论文部分内容阅读
摘要：对监察权进行再监督不仅是推进全面依法治国的内在要求，也是保障监察权良好运行、维护公民权利的关键环节，面对监察权监督机制中党委监督效能不高，人大监督流于形式，司法监督难以发挥作用，内部监督不成熟，民主、社会、舆论监督效果不明显的现實状况，可以从坚持和完善党委监督，强化人大监督效能，增强司法监督力度，优化内部监督机制，保障公众监督实现等方面着手完善监察权监督机制。
关键词：监察权;权力监督;监督机制
2018年3月，全国人大审议通过《宪法修正案》和《监察法》，规定各级监察委是国家监察机关，专司监察职能，确立了监察委的法律地位和职权。为法治反腐的纵深推进提供了坚实的制度保障。但万古不易的规律告诉我们，一切有权力的人都容易滥用权力。因此如何对监察权的行使和运行实施科学、有效的再监督，是监察制度发展过程中需要重点关注的问题。本文试围绕如何发展和完善监察权监督机制展开讨论。
一、完善监察权监督机制的必要性
监察委的设立很好的巩固了党的十八大以来在反腐领域取得的丰硕成果。但权力具有天然的侵犯属性，在运行过程中，会按照自己的规律不断发展下去，超出立法者设立这一权力的本意，监察权亦是如此，因此注重对监察权的监督，不仅是推进全面依法治国的内在要求，也是保障监察权良好运行，维护公民权利的关键环节。
第一，推进全面依法治国的内在要求。推进全面依法治国强调任何组织和个人都需要信仰、尊重法律，按照法律的要求来办事。监察委作为推进反腐倡廉建设、规范权力公平公正行使的国家机关，自然也需要正确理解法治的意义，坚持以法律为依据，不徇私枉法，提升监察权威性。
第二，规范监察权运行的题中之义。尽管在我国政体结构中，监察委与行政机关、检察机关、司法机关相互之间没有隶属关系，法律地位平等。但由于监察委的职责是对“一府两院”及其公职人员进行监督，因此实践中监察委的地位实际上高于其他机关。一旦对监察权的管理和控制不到位，就容易出现监察权不当干预行政权和司法权的现象，扰乱正常的权力运行秩序。在此意义上，完善监察权监督机制，能够确保监察委在职责范围内正确的行使监察权。
第三，尊重和保障人权的现实需要。习近平总书记在十九大上明确指出，要加强人权的法治保障，而尊重和保障人权的关键即在于如何约束权力。《监察法》赋予了监察委监督、调查和处置等多项职能，这些职能的行使与公民的人身和财产权利联系紧密，一旦监察权被滥用会直接损害公民的基本权利。因此对监察权进行监督一方面能够保护被监督公职人员的基本权利不受侵害，另一方面也能保障所有公民的基本权利不受侵害。
二、完善监察权监督机制的紧迫性
第一，党委监督效能不高。在《监察法》实施的过程中，党委对监察权运行的监督发挥着不可或缺的作用。但党政合署改革导致党委监督陷入了“同体监督”的困境。在两套牌子、一班人马的合署办公体制之下，纪委与监察委在人员、机构和职能上产生了深度融合，因此党委对监察权的监督无异于“左手管右手”，表现出一种党在监察委内部自我监督的特征，导致监督低效化、无效化，影响监督作用的发挥。
第二，人大监督流于形式。《监察法》第53条明确规定人大有权通过听取、审议专项工作报告以及组织执法检查、询问、质询的方式对监察委进行监督。但一方面，该条所规定的监督方式相对匮乏，并且缺乏配套的程序性规则，制度规范的缺失在很大程度上限制了人大监督的开展;另一方面，人大监督的方式普遍存在刚性不足的问题，尽管人大问责机制具有极高的权威性，是增强监督效果的重要保障。但实践表明人大问责机制的作用并没有充分发挥，难以对监察委形成有效的约束。
第三，司法监督难以发挥作用。目前《监察法》只在第4条第2款原则性的规定了监察委与检察院、法院之间相互配合、制约的关系，并未进一步说明应该如何配合，如何相互监督以及如何把握配合与监督的界限，存在立法空白。导致实践中监察委与检察院、法院在处理相互之间的关系时，更强调相互之间的配合而非监督，司法监督力度远远不足。
第四，内部监督不成熟。监察委的内部监督主要包括上级对下级的监督以及内部监督部门的监督两方面。首先，在双重领导体制之中，下级监察委在案件查办过程中要向上级报告，使用留置等措施要经上级批准或备案，但在缺乏完备监督机制的情况下，上级监察委受管理成本、信息不对称等因素的影响，监督难度较大，监督效果并不理想;其次，为了加强监察委的内部监督，监察委设立了纪检监察干部监督室与案件监督管理室等在内部对监察活动进行监督，但监察委和大部分监察人员“监督者”的思想观念根深蒂固，自身接受监督的意识并不强，上述内部监督部门的中配置的监督力量也比较薄弱，实践中存在不愿监督、不敢监督的问题，很难监督到位。
