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摘要：新中国成立以来的农村土地制度历经了从均分化土地私有制到集体所有制，再到家庭承包经营制和承包经营权物权化的复杂变迁过程，当前正沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向而不断完善。但农村土地制度仍存在产权不明晰等深层次问题，新时期土地制度变革的关键在于为农民提供更全面、更完整的土地财产权利，真正实现土地要素的财产化、资产化，并最终为土地要素的城乡一体化和市场化奠定坚实的基础。
关键词：农村土地；集体所有；家庭承包经营
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1006－723X(2011)01－0015－06
土地问题无疑是当前中国农村最基础、最广泛，也最为复杂和棘手的经济社会问题之一，而土地制度则是一切土地问题的源起和总根源。为此，本文着力还原各个不同发展阶段具有代表性的中央决议、法律文件等，以期从政策法规视角来审视中国土地产权制度变迁的历史过程。中国农村土地制度历经了一个十分复杂的变迁过程，对于历史演进过程的重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度和政策选择的历史渊源，从而对农村土地问题的现实困境有更为深刻的认识，并能提供更为可行和具有可操作性的政策建议。
一、均分化土地私有制的确立
新中国的土地制度最早可以追溯到1947年通过实施的《中国土地法大纲》，这是指导农村土地改革的纲领性文件，由此也奠定了日后土地制度变迁的基调。
首先，《大纲》确立了均分化的土地分配形式。《大纲》第一条开宗明义地提出，“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。且第六条规定，“乡村中一切地主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地”，从而彻底实现按人口均分的土地分配形式。其次，《大纲》确立了乡、村作为土地分配的基层单元。《大纲》第七条规定，“土地分配，以乡或等于乡的行政村为单位”。最后，《大纲》确立了土地的农民所有制。《大纲》第三条规定，“所有权归农户所有”。同时，第十一条规定，“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”。
1950年颁布实施的《土地改革法》进一步从法律层面对土地制度进行规范和细化，并保障了农民所有制的相关权力。第三十条规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。土改运动使3亿多无地或少地农民分到了土地，彻底改变了农村的生产关系。
二、土地集体所有制的形成
进入20世纪50年代，为应对小农户与大生产之间的矛盾，克服分散经营与困难，农业合作化运动加快推进，这一时期逐步实现了土地的农民所有制向集体所有制的转变。具体可分为四个不同时期。
(一)建基于农民所有制的农业生产互助合作
以1951年12月中共中央颁发的《关于农业生产互助合作的决议(草案)》为标志，全国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社。到1952年底，互助组已发展到810万个，初级农业生产合作社3600多个。
一方面，《决议》维持了土地的农民所有制。《决议》第二条规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权”。另一方面，《决议》要求坚持自愿互利原则。《决议》第四条规定，“用土地入股同样地是根据自愿和互利的原则，并可以根据自愿的原则退股”。第六条规定，“在处理互助组和生产合作社内部所存在的任何问题上，有一条原则是必须绝对遵守的，就是贯彻自愿和互利的原则”。尽管文件规定“入社自愿，退社自由”，但实际上入社并非自愿，退社更不自由。
(二)逐步完成所有制转变的农业生产合作社
1953年中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，至此开始由初级社和互助合作向高级农业合作社“阔步迈进”。《决议》第一条更明确地指明，从临时互助组、常年互助组到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社(集体农庄)，就是对农业逐步实现社会主义改造的道路。以1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志，合作化运动完成了从初级形式向高级形式的彻底转变，也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。到1956年6月，全国有90％的农户参加了农业生产合作社，其中参加高级农业生产合作社的农户占全国总农户的61％。
一方面，《章程》完成了土地及其他主要生产资料的集体所有制转变。《章程》第二条规定，“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”。另一方面，《章程》要求集体劳动，同工同酬。《章程》第二条规定，“组织集体劳动，实行‘各尽所能，按劳取酬’，不分男女老少，同工同酬”。
(三)迈向“大集体”的人民公社
1958年3月中共中央通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，鼓励“有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社”，这是人民公社化的前奏。同年8月，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。
