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摘 要： 通过对近5年我国农业转移人口与城镇就业人员就业质量的测算与对比，发现我国农业转移人口就业质量较差，存在社会保险参保率、劳动合同签订率均较低，工作时间长而就业报酬不高等问题。从农业转移人口享有城镇公共就业服务的角度看，我国农业转移人口就业质量不高的主要原因在于：公共就业服务相关法律法规体系不健全、公共就业服务法律法规监管机制不完善、公共就业服务财政投入不合理，以及公共就业服务体系不健全等。为此，应推进公共就业服务法制化建设、完善公共就业服务监察机制、优化公共就业财政投入、加快公共就业服务体系建设，确保农业转移人口享有城镇公共就业服务，提高农业转移人口就业质量。
关键词： 农业转移人口；就业质量；公共就业服务
一、 引 言
农业转移人口，已经成为我国现代产业工人主体，是现代化建设的重要力量。党的十八大报告明确指出：“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。然而，通过对我国农业转移人口的调查发现，他们的就业质量堪忧，难以享有与城镇职工同等的城镇公共就业服务。本文旨在通过对农业转移人口就业质量的测评，剖析存在的问题，以期提升我国农业转移人口就业质量。
二、 我国农业转移人口的就业质量概念界定及评价指标体系
（一）农业转移人口
政府以及学术界对农业转移人口的内涵和外延尚无统一界定，但普遍认同农业转移人口包括“户籍仍在农村，但已经从农村转移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口”①。根据本文研究目的以及数据的可得性，笔者将农业转移人口界定为：户籍仍在农村，但长期（半年及以上）在城镇从事非农产业的农业人口。
（二）就业质量
无论是政府还是学术界，国内目前对就业质量概念尚无统一界定，相对而言，较为认可“就业质量是反映整个就业活动中劳动者与生产资料结合并取得报酬或收入的具体状况之优劣程度的综合性范畴”。②该表述说明对就业质量的评价，既包含客观事实，也难以排除主观判断，表明就业质量是一个主客观相结合的综合范畴。借鉴王阳（2014）对就业质量评价指标体系的界定，本文认为就业质量包含就业机会、就业稳定性、工作安全性、工作时间、就业报酬、社会保障、劳动关系七个维度，但考虑到要将农业转移人口就业质量与城镇职工就业质量做比较，而鉴于农业转移人口的上述前三个指标数据的不可获取性，故本文仅从工作时间、就业报酬、社会保障、劳动关系四个维度，探讨农业转移人口就业质量。
（三）就业质量的评价指标体系
1.明确评价指标体系的框架
笔者就上述四个维度，选取4个具体指标构建评价体系并结合相关规定选取目标值（见表1）。
表1 就业质量评价指标体系及目标值的选取
注：计算城镇就业人员的就业质量，意在与农业转移人口的就业质量进行对比，故本应在计算城镇就业人员就业质量之时，运用具有当地城镇户口的城镇就业人员数据。但鉴于统计数据的可得性，对各个维度具体指标的选取，笔者只得尽可能选取包含较少农业转移人口数据在内的统计指标。
2.明确各个指标的权重
测算我国农业转移人口和城镇就业人员就业质量评价指标体系中各维度指标的权重，此处运用熵值法⑥来确定。
根据2006—2013年统计数据，利用熵值法得到我国农业转移人口及城镇就业人员就业质量各维度指标的权重（见表2和表3）。
表2 我国农业转移人口就业质量各维度指标权重
表3 我国城镇就业人员就业质量各维度指标权重
3.计算综合就业质量指数
采用综合评价分析方法，首先计算四个维度单项指标的评价得分，再计算出综合指数得分。
4.就业质量评价标准⑦
根据就业质量指数得分，就业质量水平可以分为五个阶段（如表4）。高收入国家的得分一般在80以上，中上收入国家得分一般在65以上。
表4 就业质量水平的评价标准
注：若某维度的评价指数得分超过100，则默认其就业质量得分为100。
三、我国农业转移人口就业质量测评
笔者利用我国2009—2013年农业转移人口及城镇就业人员相关数据，计算二者就业质量各维度的权重以及各维度指数，进而得出我国农业转移人口以及城镇就业人员就业质量综合指数（见表5和表6）。
表5 2009—2013年我国农业转移人口就业质量综合指数
资料来源：《中国劳动统计年鉴2009—2014》、《全国农民工监测调查报告2009—2013》。
表6 2009—2013年我国城镇就业人员就业质量综合指数
资料来源：《中国劳动统计年鉴2009—2014》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报2009—2013》。
（一）农业转移人口就业质量远低于城镇就业人员
1.农业转移人口就业质量综合指数得分低于城镇就业人员
如图1所示，自2009年《农民工监测调查报告》开始发布以来，我国农业转移人口就业质量一直保持在较差水平，就业质量综合指数得分基本只达到同一时期城镇就业人员就业质量指数得分的50%左右。需要指出的是，在计算城镇就业人员就业质量时，鉴于统计资料的可得性，四个维度的指标选取，均未能将农业转移人口的数值完全排除在外，尤其是社会保障与劳动关系两个维度，均直接取城镇职工的数值，该统计口径包含大量农业转移人口数据。在将部分农业转移人口的数值包含其中的情况下，城镇就业人员的数值仍远高于农业转移人口数值，若所用数据将全部农业转移人口排除在外，其就业质量会比农业转移人口就业质量高出更多。
图1 农业转移人口与城镇就业人员就业质量综合指数得分对比 2.农业转移人口就业质量各维度指数评价得分均远低于城镇就业人员
为便于说明，此处以2013年数据为例。如图2所示，分别从工作时间、就业报酬、社会保障和劳动关系四个维度看，农业转移人口各维度指数得分均低于城镇就业人员。首先，农业转移人口每周工作大于40小时的人员比例达到城镇就业人员的1.39倍，然而就业报酬只占到城镇就业人员的60.82%，农业转移人口劳动时间长、待遇差的情况较为严重。其次，农业转移人口参加城镇职工社会保险的比例只达城镇职工社会保险参保率的28.86%，可见，农业转移人口难以享受到城镇职工社会保险。再次，农业转移人口劳动合同签订率只有城镇职工劳动合同签订率的46.83%，表明用人单位对农业转移人口与城镇就业人员的差别对待情况之严重。
图2 2013年农业转移人口与城镇就业人员就业质量各维度指数得分对比
（二）农业转移人口各维度之间评价指数得分不均衡
如图3所示，农业转移人口就业质量四个维度的评价指数得分差距较大。首先，劳动关系相对而言维持在较高水平，但是从其得分可以看出，劳动关系处于一般水平并有下降趋势，且2013年签订无固定期限劳动合同的农业转移人口比重较往年下降了3.5%⑩，这从另一个方面表明了劳动关系有所恶化。其次，工作时间维度总体呈下降趋势，2009年处于一般水平，2009年之后得分下降，维持在较差水平。且统计资料显示，2013年农业转移人口日从业时间平均为8.8小时，高于2012年的8.7个小时{11}，更高于《劳动法》规定的8个小时，农业转移人口超时工作现象普遍。最后，就业报酬和社会保障两个维度，五年来的评价指数得分一直低于综合指数得分，拉低了农业转移人口就业质量综合指数得分。虽然就业报酬维度评价指数得分五年来稳步上升，社会保障亦呈上升趋势，但社会保障维度评价指数得分依然过低，对我国农业转移人口的就业质量综合指数得分影响最为严重。
