm2，占88.8%，其中水源涵养林1.65万hm2、水土保持林4.48万hm2；各类特用林面积0.77万hm2，占11.2%，其中自然保护小区（点）林0.62万hm2、环境保护林和风景林0.15万hm2。
2.2 生态公益林管护情况 尤溪县采用“专业管护、联户管护、委托管护”3种模式。2007 年完成了对生态公益林管护机制创新改革工作，其中生态公益林专业管护6.21万hm2，联户管护0.34万hm2，委托管护0.21万hm2，其他管护0.14万hm2。2015年，尤溪县在西滨镇开展创新生态公益林管护机制试点工作，采取“五结合、两统筹、一界定”的办法，创新“联效计酬、综合管护”新模式，进一步完善生态公益林管护机制。“五结合”抓创新，即在护林员选聘上，民主推荐与组织考核相结合，在护林方式上，集中巡山与分散管护相结合；在管护措施上，人工管护与技术防控相结合，在护林区域上，生态公益林与商品林管护相结合；在护林员计酬上，责任与奖惩相结合。“两统筹”促保障，即统筹管护公益林、统筹管护资金。“一界定”明界线，即由林业站技术人员、村干部、生态公益林护林员、毛竹林承包户共同到山场，采用GPS卫星定位系统准确界定生态公益林与毛竹林之间的界限。据统计，2016年，全县共聘用生态公益林护林员561人，其中集体生态公益林护林员508人，国有生态公益林护林员53人。护林员与管护公益林的劳务费挂钩，年终根据个人与林业主管部门或经营单位签订的《生态公益林管护合同》情况，对管护人员管护绩效进行全面考核，并根据考核结果确定支付管护费的比例和下一年度聘用的依据。 2.3 生态补偿资金使用情况 尤溪县自2002年建立森林生态效益补偿基金制度以来，不断加强生态公益林补偿基金使用管理，严格按照生态公益林补偿基金管理办法的规定，对生态公益林补偿基金做到不挪用，不挤占，专款专用，并于2010年实现对全部生态公益林面积66.67hm2以上的村实行“一折通”方式支付生态公益林补偿金。据统计，2015年度发放尤溪县中央、省级森林生态效益补偿资金1871.64万元，发放率占99.5%，其中直接给林权单位所有者补偿金1382.34万元，专职护林员工资203.35万元（占发放总额的10.86%），村级组织监管经费248.18万元（其中监管员工资46.86万元），林业站监管经费支出10.29万元，其他支出17.48万元（主要用于护林员和监管员业务技术培训、奖励保护生态公益林有功人员和举报人员，或充实生态公益林管理费用）。2016年发放生态公益林补偿资金2096.66万元，其中护林员工资234.33万元（占发放总额的11.18%），监管工资194.55万元，直接给林权单位所有者补偿金1652.89万元，森林综合保险费14.89万元。
3 尤溪县生态公益林管理存在的问题
3.1 生态公益林补偿问题 现行的生态公益林补偿机制對推动生态公益林的发展起到了积极的作用，但是补偿费用仍然偏低，离林权所有者的实际的利益期望仍然有较大的差距，林农利益得不到有效补偿，不利于调动林权所有者或经营者保护管理、建设生态林的积极性。另外，2015年省级按县级行政界限拨付森林生态效益补偿基金，尤溪县有734.2hm2的森林生态林落在县行政界外，无法领到补偿费，其中：国管站333.2hm2、坂面235.53hm2、西滨104.2hm2、汤川60.6hm2，这些生态公益林的经营者或所有者的投入和损失无法得到保障。还值得注意的是，尤溪县部分行政村仍然存在山场纠纷、召开村民代表会困难和村干部的抵触情绪等现象，导致申请补偿资金不及时，致使补偿资金无法及时拨付。
3.2 生态公益林管护难度大 尤溪县250个行政村中，生态公益林面积在20hm2以下的30个村，20～66.67hm2的44个村，合计占比30%。这些村因公益林面积小且分散，不能集中连片，不利于规模经营，进而影响其生态效益和经济效益的发挥。另外，在现行的“相对集中、专业管护”的生态公益林管护模式中，由于福建省生态公益林补偿标准较低，对生态公益林补偿资金的使用有严格的规定，村级组织财力不足等因素，护林员工资支付较生态补偿资金的比例低，存在护林员管护工资低、管护基本不到位、局部地块甚至失管等问题，比如护林巡山不到位、毛竹林扩鞭侵占生态公益林等，造成生态公益林管理的难度不断加大。