首先，《决议》明确规模“巨型化”的发展思路。《决议》第二条指出，“社的组织规模，一般以一乡一社、两千户左右较为合适”，“有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，也可以由数乡并为一乡，组成一社，六，七千户左右。至于达到万户或两万户以上的，也不要去反对”。其次，《决议》指明了从集体所有制向全民所有制过渡的美好愿景。《决议》第五条指出，“人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制，由集体所有制向全民所有制过渡，是一个过程”。最后，《决议》推行“政社合一”的管理体制。《决议》第二条指出，“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。
到1958年10月底，全国农村人民公社化全部完成，原有74万多个农业生产合作社，改组成为2.6万个公社，参加公社农户有1.2亿多户，占全国农户的99％。同年12月，中共中央通过了《关于人民公社若干问题的决议》对人民公社的管理体制进一步细化，“人民公社实行分级管理的制度，可为公社管理委员会、管理区(或生产大队)、生产队三级”，且规定“生产队是组织劳动的基本单位”。
(四)“三级所有”集体所有制的最终确立
历经“三年自然灾害”之后，中央开始纠正一哄而上办人民公社的冒进做法，1962年9月中共中央正式通过了农村人民公社工作条例(修正草 案)(俗称“农业六十条”)，对人民公社体制进行了适度纠正和调整。
《条例》最为核心的是下放基本核算单位，明确“队为基础”的核算管理模式。在1962年2月下发的《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》中，已提出“把基本核算单位下放，生产队就既有生产管理权，又有分配决定权”。《条例》的第二条则进一步明确“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以使两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、大队和生产队”。《条例》第二十一条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有”。由此强化和奠定了生产队作为土地“集体所有制”所有人的政策基础。这一规定奠定了日后中国农村土地所有制的基础，也是追溯当前土地权属的重要历史文件依据。
三、家庭承包经营责任制的确立
针对传统土地产权制度缺乏激励的弊端，诸多国家都采取了私有化的激进式改革思路，而中国则采取了在使用权上做文章的迂回路径。通过在维持传统“三级所有、队为基础”的管理体制基础上，将土地的使用权和收益权逐步下放到农户。
(一)“包产到户”打破坚冰
一直以来，包产到户都是受到批判和禁止的，直到1979年9月，党的十一届四中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》中仍指出，“三级所有、队为基础的制度适合于我国目前农业生产力的发展水平，决不允许任意改变”。尽管不允许包产到户和分田单干，但《决定》开了一个小口子，允许山区单门独户搞“包产到户”。由此，各种生产责任制迅速推开，到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8％，其中“包产到户”、“包干到户”的占到50％。真正为“包产到户”正名的是1982年1月中共中央发布的《全国农村工作会议纪要》(俗称“一号文件”)。
一方面，“一号文件”直面农民的实践要求。《纪要》指出，“全国农村已有90％以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制”，“生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的吃大锅饭的弊病，而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况”。另一方面，“一号文件”明确生产责任制的社会主义性质。《纪要》突破了传统“三级所有，队为基础”的体制框框，指出“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。
(二)家庭联产承包责任制的正式确立
1983年1月中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》(俗称“一号文件”)正式确立了家庭联产承包责任制。到1983年底，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的94.5％。
一方面，“一号文件”充分肯定家庭联产承包责任制是长期发展方向。文件第一条从政治高度指出，“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。同时，第三条指出“稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务”。另一方面，“一号文件”预示着人民公社体制的正式解体。文件第五条指出，“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设”。为此，1983年10月国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开”，且“乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。”到1985年，人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部完成，原有的5.6万多个人民公社转变为9.1万多个乡(镇)人民政府，下辖94万多个村民委员会，这标志着人民公社体制的正式终结。