图3 农业转移人口就业质量各维度评价指数及就业质量综合指数得分
四、导致我国农业转移人口就业质量不高的原因
劳动力市场分割理论中的城乡分割表明：就业身份和就业信息障碍、就业成本的高昂、就业技能的缺乏和工作时间选择的自由度降低，导致农业转移人口就业量减少，成为劳动力市场上的就业困难群体。从世界各国的实践来看，就业服务是具有经济理性的一种劳动力市场制度，在促进劳动力供求平衡、减少劳动力市场摩擦、降低劳动交易成本方面发挥着重要的功能。其中公共就业服务在提高劳动力市场透明度，帮助就业困难群体避免陷入不利地位上具有特殊作用。所谓公共就业服务，是指以政府为主导，社会各方参与，通过就业服务机构，帮助劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位寻找合格劳动力的一系列服务性工作的总称。{12}该定义表明，公共就业服务属于政府为满足公民基本需要而提供的公共产品，每一个公民都应该并且可以平等享受该方面的服务。可见，公共就业服务可以通过其本身应该具有的公平性和均等性，很好的弥补劳动力市场分割的负面影响，促进农业转移人口的稳定就业。
然而，我国农业转移人口与城镇就业人员就业质量差距较大，表明劳动力市场分割对就业的负面效应依然很高。从公共就业服务的角度看，主要原因在于以下几点：
（一）公共就业服务相关法律法规体系不健全
规范工作环境、促进劳资集体协商、强化和落实劳动监察、保障劳动者生存权和发展权，需要公共就业服务相关法律法规的建设和完善。随着劳动力市场的不断发展，农业转移人口就业呈现出流动性大、就业形式多样等特点，农业转移人口的合法权益急需相关法律予以保障。然而，我国公共就业服务相关法律体系建设落后，《劳动法》配套法律制度建设滞后，《劳动基准法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《反就业歧视法》等用于规范劳动力市场的法律体系建设推进缓慢，缺乏破除劳动力市场流动壁垒、规范企业用工行为、消除就业歧视等具体可执行的规章制度，导致未签订劳动合同、未参加社会保险、长期加班加点、克扣工资等问题频发。同时，当前我国公共就业服务相关法律实施与法律走基层工作推进缓慢，农业转移人口法律意识淡薄，企业守法意识不足，严重影响我国公共就业服务水平的提高，阻碍我国农业转移人口就业质量的提升。
（二）公共就业服务法律法规监管机制不完善
劳动监察机制薄弱，不利于维护农业转移人口的合法权益。劳动监察机制薄弱主要表现为，没有对农业转移人口未签订劳动合同、就业歧视、过度加班加点、未参加社会保险等严重影响农业转移人口就业质量的问题进行有效监管和纠偏。当前，我国对农业转移人口权益保护的监察力度不够，监察手段不足，缺乏长期有效的监督检查机制，导致农业转移人口权益保护检查与监督只是流于形式，限于短期应付，切实保护农业转移人口合法权益的要求未能真正落实到基层操作层面。此外，地方政府基于传统的政绩考核体制，过于重视对招商引资的数量、GDP增幅的考量，导致在劳动监察执法过程中，弱化监督检查力度，或者对各种可能有损地区企业或经济发展的违法违规行为，如瞒报企业社保缴费基数、拖欠工资、过度加班等视而不见。可见，地方政府不作为或工作的不到位，致使无法有效保障劳动者合法权益。
（三）公共就业服务财政投入不合理
作为公共产品的公共就业服务，需要政府投入一定的公共就业服务资源。由表7可以发现，2007年至2013年，虽然我国社会保障和就业财政支出总额逐年稳步上升，但我国社会保障和就业财政支出占财政总支出的比重却呈波动下降趋势，且该比重历年得分均低于国务院关于“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%—20%”{13}的承诺。且截至目前，我国并无就业服务的专项财政预算，仅从社会保障和就业项目中列支，表明我国财政就业支出十分有限，影响了政府对职业介绍、职业指导、职业培训等相关公共就业服务的资金投入。
表7 社会保障和就业财政支出情况 数据来源：《中国统计年鉴2008—2014》。
此外，在社会保障和就业财政总支出较低的情况下，中央和地方财政负担比例亦不合理（见表8）。中央财政占社会保障和就业财政总支出的比例较低且逐年下降，地方财政负担比例较高且逐年上升，这表明公共就业服务很大程度上由各地财政自行负担。该财政负担分配比例很不合理，一方面，违背财权事权相符原则，加重了地方财政负担；另一方面，由于二元制度的户籍限制，导致地方政府在提供公共就业服务方面，会将财政投入到本地居民身上，而不是投入到农业转移人口身上，不利于公共就业服务的均等化，不能适应当前劳动力跨区域流动日益频繁的现实。
表8 中央和地方财政对社会保障和就业财政支出的负担情况
数据来源：《中国统计年鉴2008—2014》。
社会保障和就业财政总支出不足，加之中央和地方财政负担比例不当，导致各地公共就业服务体系建设和发展严重滞后。致使即便有培训意愿和培训需要的农业转移人口亦无法获得有效的职业技能培训，从而极大地影响农业转移人口劳动技能的提升，阻碍农业转移人口自身素质的提高。再结合“较城镇职工而言，农业转移人口本身学历不高的现实”{14}，势必导致农业转移人口工资水平不高、工作环境较差等问题。
（四）公共就业服务体系不健全
公共就业服务体系不健全，导致其难以为农业转移人口提供有效帮助。
1.公共就业服务设施建设滞后
我国公共就业服务设施建设进展缓慢，公共就业服务人员队伍建设不到位。首先，针对农业转移人口的职业技能培训场地小、设施落后、层次较低，远远不能满足培训数量和质量的需求，严重阻碍了我国农业转移人口素质的提高。其次，人力资源信息网络建设迟滞，广覆盖、全畅通、高效率的城乡一体化信息服务网络还未完全建成，严重阻碍了劳动力信息的及时发布以及农村劳动力的流动。最后，我国公共服务机构工作人员队伍建设不够到位，工作人员选择不够规范，配置不够合理，服务人员的职业道德教育和业务培训不够及时，服务人员的工作素质和业务水平较低，严重制约了我国公共就业服务水平的提高，难以为农业转移人口提供有效的公共就业服务。
2.公共就业服务存在不平等
受户籍制度的限制，数量巨大的农业转移人口不能充足地获得住房、健康和教育等服务，从而减少了他们的福利。虽然国家积极出台一系列就业政策用于改善农业转移人口就业环境，但在实际执行中，许多地方的城镇公共就业服务仍将农业转移人口排除在外。农业转移人口难以享受政府提供的就业培训和就业指导等服务，缺乏获取就业信息的渠道。统计资料显示，2012—2014年，接受技能培训的我国农业转移人口分别为30.8%、32.7%和34.8%；{15}同时，四川省统计局《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示，只有5.9%的四川省农民工接受过政府组织的职业技能培训。此外，农业转移人口获取就业信息的渠道较为狭窄，四川省统计局《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示，仅0.9%的农业转移人口就业方式是政府牵线或组织的招聘会。可见，公共就业服务对农业转移人口就业的帮扶作用较为有限，不利于农业转移人口劳动技能的提升。
