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由于外来犯罪嫌疑人审前羁押率高、取保候审难、判处非监禁刑难等问题客观存在，应规范对外来人员轻刑犯罪案件在无逮捕必要不捕上的适用，便于这一措施在实务上的平等贯彻和运用。
一、目前外来人员轻刑案件适用无逮捕必要存在的问题
(一)外来人员轻刑案件在逮捕强制措施适用上存在不平等
“无逮捕必要”不予批准逮捕是指检察机关对有证据证明有犯罪事实，但犯罪嫌疑人的犯罪情节较轻，可能被判处三年以下有期徒刑、拘役或管制，且具备取保候审、监视居住条件不致发生社会危险性的犯罪嫌疑人依法作出不批准逮捕的决定。近年来，随着外来人口大量流入城市打工、经商，我国城乡户籍管理制度产生了较大的变化，外地人员结伙作案、流窜作案等刑事案件也呈不断增加的趋势。办案人员在具体审查外来人员犯罪案件时，由于对“固定住所”的理解比较狭窄，对于轻刑案件犯罪嫌疑人无逮捕必要不捕出现了适用上的不平等。实践中，如长期暂住地是否可确定为有固定住所，法律没有规定，而作为外来人员犯罪，却因为无相对同定的住所或无亲友担保等，侦查机关在办案中对于抓获的非本辖区内的犯罪人均以居无定所、流窜作案、异地作案对待，采取刑事拘留措施后报捕。从各地检察机关办理的轻刑案件来看，外地人员作案的轻刑犯适用逮捕率比本地轻刑犯的逮捕率高很多。而一些地方的检察机关对外地人员以不宜或无法采取取保候市、监视居住为由，不论犯罪嫌疑人涉嫌犯罪轻重均予以批捕，明显是对外地人和本地人在逮捕的适用上考虑了能否保证诉讼的要求，造成了轻刑犯罪嫌疑人无逮捕必要不捕适用不平等现象的出现。
(二)对“固定住所”的狭义理解造成了“无逮捕必要”不捕在适用上的不一致
“固定住所”按照通常的理解，即指在户籍所在地有固定居住场所的本地常住居民。从目前无逮捕必要不捕的具体适用看，由于有必须保证诉讼这一前提的需要，实践中具体办理审查逮捕案件时办案人对于不属于本地住户的轻微案件犯罪嫌疑人，即使有些在犯罪地已有较为固定职业，但由于其户籍未存本地而只能认为属于“居无定所”，办案人会担心适用无逮捕必要不捕无法保证诉讼而采取逮捕措施。笔者所在检察院办理的一起盗窃案中，三名嫌疑人共同实施了盗窃，其中犯意的提起和主要实施人是本地居民具备取保候审条件，而另两名嫌疑人只起次要作用却因不是本地居民而不能适用取保候审，从而造成了因户籍不同而无法适用无逮捕必要情形的情况出现。实践中，按行政区划设置，把到居住地所在区域之外作案就视为居无定所、流窜作案、异地作案，这种狭隘的不分具体情形的认定导致了本地与外地轻刑犯罪嫌疑人逮捕措施适用上的不平等，不适应司法实践中对轻刑案件平等适用宽缓刑事政策的客观需要。
二、应规范对外来人员轻刑案件无逮捕必要的平等适用
(一)“固定住所”人员不应仅指户籍所在地本地居民
由于“无逮捕必要”并没有确立一个明确的客观标准，而无论取保候审还是监视居住，在执行过程中，首先要求嫌疑人有较为固定的住所，而这却是大量外地犯罪嫌疑人不具备的。在审查批捕中，对于罪行较轻，且没有其他重大犯罪嫌疑的外来犯罪嫌疑人，因无固定住所而大多采取不予适用而直接批准逮捕。在实践中，对于行为人实施的如交通肇事罪、(轻)伤害罪、刚过起刑点的财产犯罪以及其他一些情节轻微的犯罪，可能判不到徒刑以上刑罚，但由于犯罪嫌疑人是外来人员被适用了逮捕措施。