3.3 生态公益林布局有待优化调整 尤溪县共有天然林6.97万hm2（用材林2.52万hm2），其中集体所有5.81万hm2（用材林2.08万hm2），占83.3%。集体所有天然林中的用材林的林木产权在持续深化集体林权制度改革时，多数都已明晰到户或由个人、经营合作组织出资受让购买，并持有林权证，而因生态保护需要，福建省林业厅单方面区划界定为重点生态区位商品林，对其暂停或限制采伐，禁划后这些林农业主的林木经营自主权、处置权和经济利益因尚未获得补助或补助偏低而受到损害，即投入产出比接近“零”，严重影响林农业主的育林护林积极性，资源保护压力增大。
4 完善尤溪县生态公益林管理的对策建议
4.1 进一步完善森林生态效益补偿机制 针对上述生态公益林补偿问题，必须进一步完善森林生态效益补偿制度，从而规范森林生态效益补偿金的管理、使用等。一是为使林权所有者或经营者获得合理补偿，应提高森林生态补偿标准，即2017年1hm2提高到390元，以后根据国家政策调整及省级财力情况逐步提高，形成稳步增长机制，力争到2020年补偿资金比2015年翻一番，达到1hm2570元。二是为切实提升管护成效，应合理调整公益林林权所有者补偿、村集体组织监管费和直接管护费三个方面的分配比例，提高直接管护费权重，调低林权所有者补偿比例，建议林权所有者经济补偿不低于管护补助支出的60%。上级有关部门对尤溪县各乡镇林业站在管护验收过程中扣下的管护资金，统一明确其用处，确保资金使用不违规。三是对于落在县行政界外的森林生态林，应由福建省林业厅出面协商，将落在尤溪县行政界外（延平区、德化、闽清、永泰以及大田）的生态效益补偿资金转拨付尤溪县，或由省林业厅直接拨付给尤溪县。
4.2 切实加强生态公益林的管护工作 一是扩大宣传，发动群众参与。多渠道、多种途径开展生态公益林管护宣传，组织召开乡、村两级生态公益林管护工作动员大会，在会上组织学习《福建省林业厅关于进一步加强生态公益林管护和补偿资金管理的通知》等有关文件和生态林宣传材料，让广大群众充分了解政策，调动群众主动参与生态公益林管护工作的积极性。二是强化培训，提高业务水平。认真做好各村干部以及林业各单位干部职工学习和培训工作，加强对相关政策和法规学习，熟悉生态公益林管护机制改革工作程序，用好政策，把好管理质量关。三是全面投保，保障资源安全。与中国人民财产保险股份有限公司尤溪支公司签订生态公益林综合保险协议，并由县森林防火指揮部和中国人民财产保险股份有限公司尤溪支公司共同制定尤溪县森林火灾相互协作制度，建立森林火灾保险联络机构、保险重大问题请示制度、理赔相互配合、保险检查监督制度等，共同维护资源安全。四是改革创新，完善管护机制。以尤溪县西滨镇为试点，创新出“联效计酬、综合管护”的生态公益林管护新模式，并在全县推广，以期取得良好成效。
4.3 适当调整生态公益林布局 为妥善解决重点生态区位内商品林的采伐等问题，切实维护林农权益，对全县生态公益林进行适当调整。一是在保持总量不减的情况下，采取置换、赎买等方法，逐步将重点生态区位内商品林调整为生态公益林，将重点生态区位外现有承包到户的零星分散的人工生态公益林等调为商品林，使生态公益林集中连片，规模、结构、布局更加合理，森林生态功能更加完善。在推进工作中，应当简化工作程序，快捷审批，不再要求制定重点生态公益林调整总体方案报批，赋予县级人民政府自行优化调整权。二是对天然针叶纯林或针叶混交林的成过熟林允许进行提升改造皆划，更替树种。划后采用不炼山造林更新方式，由林地所有者或林地使用者及时营造乡土阔叶树或阔叶树混交林，并给予符合要求的迹地人工更新造林1hm2不少于15000元补助，以促其改造提升为树种多样、结构合理、功能齐全、长期稳定的森林生态系统。三是尽快兑现大造林有关政策。尤溪县2010-2011年造林绿化认为1.28万hm2，实际完成1.43万hm2，其中在生态公益林内造林面积达0.07万hm2。根据《关于加快造林绿化推进森林福建建设的通知》，可将生态公益林经营区内成片较大面积的宜林荒山的造林调整为商品林。四是将县级政府公布的生物多样性保护小区（点）纳入生态公益林区划范围。
参考文献
[1]郑丽娟.陈钦.生态公益林补偿标准的Probit模型分析[J].中国林业经济2014（3）.
[2]张田华.完善森林生态补偿机制 促进生态文明示范区建设[J].福建林业，2014（06）：9-11.
[3]林景露，陈金豪，林洁，等.尤溪县深化集体林权制度改革现状及对策[J].安徽农学通报，2016，22（08）：6，121.
[4]郑彩云.德化县生态公益林保护现状与建设对策[J].林业勘察设计（福建），2004（01）：84-87.
[5]杨嵘.生态公益林的可持续经营及发展战略[J].南昌教育学院学报，2010（05）：4-5.
（责编：徐焕斗）