3.农业转移人口维权渠道不够通畅
农业转移人口维权渠道不够通畅以及维权成本过高严重打消农业转移人口维权的积极性。首先，在我国特殊的“一裁二审”制度下，仲裁裁决并不具有终结性，很多劳动争议案件在经仲裁裁决后仍需进入诉讼程序，不但未能快捷地解决纠纷，反而因为必须走劳动仲裁而延长了维权时间，增加了维权成本。其次，农业转移人口在维权过程中还存在部分仲裁委员会以各种理由不受理农业转移人口的申诉，劳动仲裁与法院之间没有建立良好的衔接程序，同一案件多次审理等问题，不够畅通的维权渠道大大增加了农业转移人口的维权时间，增加了农业转移人口维权的难度，使得许多农业转移人口在维权的过程中选择退出，自动放弃对自身合法权益的维护。最后，我国没有合理的维权费用分担机制，在维权过程中，农业转移人口需要承担维权所需要的多种费用，农业转移人口在维权过程中承担的费用不断攀升，甚至超出维权成功可获得的回报，严重挫伤甚至打消农业转移人口维权的积极性，难以保障我国农业转移人口的合法权益。
五、提高我国农业转移人口就业质量的对策
（一）推进公共就业服务法制化建设
保障农业转移人口就业的合法权益，必须以公共就业服务法制化为前提，使公共就业服务机构在服务过程中有法可依、有法必依。一方面，要根据现实需要，及时完善公共就业服务的法律法规体系。加快《劳动法》配套法律制度建设，加快推进《劳动基准法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《反就业歧视法》等具体可实施的法律法规体系建设，为公共就业服务提供制度性保障。通过法律统一并明确公共就业服务的标准，将农业转移人口纳入城镇公共就业服务范畴，促使农业转移人口能够依法平等享有城镇公共就业服务。另一方面，加快推进法律实施与法律走基层工作，增强企业与农业转移人口的法律意识。加强普法宣传工作，提高农业转移人口用法意识，增强其通过法律来维护自身合法权益的能力，同时提高企业守法意识，减少企业的违法违规行为，确保公共就业服务相关法律法规的贯彻落实。
（二）完善公共就业服务监察机制
政府在公共就业服务的提供过程中，拥有大量的自由裁量权，且由于信息不对称和政府自身认识能力不足等客观因素，难免出现政府职能缺位、错位等问题。因此，需完善公共就业服务监察执法制度，加强公共就业服务监察网络化建设，改进监察执法的方式方法，提升监察执法队伍素质，增强执法人员的服务责任意识，提高监察执法的效率。积极探索市区一体执法和实行劳动保障监察网格化管理的路子，促进地方政府认真履行职责，规范执法程序和执法行为，坚决杜绝地方政府劳动保障监察执法不作为现象的发生。坚持以劳动合同签订、工伤事故防范、社会保险缴费、工资拖欠排查等为重点，开展日常巡查，加强重点事项检查，加强对违法行为较多的重点行业和重点企业的监管，健全劳动监察重大案件督办制度和报告制度，规范就业监察执法工作。健全违法行为预警防控机制，建立公共就业服务监察执法与刑事司法联动等多部门综合治理机制，及时有效查处侵害劳动者权益的违法行为，加大对各种违法行为的监督打击力度。对拒不执行行政处理或处罚决定的，依法申请人民法院强制执行。对违法行为严重的，除依法进行处罚，还应通过新闻媒体予以曝光，加强公众监督。进一步完善举报投诉制度，确保维权渠道畅通，并积极处理投诉案件，切实维护农业转移人口的合法权益。 （三）优化公共就业财政投入
公共财政的资源配置、收入分配、调控经济和监督管理四大职能中的资源配置职能{16}，决定了政府应对公共就业服务这一公共物品承担财政职责。这意味着农业转移人口对城镇公共就业服务的享有情况，很大程度上取决于政府对公共就业服务方面的财政投入，因此，需对目前的公共就业财政投入加以优化。第一，科学界定中央政府和地方各级政府的公共就业财政支付责任，加大中央政府对公共就业服务的财政投入力度。一方面，我国分税制改革后，中央和地方财政收入格局变化与财政支出格局变化不同向，中央政府和省级政府层面财政体制存在的主要问题是财力与支出责任不匹配。按照财力与支出责任匹配的逻辑，收入份额相对较大，应当承担相对较大的支出责任，因此，按照我国目前各级政府财力分布格局，应加大中央财政在公共就业方面的财政投入力度。另一方面，随着人力资源市场的不断发展和劳动力流动的日益频繁，公共就业服务的外部性日益凸显，应加大中央政府的支持力度，尤其是应加强对农业转移人口输入较为集中的地方政府财政转移支付力度，从而促使其有足够的财力，将农业转移人口纳入城镇公共就业服务体系。第二，调整财政投入结构，将更多的财政资金投向公共就业服务领域。比如加大对劳动就业、职业技能培训等与人民群众，尤其是与农业转移人口密切相关的民生性公共就业服务方面的投入，使农业转移人口可以从根本上提高自身素质，进而提高竞争力。第三，加大对公共就业服务资金分配和使用的监管，进一步改革和完善与之配套的财政监督机制，确保公共财政资金能够充分并且有效地用于公共就业服务领域，确保有限的资金发挥最大的效益。
（四）加快公共就业服务体系建设
现代市场经济实践证明，单一的市场机制并不能完全实现人力资源的优化配置，资源配置中的市场机制具有盲目性、滞后性等弊端，需要人为地进行干预与合理的引导。其中公共就业服务体系在推动人力资源流动，实现优化配置中发挥重要作用。提升我国公共就业服务水平，保证我国农业转移人口享有公共就业服务的数量和质量，可以提高我国农业转移人口的工作素质、提升农业转移人口的工作能力、削弱农业转移人口的流动壁垒。第一，根据各级政府的财政负担能力以及农业转移人口对就业培训需求，完善我国就业培训体系建设。扩大就业培训场地、更新就业培训设施、健全培训标准、完善培训制度，加强对培训对象、培训过程、培训质量、资金使用的全方位监管，实现农业转移人口就业培训规范化、标准化、信息化。第二，加强公共就业服务人才建设。加强就业服务人员的职业道德教育和业务素质教育，提升公共就业服务人员的工作素质和业务水平，最终形成一个合理的服务人员体系。第三，加强我国就业信息平台建设。继续扩大城镇就业服务网络和就业优惠政策的覆盖面，建立统一的人力资源市场信息采集、传送、分析、发布和共享机制，建立起一个广覆盖、全畅通、高效率的城乡一体化信息服务网络，实现农业转移人口就业供求信息的及时发布，提高农业转移人口流动的便利性。第四，简化维权程序、降低维权成本。在申诉、仲裁和诉讼之间建立良好的衔接机制，简化劳动争议案件受理程序，畅通劳动争议案件受理渠道，提高劳动争议案件处理效率，保证农业转移人口维权的便利性。同时，要建立起合理的维权费用分担机制，将企业纳入维权费用的承担方，形成维权成本由政府、企业、个人三方共同分担机制，降低农业转移人口的维权成本，提高农业转移人口的维权积极性。
注释：
① 杜丙辰：《着力推进农业转移人口市民化》，《农业经济》2014年第5期。
② 刘素华：《再论就业质量》，《河北师范大学学报》2011年第1期。