笔者认为，有无“社会危险性”并不能简单以有无“本地户籍”和“固定住所”来做单纯的判断，最高检在《关于检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》中明确指出：对进城务工的农民涉嫌犯罪的，坚持区别对待，对主观恶性较小、犯罪情节轻微的或者初犯、偶犯、过失犯，根据案件具体情况，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，加上近年来上海、广东、湖南等一些地方相继开始对外来务工人员实行居住证制度，实际已逐步开始确立外来人员享有与本地居民同等待遇的政策措施，因此建议外来人员较为集中的地区采取积极措施逐步推进这项工作的实施，对于轻刑案件犯罪嫌疑人如果罪行较轻，具备不发生社会危险性的可能，又有亲属或能缴纳保证金予以担保，不论是本地人还是外地人，就应平等地予以考虑适用取保候审或者监视居住等非羁押措施。
(二)降低适用无逮捕必要不捕的办案人的责任风险
“社会危险性”是采取逮捕或取保侯审等措施的重要依据。由于“社会危险性”没有细化的客观标准，实践中都是由司法人员凭主观判断而做出捕或不捕的决定。高检院《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》规定了对轻微刑事犯罪慎用逮捕强制措施，可捕可不捕的坚持不捕的原则性要求，而对“有逮捕必要”范围的规定比较宽泛、抽象，而且多用“可能”用语对发生社会危险性的情形进行界定，未进行量化界定或提出相关证据要求。在适用“无逮捕必要”不捕的范同上所列举的情形也没有对外来人员具备不捕条件应予适用的相关要求。从办案的风险责任来看，对外来轻刑犯罪嫌疑人做出逮捕决定所承担的风险和责任比作出不捕决定小。原因在于很长时间以来，侦查机关以提请逮捕人数与被批捕的人数比例作为考核、评比的指标，检察机关亦将批捕率作为考核的重要内容，而对不捕案件控制的比例非常严格。不捕还涉及公安机关复议复核等环节，各类的办案质量检查也将其作为重点内容，给办案人员造成较大压力。而一旦做出“无逮捕必要”不捕发生了犯罪嫌疑人外逃、自杀或再次危害社会等情形，司法机关及其办案人员还将承受错案责任追究等巨大的压力和风险，导致实践中办案人不愿适用，对此类涉嫌犯罪的外来人员，往往一捕了之，造成了逮捕率偏高的现象。因此，要推行对无逮捕必要不捕在司法实践中的平等适用，必须着力改变考核指标的项目设置及无逮捕必要案件的具体适用要求，从而降低办案人的责任风险承担等现实问题。
三、建立对外来人员轻刑案件无逮捕必要适用相关机制
(一)积极推进建立外来人员逮捕条件证明制度
我国《刑事诉讼法》第60条对采取取保候审、监视居住等方法尚不足以发生社会危险性而有逮捕必要规定得较为抽象，侦查人员在侦查中很少收集和提供犯罪嫌疑人有逮捕必要的证据，而对于外来人员犯罪案件则往往简单地以外来犯罪嫌疑人在本辖区没有同定住所，为保证诉讼而直接予以报捕，致使检察人员在审查批捕案件时很难准确判断犯罪嫌疑人是否有逮捕必要。因此，笔者认为要平等地贯彻落实宽严棚济刑事司法政策，法律就应明确规定公安机关在报捕时必须对有适用无逮捕必要可能的情形进行详细说明和一定程度上的证明，以确保检察机关能够准确适用无逮捕必要不捕措施，减少不必要的羁押，
(二)应对外来轻罪嫌疑人逮捕必要性细化内部适用规则