四、家庭承包经营权物权化的长期努力
在1983年确立了家庭承包经营制之后，中国的农村土地制度改革即在所有权和使用权“两权分离”的轨道上，沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向而长期努力。
(一)延长土地承包期，稳定土地承包关系
1984年1月，中共中央发布了《关于一九八四年农村工作的通知》(俗称“一号文件”)提出延长土地承包期，指出“土地承包期一般应在十五年以上”。1993年11月，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》，指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，且规定，“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。1997年6月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，强调指出，“开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包”。同时规定，土地承包关系“大稳定、小调整”，且“小调整限于人地矛盾突出的个别农户”。1998年10月中共中央发布的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，提出“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。稳定土地承包关系的努力最近可追溯到2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，特别是首次提出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
(二)土地承包经营权物权化的法制化过程
1986年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，这是新中国第一部土地管理法。《管理法》以立法形式对土地所有权和承包经营权进行立法保护。第二章第六条规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”。1986年4月颁布的《中华人民共和国民法通则》从私法角度对土地使用权进行了规范。《通则》第八十条规定“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护”。1993年《宪法》修正案首次将家庭承包经营明确写入《宪法》，将第八条中“农村人民公社、农业生产合作 社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步强化了土地承包经营权的长期稳定，可以说开启了一个以土地利用为中心的用益物权制度的新阶段。《承包法》第二十六条明确规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地”。第三十一条明确规定“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》真正确立了家庭承包经营权的物权化。《物权法》第三编“用益物权”第十一章专章对土地承包经营权进行了规定，第一百二十五条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。
五、农村土地制度渐进式改革的现实困境
通过以上回顾60年来中国农村土地产权制度相关政策法规的变迁过程，不难看出，农村土地制度历经了—个十分复杂而曲折的演进过程。改革开放以来，这种渐进式的制度变迁催生了中国农村经济社会的急剧变迁，但也带来了诸多困境。
(一)土地所有权的两难处境折射出所有权主体的执行难点
由于土地所有权历经从私有化到集体化，从合作化到人民公社化的复杂历史变迁过程，早期的集体所有制以1962年的“农业60条”为主要原则，即“三级所有，队为基础”，且生产队拥有土地所有权。这一框架随着20世纪80年代的农村改革逐步被乡镇、行政村和村民小组(自然村)所取代。但法律规定始终未对其进行明确，到底哪一级集体是农村土地的主要所有者。2004年最新的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”，这比“农业60条”中“生产队是集体土地所有者”的规定更为模糊。尽管这种“有意的产权模糊”起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用，但所有权确权却成为新时期不容回避的难题。
土地所有权确权的本质难点在于所有权执行主体的确定。理论上说，村民小组(自然村)最接近和最能代表农民利益，但却不具备行使土地所有权的行政管理能力。在现实中，由于村民小组功能不断弱化，其所有权容易被上一级集体组织行政村乃至地方政府所盗用或侵蚀，农民的利益难以得到有效保护。从调查来看，10％的土地所有权是乡镇和村一级作为权利主体，90％的土地所有权是村民小组作为权利主体，但村民小组的组织形式最弱，难以维护好自身的权益。
(二)土地产权不明晰的背后是权力侵蚀以及由此衍生的社会矛盾和冲突
所有权不明晰的结果是土地可能遭受来自上级政府部门以及行政村的利益侵害，村民小组成员作为习俗沿袭的土地拥有者，其基本权利得不到有效保障。其表征凸显为村委会或相关个人擅自更改集体土地使用用途、非法侵占和调整农民宅基地用地、以集体的名义私自卖地等现象，而本应作为土地所有者成员的村民却难以参与决策和利益分配，由此而引发的社会矛盾及群体性事件十分突出。