③ 农业转移人口的工作时间：农业户口的城镇就业人员工作时间小于或等于40小时的人员比例；城镇就业人员的工作时间：非农业户口的城镇就业人员工作时间小于或等于40小时的人员比例。
④ 最低工资标准的平均值的计算方法：各年份当年全国各省、自治区、直辖市最低工资标准的平均值加权平均得到，权重为各省、自治区、直辖市当年就业人员数占全国就业人员数的比重。另外，对于农业转移人口，该指标计算公式则为（农民工月平均工资/城镇非私营单位就业人员月平均工资）*（最低工资标准平均值/上年城镇非私营单位就业人员月平均工资）。
⑤ 指标选取参考：王阳：《我国就业质量水平评价研究——兼析实现更高质量就业的政策取向》，《经济体制改革》2014年第5期。
⑥ 熵值法是根据各项指标的指标值的变异程度来确定指标权数，是一种客观赋权法。其原理是：在信息论中，信息熵是系统无序程度的度量，信息是系统有序程度的度量，二者绝对值相等，符号相反。某项指标的指标值变异程度越大，信息熵越小，该指标提供的信息量越大，该指标的权重也应越大；反之，权重越小。
⑦ 权重的计算方法以及评价标准的确定，借鉴：王阳：《我国就业质量水平评价研究——兼析实现更高质量就业的政策取向》，《经济体制改革》2014年第5期。
⑧ 为便于运用就业质量水平的评价标准评价各维度情况，需将各维度指数评价得分（实际值/目标值）扩大100倍，即各维度指数评价得分=各维度具体指标的实际值/目标值*100.
⑨ 因无2009、2010年我国城镇非私营单位就业人员劳动合同签订率的具体统计数据，但鉴于此文主要目的是为计算外出农民工就业质量，以及将城镇非私营单位就业人员就业质量与外出农民工就业质量做对比，故此处劳动合同签订率采用报道中的一个大致数据。新民网：http：//news.xinmin.cn/rollnews/2010/09/28/7032074.html截至目前（2010年9月28日），各省（区、市）劳动合同签订率普遍达到或超过85%，故2009、2010年劳动合同签订率均取值85%。
⑩ 数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》。http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html {11} 数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》。http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html
{12} 陈建刚：《完善我国就业公共服务体系的几点建议》，《中国行政管理》2005年第5期。
{13} 中国政府公开信息整合服务平台：关于“调整财政支出结构加大对就业和社会保障工作投入”提案的答复（摘要）.http：//govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/xxgk/gwyzcbm/czb/201010/t20101012_517745.html？classid=363
{14} 《2013年中国劳动统计年鉴》显示，城镇职工高中及以上学历占比30.78%；《2013年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工高中及以上学历占比24.4%。
{15} 数据来源：中华人民共和国统计局：《全国农民工监测调查报告2012—2014》http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html
{16} 资源配置职能，指将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，从而优化全社会的资源配置。
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Ways to Promote the Employment Quality of the Agriculture Transfer Population in China
Pu Xiaohong / Lu Ningning / Li Jun
Abstract： Through the calculation and comparison of the employment quality between the agricultural transfer population and the urban population over the last five years， we discover the employment quality of agricultural transfer population is poorer in China， problems such as low social insurance rate and labor contract rate， long working hours and low income still exist. From the perspective of the agricultural transfer population enjoying the urban public employment service， the low employment quality of the agricultural transfer population is due to the public employment service， such as the inadequacy of the relevant laws and regulations system， the imperfection of the supervision mechanism， the unreasonableness of the financial input， and the incompleteness of the service system etc. Therefore， we should promote the legalization of public employment service， improve the supervision mechanism of public employment service， optimize the financial input in public employment， accelerate the construction of public employment service system， to ensure that agricultural transfer population can enjoy urban public employment service ， thus improving the employment quality of agricultural transfer population.