第五，民主、社会、舆论监督效果不明显。《监察法》第54条规定，监察委要依法公开监察工作信息，同时接受民主、社会以及舆论监督。但一方面，上述监督方式顺利开展的前提是监察工作信息的公开，而该规定对于信息公开的内容、方式、程序都没有进行详细的规范，导致监督被虚化;另一方面，该规定对于监督路径语焉不详，尤其是当社会公众发现监察案件中的问题时，目前反映问题的渠道和路径并不畅通，加之往往无法及时得到信息反馈，因此对问题的持续关注度不足，监督效果自然也并不明显。
三、完善监察权监督机制的路径
一套成熟完备的监察权监督机制通常需要具备三个条件，一是对监察权的运行能够实现全方位的监督，二是具有明确的法律法规作为支撑，三是外部与内部监督能够相互衔接补充。随着监察权在国家治理体系中地位和作用的日益凸显，也应当以此为标准，推动监察权监督机制的日臻完善。
第一，坚持和完善党委监督。首先监察委在行使监察权的过程中需要自觉接受党的统一领导，但也要保障监察委的独立性，防止职能融合带来的党委不当干涉的风险;其次应当推动党委监督方式的法治化，通过立法明确党委监督的方式，规范党委监督的形式。最后应当加强对监察委领导干部的党风建设。由于监察委纪委领导是由同一套领导班子负责管理，监察委的领导干部也都具有党员身份，基于党的政治地位，对监察委主要领导干部的监督应当更加严格，可以通过日常政治教育、以党规党纪严格约束等方式从根源上实现党委对监察委领导干部的监督。 第二，强化人大监督效能。首先，应当建立健全专项工作报告制度，监察工作具有较强的政治性，通过专项报告的方式有助于人大了監察权运行的真实情况，尽管《监察法》规定了专项报告的制度，但没有明确规定内容与方式，实践中监察委沿用了《中华人民共和国监督法》中规定的通盘报告模式，难以突出监察工作的重点，自然也影响人大监督作用的发挥。其次，积极落实执法检查，执法检查是人大监督监察权运行方式中法律效力比较强的一种，也是最具针对性的一种，因此通过落实执法检查，能够强化人大问责机制，推动适应监察权运行规律的问责体系的发展，保障人大监督的效果。
第三，增强司法监督力度。一方面，充分利用好监察委与司法机关在工作程序中的权力分工关系。权力分工是我国人民代表大会制度的重要特征，监察委与司法机关在案件查办过程中的分工协作在本质上也是一种监督，因此充分利用好二者之间的权力分工关系，保障各自应有职能的充分发挥，有助于实现对监察权的有效监督;另一方面，制定配套的具体规定。详尽严密的监督程序以及实施细则是保证司法监督顺利实施的关键，通过立法进一步明确监察委与司法机关之间配合与监督的边界，才能够真正发挥司法机关对监察权运行的监督作用，防止监察委在办案过程中滥用权力。
第四，优化内部监督机制。首先应当强化监察人员的法治意识，树立有权必有责，用权受监督的观念，自觉接受内部监督。其次应当强化上级监察委对下级监察委的监督。建立上级监督下级的常规性机制，形成明确的追责体系，实现对监察权运行的科学管理;再次应当最大限度的保障内部监督部门在行使监督权过程中的独立性，着力破解不愿监督、不敢监督的难题，最后还应当增强内部监督部门的人员和资源配置，提升监督能力和水平，确保内部监督适应形势发展的需要。
第五，保障公众监督实现 。阳光是最好的防腐剂，坚持让社会公众监督监察权，是防止监察权被滥用的重要方式。首先，监察委应当以积极开放的态度，积极在官方网站、微信公众号、微博等信息平台上及时发布监察工作信息，畅通社会公众获取监察工作信息的渠道;其次对于社会公众提出的问题，监察委需要高度重视起来，认真改进并及时回应，同时将相关问题的调查、处理情况及时发布在信息平台上，切实保障社会公众的监督权利，实现对监察权全方位的监督。
参考文献：
[1][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆2005年版，第184页。
[2]习近平：《持续深化国家监察体制改革推进反腐败工作法治化规范化》，《人民日报》2018年12月15日，第1版。
[3]习近平：《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日，第1版。