土地承包经营权是集体所有制在农民身上的一种体现，是农民基于集体成员的特定身份而依法享有的“成员权”。其同样容易受到集体，乃至地方政府部门的调整和侵蚀。因为从理论上讲，承包权的本质是对所有权在事实上的分割，只要使用权与所有权发生分离，就有使用权“蚕食”所有权的可能性，甚至导致所有权的完全丧失。家庭承包制的意义就在于通过分割所有权来使僵化的集体所有权“名义化”，从而产生效率。分割越彻底，个人产权越明晰，生产效率就越高。当前的问题恰恰在于不明晰的所有权阻碍了使用权的彻底分割，即个人产权权能的行使无法到位，在利益驱使下所产生的侵害也就“顺理成章”。诸如，村委会及村干部随意缩短承包期、收回承包地和随意调整承包地，多留机动地等，由此而形成的纠纷发生的概率较高，不明晰的产权制度还使得此类纠纷的解决颇具难度。
(三)土地产权不明晰最终导致资源配置的低效率并损害经济社会长期发展
其一，产权不明晰导致耕地流失严重，这源于非农用地与农用地、集体土地与城市建设用地之间巨大的价值差异，也源于土地产权不明晰导致的权利侵蚀，大规模、低成本的政府征地最终损害中国的长期粮食安全。其二，产权不明晰导致土地流转和有效利用难以实现，小农经营模式难以向规模化现代农业演进，相反家庭土地经营最终成为自给自足的自然经济，有悖于现代农业的发展方向。其三，土地产权不明晰使得土地要素难以成为农民的财产和资产，也使得农民在向城市转移的过程中难以将土地进行财产和资产变现，丧失了土地的“退出权”，从而延缓了中国的城市化进程。这也直接影响到中国城市化滞后于工业化进程。
六、农村土地制度改革的基本思路及前瞻
针对当前农村土地面临的诸多难题，根本的改革方向和目标是真正实现土地权利的物权化、财产化和资产化。
(一)土地物权化
新时期农村土地管理的基础性工作是进一步明晰和稳定土地的所有权和承包经营权，加强土地的确权登记颁证。2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步提出现有土地承包关系要保持稳定并“长久不变”，并明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。
地籍调查是确权的基础。自2007年1月以来，国土资源部启动了大规模的第二次土地调查工作，其中农村土地调查是第二次土地调查的重点任务，包括农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分，目标是查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用现状，以及农村集体土地所有权，并充分利用土地调查成果，加快推进土地登记发证，完成农村集体土地所有权登记发证工作，从而进一步明晰和保护集体和农民的财产权利，逐步实现土地物权化。
(二)土地财产化
土地财产化的关键是避免权利侵蚀。权利侵蚀的两种主要形式是村集体的土地调整和政府部门的征地。集体土地所有权与使用权的权能不完整，是土地权利物权化、财产化的主要障碍，影响权利人财产权益在市场中的实现。为此，当务之急是需要明确两级主体的相关权利，即村民小组或村集体的所有权和农民家庭的承包经营权。从现实情况来看，尽管一些地区已经实现了土地确权颁证工作，但土地权利仍不能得到保障。即便土地实现了确权颁证，政府力量仍 凌驾于农民土地权利的基础上。为此，更为重要的是约束政府权力，避免政府行为跃居法律之上，违背农民，损害农民利益。
征地制度侵蚀农民土地权利的主要方式是随意性较大、征地范围过宽、补偿不足等。十七届三中全会对进一步改革征地制度和完善征地补偿机制提出了明确的要求。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，并提出通过明确地界定“公共利益”来缩小强制征地的范围，是今后征地制度改革的重要方向。明确公共利益的途径是编制《国家征地目录》，将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举，列入《国家征地目录》的项目用地，经依法批准可以行使土地征收权，并建立认定“公共利益需要”的法律程序。同时，要完善征地补偿机制，合理确定征地补偿标准。2004年国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。征地补偿不应仅仅是“原用途补偿”，而逐步转向“市价补偿”，使农民同样享受市场化和城镇化的收益。
(三)土地资产化
土地资产化的关键是确保处分权和收益权，而这其中土地有序有偿流转是主要形式。首先需要强调的是，土地流转的根本前提是“农地农用”，即十七届三中全会明确提出的，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。
土地流转首先要处理好与保护承包权的关系。土地流转以保障农民的承包权为前提，但农民对于丧失承包权的思想顾虑仍是制约流转的重要原因。为此，需要进一步全面落实好农民土地承包经营权，完善土地承包经营权的权能。在此基础上，当务之急是建立健全土地流转机制，加强服务平台建设，规范土地流转的运作和管理。构建土地信息共享平台、土地使用权价格评估中心和土地使用权交易市场，为土地流转提供有效服务。以县、乡农经部门为依托建立土地流转服务中心，形成下联村、上联县的土地承包经营权流转服务体系；形成村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地承包经营权流转信息体系；开展居间服务、价格评估，形成以公共服务机构为主体，市场化、专业化服务组织为补充的土地承包经营权流转中介服务体系；建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营权流转纠纷调处体系。