Keywords： Agricultural Transfer Population； Employment Quality； Public Employment Service
关键词： 农业转移人口；就业质量；公共就业服务
一、 引 言
农业转移人口，已经成为我国现代产业工人主体，是现代化建设的重要力量。党的十八大报告明确指出：“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。然而，通过对我国农业转移人口的调查发现，他们的就业质量堪忧，难以享有与城镇职工同等的城镇公共就业服务。本文旨在通过对农业转移人口就业质量的测评，剖析存在的问题，以期提升我国农业转移人口就业质量。
二、 我国农业转移人口的就业质量概念界定及评价指标体系
（一）农业转移人口
政府以及学术界对农业转移人口的内涵和外延尚无统一界定，但普遍认同农业转移人口包括“户籍仍在农村，但已经从农村转移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口”①。根据本文研究目的以及数据的可得性，笔者将农业转移人口界定为：户籍仍在农村，但长期（半年及以上）在城镇从事非农产业的农业人口。
（二）就业质量
无论是政府还是学术界，国内目前对就业质量概念尚无统一界定，相对而言，较为认可“就业质量是反映整个就业活动中劳动者与生产资料结合并取得报酬或收入的具体状况之优劣程度的综合性范畴”。②该表述说明对就业质量的评价，既包含客观事实，也难以排除主观判断，表明就业质量是一个主客观相结合的综合范畴。借鉴王阳（2014）对就业质量评价指标体系的界定，本文认为就业质量包含就业机会、就业稳定性、工作安全性、工作时间、就业报酬、社会保障、劳动关系七个维度，但考虑到要将农业转移人口就业质量与城镇职工就业质量做比较，而鉴于农业转移人口的上述前三个指标数据的不可获取性，故本文仅从工作时间、就业报酬、社会保障、劳动关系四个维度，探讨农业转移人口就业质量。
（三）就业质量的评价指标体系
1.明确评价指标体系的框架
笔者就上述四个维度，选取4个具体指标构建评价体系并结合相关规定选取目标值（见表1）。
表1 就业质量评价指标体系及目标值的选取
注：计算城镇就业人员的就业质量，意在与农业转移人口的就业质量进行对比，故本应在计算城镇就业人员就业质量之时，运用具有当地城镇户口的城镇就业人员数据。但鉴于统计数据的可得性，对各个维度具体指标的选取，笔者只得尽可能选取包含较少农业转移人口数据在内的统计指标。
2.明确各个指标的权重
测算我国农业转移人口和城镇就业人员就业质量评价指标体系中各维度指标的权重，此处运用熵值法⑥来确定。
根据2006—2013年统计数据，利用熵值法得到我国农业转移人口及城镇就业人员就业质量各维度指标的权重（见表2和表3）。
表2 我国农业转移人口就业质量各维度指标权重
表3 我国城镇就业人员就业质量各维度指标权重
3.计算综合就业质量指数
采用综合评价分析方法，首先计算四个维度单项指标的评价得分，再计算出综合指数得分。
4.就业质量评价标准⑦
根据就业质量指数得分，就业质量水平可以分为五个阶段（如表4）。高收入国家的得分一般在80以上，中上收入国家得分一般在65以上。
表4 就业质量水平的评价标准
注：若某维度的评价指数得分超过100，则默认其就业质量得分为100。
三、我国农业转移人口就业质量测评
笔者利用我国2009—2013年农业转移人口及城镇就业人员相关数据，计算二者就业质量各维度的权重以及各维度指数，进而得出我国农业转移人口以及城镇就业人员就业质量综合指数（见表5和表6）。
表5 2009—2013年我国农业转移人口就业质量综合指数
资料来源：《中国劳动统计年鉴2009—2014》、《全国农民工监测调查报告2009—2013》。
表6 2009—2013年我国城镇就业人员就业质量综合指数
资料来源：《中国劳动统计年鉴2009—2014》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报2009—2013》。
（一）农业转移人口就业质量远低于城镇就业人员
1.农业转移人口就业质量综合指数得分低于城镇就业人员
如图1所示，自2009年《农民工监测调查报告》开始发布以来，我国农业转移人口就业质量一直保持在较差水平，就业质量综合指数得分基本只达到同一时期城镇就业人员就业质量指数得分的50%左右。需要指出的是，在计算城镇就业人员就业质量时，鉴于统计资料的可得性，四个维度的指标选取，均未能将农业转移人口的数值完全排除在外，尤其是社会保障与劳动关系两个维度，均直接取城镇职工的数值，该统计口径包含大量农业转移人口数据。在将部分农业转移人口的数值包含其中的情况下，城镇就业人员的数值仍远高于农业转移人口数值，若所用数据将全部农业转移人口排除在外，其就业质量会比农业转移人口就业质量高出更多。
图1 农业转移人口与城镇就业人员就业质量综合指数得分对比 2.农业转移人口就业质量各维度指数评价得分均远低于城镇就业人员
为便于说明，此处以2013年数据为例。如图2所示，分别从工作时间、就业报酬、社会保障和劳动关系四个维度看，农业转移人口各维度指数得分均低于城镇就业人员。首先，农业转移人口每周工作大于40小时的人员比例达到城镇就业人员的1.39倍，然而就业报酬只占到城镇就业人员的60.82%，农业转移人口劳动时间长、待遇差的情况较为严重。其次，农业转移人口参加城镇职工社会保险的比例只达城镇职工社会保险参保率的28.86%，可见，农业转移人口难以享受到城镇职工社会保险。再次，农业转移人口劳动合同签订率只有城镇职工劳动合同签订率的46.83%，表明用人单位对农业转移人口与城镇就业人员的差别对待情况之严重。
图2 2013年农业转移人口与城镇就业人员就业质量各维度指数得分对比
（二）农业转移人口各维度之间评价指数得分不均衡
如图3所示，农业转移人口就业质量四个维度的评价指数得分差距较大。首先，劳动关系相对而言维持在较高水平，但是从其得分可以看出，劳动关系处于一般水平并有下降趋势，且2013年签订无固定期限劳动合同的农业转移人口比重较往年下降了3.5%⑩，这从另一个方面表明了劳动关系有所恶化。其次，工作时间维度总体呈下降趋势，2009年处于一般水平，2009年之后得分下降，维持在较差水平。且统计资料显示，2013年农业转移人口日从业时间平均为8.8小时，高于2012年的8.7个小时{11}，更高于《劳动法》规定的8个小时，农业转移人口超时工作现象普遍。最后，就业报酬和社会保障两个维度，五年来的评价指数得分一直低于综合指数得分，拉低了农业转移人口就业质量综合指数得分。虽然就业报酬维度评价指数得分五年来稳步上升，社会保障亦呈上升趋势，但社会保障维度评价指数得分依然过低，对我国农业转移人口的就业质量综合指数得分影响最为严重。
图3 农业转移人口就业质量各维度评价指数及就业质量综合指数得分
四、导致我国农业转移人口就业质量不高的原因