[4]刘畅：《权力结构视域下的国家监察体制改革与优化》，载《行政论坛》2020年第5期。
作者简介：
王祎洁，西北政法大学经济法学院2017级研究生、西北政法大学党内法规研究中心研究助理。
西北政法大学 经济法学院
关键词：监察权;权力监督;监督机制
2018年3月，全国人大审议通过《宪法修正案》和《监察法》，规定各级监察委是国家监察机关，专司监察职能，确立了监察委的法律地位和职权。为法治反腐的纵深推进提供了坚实的制度保障。但万古不易的规律告诉我们，一切有权力的人都容易滥用权力。因此如何对监察权的行使和运行实施科学、有效的再监督，是监察制度发展过程中需要重点关注的问题。本文试围绕如何发展和完善监察权监督机制展开讨论。
一、完善监察权监督机制的必要性
监察委的设立很好的巩固了党的十八大以来在反腐领域取得的丰硕成果。但权力具有天然的侵犯属性，在运行过程中，会按照自己的规律不断发展下去，超出立法者设立这一权力的本意，监察权亦是如此，因此注重对监察权的监督，不仅是推进全面依法治国的内在要求，也是保障监察权良好运行，维护公民权利的关键环节。
第一，推进全面依法治国的内在要求。推进全面依法治国强调任何组织和个人都需要信仰、尊重法律，按照法律的要求来办事。监察委作为推进反腐倡廉建设、规范权力公平公正行使的国家机关，自然也需要正确理解法治的意义，坚持以法律为依据，不徇私枉法，提升监察权威性。
第二，规范监察权运行的题中之义。尽管在我国政体结构中，监察委与行政机关、检察机关、司法机关相互之间没有隶属关系，法律地位平等。但由于监察委的职责是对“一府两院”及其公职人员进行监督，因此实践中监察委的地位实际上高于其他机关。一旦对监察权的管理和控制不到位，就容易出现监察权不当干预行政权和司法权的现象，扰乱正常的权力运行秩序。在此意义上，完善监察权监督机制，能够确保监察委在职责范围内正确的行使监察权。
第三，尊重和保障人权的现实需要。习近平总书记在十九大上明确指出，要加强人权的法治保障，而尊重和保障人权的关键即在于如何约束权力。《监察法》赋予了监察委监督、调查和处置等多项职能，这些职能的行使与公民的人身和财产权利联系紧密，一旦监察权被滥用会直接损害公民的基本权利。因此对监察权进行监督一方面能够保护被监督公职人员的基本权利不受侵害，另一方面也能保障所有公民的基本权利不受侵害。
二、完善监察权监督机制的紧迫性
第一，党委监督效能不高。在《监察法》实施的过程中，党委对监察权运行的监督发挥着不可或缺的作用。但党政合署改革导致党委监督陷入了“同体监督”的困境。在两套牌子、一班人马的合署办公体制之下，纪委与监察委在人员、机构和职能上产生了深度融合，因此党委对监察权的监督无异于“左手管右手”，表现出一种党在监察委内部自我监督的特征，导致监督低效化、无效化，影响监督作用的发挥。
第二，人大监督流于形式。《监察法》第53条明确规定人大有权通过听取、审议专项工作报告以及组织执法检查、询问、质询的方式对监察委进行监督。但一方面，该条所规定的监督方式相对匮乏，并且缺乏配套的程序性规则，制度规范的缺失在很大程度上限制了人大监督的开展;另一方面，人大监督的方式普遍存在刚性不足的问题，尽管人大问责机制具有极高的权威性，是增强监督效果的重要保障。但实践表明人大问责机制的作用并没有充分发挥，难以对监察委形成有效的约束。
第三，司法监督难以发挥作用。目前《监察法》只在第4条第2款原则性的规定了监察委与检察院、法院之间相互配合、制约的关系，并未进一步说明应该如何配合，如何相互监督以及如何把握配合与监督的界限，存在立法空白。导致实践中监察委与检察院、法院在处理相互之间的关系时，更强调相互之间的配合而非监督，司法监督力度远远不足。
第四，内部监督不成熟。监察委的内部监督主要包括上级对下级的监督以及内部监督部门的监督两方面。首先，在双重领导体制之中，下级监察委在案件查办过程中要向上级报告，使用留置等措施要经上级批准或备案，但在缺乏完备监督机制的情况下，上级监察委受管理成本、信息不对称等因素的影响，监督难度较大，监督效果并不理想;其次，为了加强监察委的内部监督，监察委设立了纪检监察干部监督室与案件监督管理室等在内部对监察活动进行监督，但监察委和大部分监察人员“监督者”的思想观念根深蒂固，自身接受监督的意识并不强，上述内部监督部门的中配置的监督力量也比较薄弱，实践中存在不愿监督、不敢监督的问题，很难监督到位。