综合来看，值得肯定的是，目前全国关于土地制度改革的试验如火如荼地展开，这其中包括土地所有权和使用权的确权登记、农用地流转、集体建设用地入市、宅基地内部交易和用益物权化、征地制度改革等诸多内容，而这必将为下一阶段中国农村土地制度变革提供指导和借鉴。总而言之，新时期土地制度改革的关键在于为农民提供更全面、更完整的土地财产权利，真正实现土地要素的财产化、资产化，并最终为土地要素的城乡一体化和市场化奠定坚实的基础。
关键词：农村土地；集体所有；家庭承包经营
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1006－723X(2011)01－0015－06
土地问题无疑是当前中国农村最基础、最广泛，也最为复杂和棘手的经济社会问题之一，而土地制度则是一切土地问题的源起和总根源。为此，本文着力还原各个不同发展阶段具有代表性的中央决议、法律文件等，以期从政策法规视角来审视中国土地产权制度变迁的历史过程。中国农村土地制度历经了一个十分复杂的变迁过程，对于历史演进过程的重新审视有助于我们更好地认识当前农村土地制度和政策选择的历史渊源，从而对农村土地问题的现实困境有更为深刻的认识，并能提供更为可行和具有可操作性的政策建议。
一、均分化土地私有制的确立
新中国的土地制度最早可以追溯到1947年通过实施的《中国土地法大纲》，这是指导农村土地改革的纲领性文件，由此也奠定了日后土地制度变迁的基调。
首先，《大纲》确立了均分化的土地分配形式。《大纲》第一条开宗明义地提出，“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。且第六条规定，“乡村中一切地主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地”，从而彻底实现按人口均分的土地分配形式。其次，《大纲》确立了乡、村作为土地分配的基层单元。《大纲》第七条规定，“土地分配，以乡或等于乡的行政村为单位”。最后，《大纲》确立了土地的农民所有制。《大纲》第三条规定，“所有权归农户所有”。同时，第十一条规定，“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”。
1950年颁布实施的《土地改革法》进一步从法律层面对土地制度进行规范和细化，并保障了农民所有制的相关权力。第三十条规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。土改运动使3亿多无地或少地农民分到了土地，彻底改变了农村的生产关系。
二、土地集体所有制的形成
进入20世纪50年代，为应对小农户与大生产之间的矛盾，克服分散经营与困难，农业合作化运动加快推进，这一时期逐步实现了土地的农民所有制向集体所有制的转变。具体可分为四个不同时期。
(一)建基于农民所有制的农业生产互助合作
以1951年12月中共中央颁发的《关于农业生产互助合作的决议(草案)》为标志，全国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社。到1952年底，互助组已发展到810万个，初级农业生产合作社3600多个。
一方面，《决议》维持了土地的农民所有制。《决议》第二条规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权”。另一方面，《决议》要求坚持自愿互利原则。《决议》第四条规定，“用土地入股同样地是根据自愿和互利的原则，并可以根据自愿的原则退股”。第六条规定，“在处理互助组和生产合作社内部所存在的任何问题上，有一条原则是必须绝对遵守的，就是贯彻自愿和互利的原则”。尽管文件规定“入社自愿，退社自由”，但实际上入社并非自愿，退社更不自由。
(二)逐步完成所有制转变的农业生产合作社
1953年中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，至此开始由初级社和互助合作向高级农业合作社“阔步迈进”。《决议》第一条更明确地指明，从临时互助组、常年互助组到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社(集体农庄)，就是对农业逐步实现社会主义改造的道路。以1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志，合作化运动完成了从初级形式向高级形式的彻底转变，也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。到1956年6月，全国有90％的农户参加了农业生产合作社，其中参加高级农业生产合作社的农户占全国总农户的61％。
一方面，《章程》完成了土地及其他主要生产资料的集体所有制转变。《章程》第二条规定，“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”。另一方面，《章程》要求集体劳动，同工同酬。《章程》第二条规定，“组织集体劳动，实行‘各尽所能，按劳取酬’，不分男女老少，同工同酬”。
(三)迈向“大集体”的人民公社
1958年3月中共中央通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，鼓励“有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社”，这是人民公社化的前奏。同年8月，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。