劳动力市场分割理论中的城乡分割表明：就业身份和就业信息障碍、就业成本的高昂、就业技能的缺乏和工作时间选择的自由度降低，导致农业转移人口就业量减少，成为劳动力市场上的就业困难群体。从世界各国的实践来看，就业服务是具有经济理性的一种劳动力市场制度，在促进劳动力供求平衡、减少劳动力市场摩擦、降低劳动交易成本方面发挥着重要的功能。其中公共就业服务在提高劳动力市场透明度，帮助就业困难群体避免陷入不利地位上具有特殊作用。所谓公共就业服务，是指以政府为主导，社会各方参与，通过就业服务机构，帮助劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位寻找合格劳动力的一系列服务性工作的总称。{12}该定义表明，公共就业服务属于政府为满足公民基本需要而提供的公共产品，每一个公民都应该并且可以平等享受该方面的服务。可见，公共就业服务可以通过其本身应该具有的公平性和均等性，很好的弥补劳动力市场分割的负面影响，促进农业转移人口的稳定就业。
然而，我国农业转移人口与城镇就业人员就业质量差距较大，表明劳动力市场分割对就业的负面效应依然很高。从公共就业服务的角度看，主要原因在于以下几点：
（一）公共就业服务相关法律法规体系不健全
规范工作环境、促进劳资集体协商、强化和落实劳动监察、保障劳动者生存权和发展权，需要公共就业服务相关法律法规的建设和完善。随着劳动力市场的不断发展，农业转移人口就业呈现出流动性大、就业形式多样等特点，农业转移人口的合法权益急需相关法律予以保障。然而，我国公共就业服务相关法律体系建设落后，《劳动法》配套法律制度建设滞后，《劳动基准法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《反就业歧视法》等用于规范劳动力市场的法律体系建设推进缓慢，缺乏破除劳动力市场流动壁垒、规范企业用工行为、消除就业歧视等具体可执行的规章制度，导致未签订劳动合同、未参加社会保险、长期加班加点、克扣工资等问题频发。同时，当前我国公共就业服务相关法律实施与法律走基层工作推进缓慢，农业转移人口法律意识淡薄，企业守法意识不足，严重影响我国公共就业服务水平的提高，阻碍我国农业转移人口就业质量的提升。
（二）公共就业服务法律法规监管机制不完善
劳动监察机制薄弱，不利于维护农业转移人口的合法权益。劳动监察机制薄弱主要表现为，没有对农业转移人口未签订劳动合同、就业歧视、过度加班加点、未参加社会保险等严重影响农业转移人口就业质量的问题进行有效监管和纠偏。当前，我国对农业转移人口权益保护的监察力度不够，监察手段不足，缺乏长期有效的监督检查机制，导致农业转移人口权益保护检查与监督只是流于形式，限于短期应付，切实保护农业转移人口合法权益的要求未能真正落实到基层操作层面。此外，地方政府基于传统的政绩考核体制，过于重视对招商引资的数量、GDP增幅的考量，导致在劳动监察执法过程中，弱化监督检查力度，或者对各种可能有损地区企业或经济发展的违法违规行为，如瞒报企业社保缴费基数、拖欠工资、过度加班等视而不见。可见，地方政府不作为或工作的不到位，致使无法有效保障劳动者合法权益。
（三）公共就业服务财政投入不合理
作为公共产品的公共就业服务，需要政府投入一定的公共就业服务资源。由表7可以发现，2007年至2013年，虽然我国社会保障和就业财政支出总额逐年稳步上升，但我国社会保障和就业财政支出占财政总支出的比重却呈波动下降趋势，且该比重历年得分均低于国务院关于“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%—20%”{13}的承诺。且截至目前，我国并无就业服务的专项财政预算，仅从社会保障和就业项目中列支，表明我国财政就业支出十分有限，影响了政府对职业介绍、职业指导、职业培训等相关公共就业服务的资金投入。
表7 社会保障和就业财政支出情况 数据来源：《中国统计年鉴2008—2014》。
此外，在社会保障和就业财政总支出较低的情况下，中央和地方财政负担比例亦不合理（见表8）。中央财政占社会保障和就业财政总支出的比例较低且逐年下降，地方财政负担比例较高且逐年上升，这表明公共就业服务很大程度上由各地财政自行负担。该财政负担分配比例很不合理，一方面，违背财权事权相符原则，加重了地方财政负担；另一方面，由于二元制度的户籍限制，导致地方政府在提供公共就业服务方面，会将财政投入到本地居民身上，而不是投入到农业转移人口身上，不利于公共就业服务的均等化，不能适应当前劳动力跨区域流动日益频繁的现实。
表8 中央和地方财政对社会保障和就业财政支出的负担情况
数据来源：《中国统计年鉴2008—2014》。
社会保障和就业财政总支出不足，加之中央和地方财政负担比例不当，导致各地公共就业服务体系建设和发展严重滞后。致使即便有培训意愿和培训需要的农业转移人口亦无法获得有效的职业技能培训，从而极大地影响农业转移人口劳动技能的提升，阻碍农业转移人口自身素质的提高。再结合“较城镇职工而言，农业转移人口本身学历不高的现实”{14}，势必导致农业转移人口工资水平不高、工作环境较差等问题。
（四）公共就业服务体系不健全
公共就业服务体系不健全，导致其难以为农业转移人口提供有效帮助。
1.公共就业服务设施建设滞后
我国公共就业服务设施建设进展缓慢，公共就业服务人员队伍建设不到位。首先，针对农业转移人口的职业技能培训场地小、设施落后、层次较低，远远不能满足培训数量和质量的需求，严重阻碍了我国农业转移人口素质的提高。其次，人力资源信息网络建设迟滞，广覆盖、全畅通、高效率的城乡一体化信息服务网络还未完全建成，严重阻碍了劳动力信息的及时发布以及农村劳动力的流动。最后，我国公共服务机构工作人员队伍建设不够到位，工作人员选择不够规范，配置不够合理，服务人员的职业道德教育和业务培训不够及时，服务人员的工作素质和业务水平较低，严重制约了我国公共就业服务水平的提高，难以为农业转移人口提供有效的公共就业服务。
2.公共就业服务存在不平等
受户籍制度的限制，数量巨大的农业转移人口不能充足地获得住房、健康和教育等服务，从而减少了他们的福利。虽然国家积极出台一系列就业政策用于改善农业转移人口就业环境，但在实际执行中，许多地方的城镇公共就业服务仍将农业转移人口排除在外。农业转移人口难以享受政府提供的就业培训和就业指导等服务，缺乏获取就业信息的渠道。统计资料显示，2012—2014年，接受技能培训的我国农业转移人口分别为30.8%、32.7%和34.8%；{15}同时，四川省统计局《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示，只有5.9%的四川省农民工接受过政府组织的职业技能培训。此外，农业转移人口获取就业信息的渠道较为狭窄，四川省统计局《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示，仅0.9%的农业转移人口就业方式是政府牵线或组织的招聘会。可见，公共就业服务对农业转移人口就业的帮扶作用较为有限，不利于农业转移人口劳动技能的提升。
3.农业转移人口维权渠道不够通畅