第五，民主、社会、舆论监督效果不明显。《监察法》第54条规定，监察委要依法公开监察工作信息，同时接受民主、社会以及舆论监督。但一方面，上述监督方式顺利开展的前提是监察工作信息的公开，而该规定对于信息公开的内容、方式、程序都没有进行详细的规范，导致监督被虚化;另一方面，该规定对于监督路径语焉不详，尤其是当社会公众发现监察案件中的问题时，目前反映问题的渠道和路径并不畅通，加之往往无法及时得到信息反馈，因此对问题的持续关注度不足，监督效果自然也并不明显。
三、完善监察权监督机制的路径
一套成熟完备的监察权监督机制通常需要具备三个条件，一是对监察权的运行能够实现全方位的监督，二是具有明确的法律法规作为支撑，三是外部与内部监督能够相互衔接补充。随着监察权在国家治理体系中地位和作用的日益凸显，也应当以此为标准，推动监察权监督机制的日臻完善。
第一，坚持和完善党委监督。首先监察委在行使监察权的过程中需要自觉接受党的统一领导，但也要保障监察委的独立性，防止职能融合带来的党委不当干涉的风险;其次应当推动党委监督方式的法治化，通过立法明确党委监督的方式，规范党委监督的形式。最后应当加强对监察委领导干部的党风建设。由于监察委纪委领导是由同一套领导班子负责管理，监察委的领导干部也都具有党员身份，基于党的政治地位，对监察委主要领导干部的监督应当更加严格，可以通过日常政治教育、以党规党纪严格约束等方式从根源上实现党委对监察委领导干部的监督。 第二，强化人大监督效能。首先，应当建立健全专项工作报告制度，监察工作具有较强的政治性，通过专项报告的方式有助于人大了監察权运行的真实情况，尽管《监察法》规定了专项报告的制度，但没有明确规定内容与方式，实践中监察委沿用了《中华人民共和国监督法》中规定的通盘报告模式，难以突出监察工作的重点，自然也影响人大监督作用的发挥。其次，积极落实执法检查，执法检查是人大监督监察权运行方式中法律效力比较强的一种，也是最具针对性的一种，因此通过落实执法检查，能够强化人大问责机制，推动适应监察权运行规律的问责体系的发展，保障人大监督的效果。
第三，增强司法监督力度。一方面，充分利用好监察委与司法机关在工作程序中的权力分工关系。权力分工是我国人民代表大会制度的重要特征，监察委与司法机关在案件查办过程中的分工协作在本质上也是一种监督，因此充分利用好二者之间的权力分工关系，保障各自应有职能的充分发挥，有助于实现对监察权的有效监督;另一方面，制定配套的具体规定。详尽严密的监督程序以及实施细则是保证司法监督顺利实施的关键，通过立法进一步明确监察委与司法机关之间配合与监督的边界，才能够真正发挥司法机关对监察权运行的监督作用，防止监察委在办案过程中滥用权力。
第四，优化内部监督机制。首先应当强化监察人员的法治意识，树立有权必有责，用权受监督的观念，自觉接受内部监督。其次应当强化上级监察委对下级监察委的监督。建立上级监督下级的常规性机制，形成明确的追责体系，实现对监察权运行的科学管理;再次应当最大限度的保障内部监督部门在行使监督权过程中的独立性，着力破解不愿监督、不敢监督的难题，最后还应当增强内部监督部门的人员和资源配置，提升监督能力和水平，确保内部监督适应形势发展的需要。
第五，保障公众监督实现 。阳光是最好的防腐剂，坚持让社会公众监督监察权，是防止监察权被滥用的重要方式。首先，监察委应当以积极开放的态度，积极在官方网站、微信公众号、微博等信息平台上及时发布监察工作信息，畅通社会公众获取监察工作信息的渠道;其次对于社会公众提出的问题，监察委需要高度重视起来，认真改进并及时回应，同时将相关问题的调查、处理情况及时发布在信息平台上，切实保障社会公众的监督权利，实现对监察权全方位的监督。
参考文献：
[1][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆2005年版，第184页。
[2]习近平：《持续深化国家监察体制改革推进反腐败工作法治化规范化》，《人民日报》2018年12月15日，第1版。
[3]习近平：《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日，第1版。
[4]刘畅：《权力结构视域下的国家监察体制改革与优化》，载《行政论坛》2020年第5期。
作者简介：
王祎洁，西北政法大学经济法学院2017级研究生、西北政法大学党内法规研究中心研究助理。
西北政法大学 经济法学院