首先，《决议》明确规模“巨型化”的发展思路。《决议》第二条指出，“社的组织规模，一般以一乡一社、两千户左右较为合适”，“有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要，也可以由数乡并为一乡，组成一社，六，七千户左右。至于达到万户或两万户以上的，也不要去反对”。其次，《决议》指明了从集体所有制向全民所有制过渡的美好愿景。《决议》第五条指出，“人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制，由集体所有制向全民所有制过渡，是一个过程”。最后，《决议》推行“政社合一”的管理体制。《决议》第二条指出，“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。
到1958年10月底，全国农村人民公社化全部完成，原有74万多个农业生产合作社，改组成为2.6万个公社，参加公社农户有1.2亿多户，占全国农户的99％。同年12月，中共中央通过了《关于人民公社若干问题的决议》对人民公社的管理体制进一步细化，“人民公社实行分级管理的制度，可为公社管理委员会、管理区(或生产大队)、生产队三级”，且规定“生产队是组织劳动的基本单位”。
(四)“三级所有”集体所有制的最终确立
历经“三年自然灾害”之后，中央开始纠正一哄而上办人民公社的冒进做法，1962年9月中共中央正式通过了农村人民公社工作条例(修正草 案)(俗称“农业六十条”)，对人民公社体制进行了适度纠正和调整。
《条例》最为核心的是下放基本核算单位，明确“队为基础”的核算管理模式。在1962年2月下发的《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》中，已提出“把基本核算单位下放，生产队就既有生产管理权，又有分配决定权”。《条例》的第二条则进一步明确“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以使两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、大队和生产队”。《条例》第二十一条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有”。由此强化和奠定了生产队作为土地“集体所有制”所有人的政策基础。这一规定奠定了日后中国农村土地所有制的基础，也是追溯当前土地权属的重要历史文件依据。
三、家庭承包经营责任制的确立
针对传统土地产权制度缺乏激励的弊端，诸多国家都采取了私有化的激进式改革思路，而中国则采取了在使用权上做文章的迂回路径。通过在维持传统“三级所有、队为基础”的管理体制基础上，将土地的使用权和收益权逐步下放到农户。
(一)“包产到户”打破坚冰
一直以来，包产到户都是受到批判和禁止的，直到1979年9月，党的十一届四中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》中仍指出，“三级所有、队为基础的制度适合于我国目前农业生产力的发展水平，决不允许任意改变”。尽管不允许包产到户和分田单干，但《决定》开了一个小口子，允许山区单门独户搞“包产到户”。由此，各种生产责任制迅速推开，到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8％，其中“包产到户”、“包干到户”的占到50％。真正为“包产到户”正名的是1982年1月中共中央发布的《全国农村工作会议纪要》(俗称“一号文件”)。
一方面，“一号文件”直面农民的实践要求。《纪要》指出，“全国农村已有90％以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制”，“生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的吃大锅饭的弊病，而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况”。另一方面，“一号文件”明确生产责任制的社会主义性质。《纪要》突破了传统“三级所有，队为基础”的体制框框，指出“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。
(二)家庭联产承包责任制的正式确立
1983年1月中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》(俗称“一号文件”)正式确立了家庭联产承包责任制。到1983年底，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的94.5％。
一方面，“一号文件”充分肯定家庭联产承包责任制是长期发展方向。文件第一条从政治高度指出，“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。同时，第三条指出“稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务”。另一方面，“一号文件”预示着人民公社体制的正式解体。文件第五条指出，“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设”。为此，1983年10月国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开”，且“乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。”到1985年，人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部完成，原有的5.6万多个人民公社转变为9.1万多个乡(镇)人民政府，下辖94万多个村民委员会，这标志着人民公社体制的正式终结。
四、家庭承包经营权物权化的长期努力
在1983年确立了家庭承包经营制之后，中国的农村土地制度改革即在所有权和使用权“两权分离”的轨道上，沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向而长期努力。