农业转移人口维权渠道不够通畅以及维权成本过高严重打消农业转移人口维权的积极性。首先，在我国特殊的“一裁二审”制度下，仲裁裁决并不具有终结性，很多劳动争议案件在经仲裁裁决后仍需进入诉讼程序，不但未能快捷地解决纠纷，反而因为必须走劳动仲裁而延长了维权时间，增加了维权成本。其次，农业转移人口在维权过程中还存在部分仲裁委员会以各种理由不受理农业转移人口的申诉，劳动仲裁与法院之间没有建立良好的衔接程序，同一案件多次审理等问题，不够畅通的维权渠道大大增加了农业转移人口的维权时间，增加了农业转移人口维权的难度，使得许多农业转移人口在维权的过程中选择退出，自动放弃对自身合法权益的维护。最后，我国没有合理的维权费用分担机制，在维权过程中，农业转移人口需要承担维权所需要的多种费用，农业转移人口在维权过程中承担的费用不断攀升，甚至超出维权成功可获得的回报，严重挫伤甚至打消农业转移人口维权的积极性，难以保障我国农业转移人口的合法权益。
五、提高我国农业转移人口就业质量的对策
（一）推进公共就业服务法制化建设
保障农业转移人口就业的合法权益，必须以公共就业服务法制化为前提，使公共就业服务机构在服务过程中有法可依、有法必依。一方面，要根据现实需要，及时完善公共就业服务的法律法规体系。加快《劳动法》配套法律制度建设，加快推进《劳动基准法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《反就业歧视法》等具体可实施的法律法规体系建设，为公共就业服务提供制度性保障。通过法律统一并明确公共就业服务的标准，将农业转移人口纳入城镇公共就业服务范畴，促使农业转移人口能够依法平等享有城镇公共就业服务。另一方面，加快推进法律实施与法律走基层工作，增强企业与农业转移人口的法律意识。加强普法宣传工作，提高农业转移人口用法意识，增强其通过法律来维护自身合法权益的能力，同时提高企业守法意识，减少企业的违法违规行为，确保公共就业服务相关法律法规的贯彻落实。
（二）完善公共就业服务监察机制
政府在公共就业服务的提供过程中，拥有大量的自由裁量权，且由于信息不对称和政府自身认识能力不足等客观因素，难免出现政府职能缺位、错位等问题。因此，需完善公共就业服务监察执法制度，加强公共就业服务监察网络化建设，改进监察执法的方式方法，提升监察执法队伍素质，增强执法人员的服务责任意识，提高监察执法的效率。积极探索市区一体执法和实行劳动保障监察网格化管理的路子，促进地方政府认真履行职责，规范执法程序和执法行为，坚决杜绝地方政府劳动保障监察执法不作为现象的发生。坚持以劳动合同签订、工伤事故防范、社会保险缴费、工资拖欠排查等为重点，开展日常巡查，加强重点事项检查，加强对违法行为较多的重点行业和重点企业的监管，健全劳动监察重大案件督办制度和报告制度，规范就业监察执法工作。健全违法行为预警防控机制，建立公共就业服务监察执法与刑事司法联动等多部门综合治理机制，及时有效查处侵害劳动者权益的违法行为，加大对各种违法行为的监督打击力度。对拒不执行行政处理或处罚决定的，依法申请人民法院强制执行。对违法行为严重的，除依法进行处罚，还应通过新闻媒体予以曝光，加强公众监督。进一步完善举报投诉制度，确保维权渠道畅通，并积极处理投诉案件，切实维护农业转移人口的合法权益。 （三）优化公共就业财政投入
公共财政的资源配置、收入分配、调控经济和监督管理四大职能中的资源配置职能{16}，决定了政府应对公共就业服务这一公共物品承担财政职责。这意味着农业转移人口对城镇公共就业服务的享有情况，很大程度上取决于政府对公共就业服务方面的财政投入，因此，需对目前的公共就业财政投入加以优化。第一，科学界定中央政府和地方各级政府的公共就业财政支付责任，加大中央政府对公共就业服务的财政投入力度。一方面，我国分税制改革后，中央和地方财政收入格局变化与财政支出格局变化不同向，中央政府和省级政府层面财政体制存在的主要问题是财力与支出责任不匹配。按照财力与支出责任匹配的逻辑，收入份额相对较大，应当承担相对较大的支出责任，因此，按照我国目前各级政府财力分布格局，应加大中央财政在公共就业方面的财政投入力度。另一方面，随着人力资源市场的不断发展和劳动力流动的日益频繁，公共就业服务的外部性日益凸显，应加大中央政府的支持力度，尤其是应加强对农业转移人口输入较为集中的地方政府财政转移支付力度，从而促使其有足够的财力，将农业转移人口纳入城镇公共就业服务体系。第二，调整财政投入结构，将更多的财政资金投向公共就业服务领域。比如加大对劳动就业、职业技能培训等与人民群众，尤其是与农业转移人口密切相关的民生性公共就业服务方面的投入，使农业转移人口可以从根本上提高自身素质，进而提高竞争力。第三，加大对公共就业服务资金分配和使用的监管，进一步改革和完善与之配套的财政监督机制，确保公共财政资金能够充分并且有效地用于公共就业服务领域，确保有限的资金发挥最大的效益。
（四）加快公共就业服务体系建设
现代市场经济实践证明，单一的市场机制并不能完全实现人力资源的优化配置，资源配置中的市场机制具有盲目性、滞后性等弊端，需要人为地进行干预与合理的引导。其中公共就业服务体系在推动人力资源流动，实现优化配置中发挥重要作用。提升我国公共就业服务水平，保证我国农业转移人口享有公共就业服务的数量和质量，可以提高我国农业转移人口的工作素质、提升农业转移人口的工作能力、削弱农业转移人口的流动壁垒。第一，根据各级政府的财政负担能力以及农业转移人口对就业培训需求，完善我国就业培训体系建设。扩大就业培训场地、更新就业培训设施、健全培训标准、完善培训制度，加强对培训对象、培训过程、培训质量、资金使用的全方位监管，实现农业转移人口就业培训规范化、标准化、信息化。第二，加强公共就业服务人才建设。加强就业服务人员的职业道德教育和业务素质教育，提升公共就业服务人员的工作素质和业务水平，最终形成一个合理的服务人员体系。第三，加强我国就业信息平台建设。继续扩大城镇就业服务网络和就业优惠政策的覆盖面，建立统一的人力资源市场信息采集、传送、分析、发布和共享机制，建立起一个广覆盖、全畅通、高效率的城乡一体化信息服务网络，实现农业转移人口就业供求信息的及时发布，提高农业转移人口流动的便利性。第四，简化维权程序、降低维权成本。在申诉、仲裁和诉讼之间建立良好的衔接机制，简化劳动争议案件受理程序，畅通劳动争议案件受理渠道，提高劳动争议案件处理效率，保证农业转移人口维权的便利性。同时，要建立起合理的维权费用分担机制，将企业纳入维权费用的承担方，形成维权成本由政府、企业、个人三方共同分担机制，降低农业转移人口的维权成本，提高农业转移人口的维权积极性。
注释：
① 杜丙辰：《着力推进农业转移人口市民化》，《农业经济》2014年第5期。
② 刘素华：《再论就业质量》，《河北师范大学学报》2011年第1期。
③ 农业转移人口的工作时间：农业户口的城镇就业人员工作时间小于或等于40小时的人员比例；城镇就业人员的工作时间：非农业户口的城镇就业人员工作时间小于或等于40小时的人员比例。