(一)延长土地承包期，稳定土地承包关系
1984年1月，中共中央发布了《关于一九八四年农村工作的通知》(俗称“一号文件”)提出延长土地承包期，指出“土地承包期一般应在十五年以上”。1993年11月，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》，指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，且规定，“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。1997年6月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，强调指出，“开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包”。同时规定，土地承包关系“大稳定、小调整”，且“小调整限于人地矛盾突出的个别农户”。1998年10月中共中央发布的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，提出“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。稳定土地承包关系的努力最近可追溯到2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，特别是首次提出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
(二)土地承包经营权物权化的法制化过程
1986年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，这是新中国第一部土地管理法。《管理法》以立法形式对土地所有权和承包经营权进行立法保护。第二章第六条规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”。1986年4月颁布的《中华人民共和国民法通则》从私法角度对土地使用权进行了规范。《通则》第八十条规定“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护”。1993年《宪法》修正案首次将家庭承包经营明确写入《宪法》，将第八条中“农村人民公社、农业生产合作 社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步强化了土地承包经营权的长期稳定，可以说开启了一个以土地利用为中心的用益物权制度的新阶段。《承包法》第二十六条明确规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地”。第三十一条明确规定“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》真正确立了家庭承包经营权的物权化。《物权法》第三编“用益物权”第十一章专章对土地承包经营权进行了规定，第一百二十五条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。
五、农村土地制度渐进式改革的现实困境
通过以上回顾60年来中国农村土地产权制度相关政策法规的变迁过程，不难看出，农村土地制度历经了—个十分复杂而曲折的演进过程。改革开放以来，这种渐进式的制度变迁催生了中国农村经济社会的急剧变迁，但也带来了诸多困境。
(一)土地所有权的两难处境折射出所有权主体的执行难点
由于土地所有权历经从私有化到集体化，从合作化到人民公社化的复杂历史变迁过程，早期的集体所有制以1962年的“农业60条”为主要原则，即“三级所有，队为基础”，且生产队拥有土地所有权。这一框架随着20世纪80年代的农村改革逐步被乡镇、行政村和村民小组(自然村)所取代。但法律规定始终未对其进行明确，到底哪一级集体是农村土地的主要所有者。2004年最新的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”，这比“农业60条”中“生产队是集体土地所有者”的规定更为模糊。尽管这种“有意的产权模糊”起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用，但所有权确权却成为新时期不容回避的难题。
土地所有权确权的本质难点在于所有权执行主体的确定。理论上说，村民小组(自然村)最接近和最能代表农民利益，但却不具备行使土地所有权的行政管理能力。在现实中，由于村民小组功能不断弱化，其所有权容易被上一级集体组织行政村乃至地方政府所盗用或侵蚀，农民的利益难以得到有效保护。从调查来看，10％的土地所有权是乡镇和村一级作为权利主体，90％的土地所有权是村民小组作为权利主体，但村民小组的组织形式最弱，难以维护好自身的权益。
(二)土地产权不明晰的背后是权力侵蚀以及由此衍生的社会矛盾和冲突
所有权不明晰的结果是土地可能遭受来自上级政府部门以及行政村的利益侵害，村民小组成员作为习俗沿袭的土地拥有者，其基本权利得不到有效保障。其表征凸显为村委会或相关个人擅自更改集体土地使用用途、非法侵占和调整农民宅基地用地、以集体的名义私自卖地等现象，而本应作为土地所有者成员的村民却难以参与决策和利益分配，由此而引发的社会矛盾及群体性事件十分突出。