④ 最低工资标准的平均值的计算方法：各年份当年全国各省、自治区、直辖市最低工资标准的平均值加权平均得到，权重为各省、自治区、直辖市当年就业人员数占全国就业人员数的比重。另外，对于农业转移人口，该指标计算公式则为（农民工月平均工资/城镇非私营单位就业人员月平均工资）*（最低工资标准平均值/上年城镇非私营单位就业人员月平均工资）。
⑤ 指标选取参考：王阳：《我国就业质量水平评价研究——兼析实现更高质量就业的政策取向》，《经济体制改革》2014年第5期。
⑥ 熵值法是根据各项指标的指标值的变异程度来确定指标权数，是一种客观赋权法。其原理是：在信息论中，信息熵是系统无序程度的度量，信息是系统有序程度的度量，二者绝对值相等，符号相反。某项指标的指标值变异程度越大，信息熵越小，该指标提供的信息量越大，该指标的权重也应越大；反之，权重越小。
⑦ 权重的计算方法以及评价标准的确定，借鉴：王阳：《我国就业质量水平评价研究——兼析实现更高质量就业的政策取向》，《经济体制改革》2014年第5期。
⑧ 为便于运用就业质量水平的评价标准评价各维度情况，需将各维度指数评价得分（实际值/目标值）扩大100倍，即各维度指数评价得分=各维度具体指标的实际值/目标值*100.
⑨ 因无2009、2010年我国城镇非私营单位就业人员劳动合同签订率的具体统计数据，但鉴于此文主要目的是为计算外出农民工就业质量，以及将城镇非私营单位就业人员就业质量与外出农民工就业质量做对比，故此处劳动合同签订率采用报道中的一个大致数据。新民网：http：//news.xinmin.cn/rollnews/2010/09/28/7032074.html截至目前（2010年9月28日），各省（区、市）劳动合同签订率普遍达到或超过85%，故2009、2010年劳动合同签订率均取值85%。
⑩ 数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》。http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html {11} 数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》。http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html
{12} 陈建刚：《完善我国就业公共服务体系的几点建议》，《中国行政管理》2005年第5期。
{13} 中国政府公开信息整合服务平台：关于“调整财政支出结构加大对就业和社会保障工作投入”提案的答复（摘要）.http：//govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/xxgk/gwyzcbm/czb/201010/t20101012_517745.html？classid=363
{14} 《2013年中国劳动统计年鉴》显示，城镇职工高中及以上学历占比30.78%；《2013年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工高中及以上学历占比24.4%。
{15} 数据来源：中华人民共和国统计局：《全国农民工监测调查报告2012—2014》http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html
{16} 资源配置职能，指将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，从而优化全社会的资源配置。
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Ways to Promote the Employment Quality of the Agriculture Transfer Population in China
Pu Xiaohong / Lu Ningning / Li Jun
Abstract： Through the calculation and comparison of the employment quality between the agricultural transfer population and the urban population over the last five years， we discover the employment quality of agricultural transfer population is poorer in China， problems such as low social insurance rate and labor contract rate， long working hours and low income still exist. From the perspective of the agricultural transfer population enjoying the urban public employment service， the low employment quality of the agricultural transfer population is due to the public employment service， such as the inadequacy of the relevant laws and regulations system， the imperfection of the supervision mechanism， the unreasonableness of the financial input， and the incompleteness of the service system etc. Therefore， we should promote the legalization of public employment service， improve the supervision mechanism of public employment service， optimize the financial input in public employment， accelerate the construction of public employment service system， to ensure that agricultural transfer population can enjoy urban public employment service ， thus improving the employment quality of agricultural transfer population.
Keywords： Agricultural Transfer Population； Employment Quality； Public Employment Service