土地承包经营权是集体所有制在农民身上的一种体现，是农民基于集体成员的特定身份而依法享有的“成员权”。其同样容易受到集体，乃至地方政府部门的调整和侵蚀。因为从理论上讲，承包权的本质是对所有权在事实上的分割，只要使用权与所有权发生分离，就有使用权“蚕食”所有权的可能性，甚至导致所有权的完全丧失。家庭承包制的意义就在于通过分割所有权来使僵化的集体所有权“名义化”，从而产生效率。分割越彻底，个人产权越明晰，生产效率就越高。当前的问题恰恰在于不明晰的所有权阻碍了使用权的彻底分割，即个人产权权能的行使无法到位，在利益驱使下所产生的侵害也就“顺理成章”。诸如，村委会及村干部随意缩短承包期、收回承包地和随意调整承包地，多留机动地等，由此而形成的纠纷发生的概率较高，不明晰的产权制度还使得此类纠纷的解决颇具难度。
(三)土地产权不明晰最终导致资源配置的低效率并损害经济社会长期发展
其一，产权不明晰导致耕地流失严重，这源于非农用地与农用地、集体土地与城市建设用地之间巨大的价值差异，也源于土地产权不明晰导致的权利侵蚀，大规模、低成本的政府征地最终损害中国的长期粮食安全。其二，产权不明晰导致土地流转和有效利用难以实现，小农经营模式难以向规模化现代农业演进，相反家庭土地经营最终成为自给自足的自然经济，有悖于现代农业的发展方向。其三，土地产权不明晰使得土地要素难以成为农民的财产和资产，也使得农民在向城市转移的过程中难以将土地进行财产和资产变现，丧失了土地的“退出权”，从而延缓了中国的城市化进程。这也直接影响到中国城市化滞后于工业化进程。
六、农村土地制度改革的基本思路及前瞻
针对当前农村土地面临的诸多难题，根本的改革方向和目标是真正实现土地权利的物权化、财产化和资产化。
(一)土地物权化
新时期农村土地管理的基础性工作是进一步明晰和稳定土地的所有权和承包经营权，加强土地的确权登记颁证。2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步提出现有土地承包关系要保持稳定并“长久不变”，并明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。
地籍调查是确权的基础。自2007年1月以来，国土资源部启动了大规模的第二次土地调查工作，其中农村土地调查是第二次土地调查的重点任务，包括农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分，目标是查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用现状，以及农村集体土地所有权，并充分利用土地调查成果，加快推进土地登记发证，完成农村集体土地所有权登记发证工作，从而进一步明晰和保护集体和农民的财产权利，逐步实现土地物权化。
(二)土地财产化
土地财产化的关键是避免权利侵蚀。权利侵蚀的两种主要形式是村集体的土地调整和政府部门的征地。集体土地所有权与使用权的权能不完整，是土地权利物权化、财产化的主要障碍，影响权利人财产权益在市场中的实现。为此，当务之急是需要明确两级主体的相关权利，即村民小组或村集体的所有权和农民家庭的承包经营权。从现实情况来看，尽管一些地区已经实现了土地确权颁证工作，但土地权利仍不能得到保障。即便土地实现了确权颁证，政府力量仍 凌驾于农民土地权利的基础上。为此，更为重要的是约束政府权力，避免政府行为跃居法律之上，违背农民，损害农民利益。
征地制度侵蚀农民土地权利的主要方式是随意性较大、征地范围过宽、补偿不足等。十七届三中全会对进一步改革征地制度和完善征地补偿机制提出了明确的要求。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，并提出通过明确地界定“公共利益”来缩小强制征地的范围，是今后征地制度改革的重要方向。明确公共利益的途径是编制《国家征地目录》，将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举，列入《国家征地目录》的项目用地，经依法批准可以行使土地征收权，并建立认定“公共利益需要”的法律程序。同时，要完善征地补偿机制，合理确定征地补偿标准。2004年国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。征地补偿不应仅仅是“原用途补偿”，而逐步转向“市价补偿”，使农民同样享受市场化和城镇化的收益。
(三)土地资产化
土地资产化的关键是确保处分权和收益权，而这其中土地有序有偿流转是主要形式。首先需要强调的是，土地流转的根本前提是“农地农用”，即十七届三中全会明确提出的，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。
土地流转首先要处理好与保护承包权的关系。土地流转以保障农民的承包权为前提，但农民对于丧失承包权的思想顾虑仍是制约流转的重要原因。为此，需要进一步全面落实好农民土地承包经营权，完善土地承包经营权的权能。在此基础上，当务之急是建立健全土地流转机制，加强服务平台建设，规范土地流转的运作和管理。构建土地信息共享平台、土地使用权价格评估中心和土地使用权交易市场，为土地流转提供有效服务。以县、乡农经部门为依托建立土地流转服务中心，形成下联村、上联县的土地承包经营权流转服务体系；形成村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地承包经营权流转信息体系；开展居间服务、价格评估，形成以公共服务机构为主体，市场化、专业化服务组织为补充的土地承包经营权流转中介服务体系；建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营权流转纠纷调处体系。
综合来看，值得肯定的是，目前全国关于土地制度改革的试验如火如荼地展开，这其中包括土地所有权和使用权的确权登记、农用地流转、集体建设用地入市、宅基地内部交易和用益物权化、征地制度改革等诸多内容，而这必将为下一阶段中国农村土地制度变革提供指导和借鉴。总而言之，新时期土地制度改革的关键在于为农民提供更全面、更完整的土地财产权利，真正实现土地要素的财产化、资产化，并最终为土地要素的城乡一体化和市场化奠定坚实的基础。