应对外来人员的逮捕必要性问题进行具体化、量化和证据化，缩小“有逮捕必要”这一条件的弹性，全面 把握逮捕条件，为公正执法提供立法上的保障，一足应就外来人员轻刑犯罪适用无逮捕必要不捕作出明确的规定。由于高检院对适用必要性条件的文件规定过于抽象、模糊，造成了检察机关在适用上的两难选择，因此还须对外来人员适用无逮捕必要不捕出台具体的解释细则，明确外来轻刑犯罪嫌疑人可作出无逮捕必要不捕的情形，以提高指导意见的实践操作性和权威性，二是应严格检察官对外来人员轻刑案件逮捕必要性审查的相关要求。首先是要在执法中确立宽严相济、平等司法的观念。办案人员应辩证对待从严打击严重犯罪和轻微犯罪宽缓处理的司法政策，从公平公正出发，真正确立起“慎捕”的执法理念，在执法中树立对待外来犯罪嫌疑人平等适用司法的观念，更好地教育挽救犯罪嫌疑人。其次是建立专门的外来轻刑人员不捕案件档案，加强对外来轻微犯罪嫌疑人逮捕必要性调研，客观分析、审查外来人员逮捕必要性。有的检察院采取了对轻刑案件犯罪嫌疑人的社会危险性进行量化评估的方式，专门设计了《犯罪嫌疑人社会危险性评估表》，根据所列项目逐项对犯罪嫌疑人的社会危险性进行审查、分析、确认，并根据所列分值计算实际得分。这种量化方式为办案人员有效进行适用提供了具体的操作可能，便于在各类考核检查时予以参照，降低办案人适用的压力和风险。此外，强化《审查逮捕意见书》中对无逮捕必要的分析论证，通过危险性评估后，对能够适用无逮捕必要不捕的轻刑案件，办案人员应当在《审查逮捕意见书》中对适用的情形进行详细的说明。同时从化解礼会矛盾入手，通过与被害人或其家属见面，说明无逮捕必要不捕不等于停止诉讼，放纵犯罪，以获得当事人谅解，征求其对犯罪嫌疑人从轻处理的意见，填写《听收被害人意见书》，让受害人或其亲属签字。适用无逮捕必要后还须将适用理由制作成书面材料同时交给被害人或其亲属，有效消除矛盾或平息对立情绪。三是上级院应加强对适用无逮捕必要不捕的外来轻刑犯罪嫌疑人的指导和检查。目前，在大力贯彻实施宽严相济刑事司法政策的形势下，辽宁等部分地方的检察机关在市查逮捕工作项目中已经对捕后不诉、判缓刑、免于刑小处分及判处管制、拘役、单处罚金的案件均设置了比例数，并在考评中作为指标进行考量，给低于这个比例数的检察院的陔项工作予以加分。但笔者认为如果不能有效解决外来轻刑犯罪人员的羁押问题，这样的设置对于侦查监督部门来说更多的还是一种适用上的无奈，因此，上级院可以通过备案考评方式对开展该项工作的院进行督导和监督检查，鼓励侦监部门采取较为稳妥的方式在外来轻微犯罪嫌疑人中积极推广适用无逮捕必要不捕措施。四是建立与法院联系和沟通机制。对于认为可适用无逮捕必要不捕的案件，事前可与法院进行联系沟通，了解是否可能会判处实刑作为办案的参考、同时通过建立轻刑案件快诉、快审机制，加快案件的办理，缩短办理期限，使轻罪案件嫌疑人得到及时审判，缩短利：会公众和被害人对嫌疑人适用取保候审的误解，取得社会公众理解，建立和谐的社会氛围。
(三)应建立外来人员轻刑犯罪案件的配套保障措施
由于我国刑事诉讼法规定的侦查、起诉、审判阶段办案期限相加后会达到一年以上，因此，被判处短期徙刑的被告人被羁押的时间有可能超过被判处的刑期，这对于被告人而言是极不公正的。为切实维护外来轻刑犯罪嫌疑人的合法权益，应通过配套措施的有效实行确保无逮捕必要不捕的平等适用：一是效仿无锡市检察院2008年以来建立的“涉嫌犯罪外来人员管护教育基地制度”模式，在全国外来人员集中地区推广这项制度。尤锡市检察院为有效解决外来人员构罪即捕、逮捕率过高的问题，通过动员礼会力量探索建立管护教育基地，在符合条件的社区、企业(包括社会福利企业)和社会福利机构等单位中择优确定管护教育基地，使那些不能正常提供保证人或保证金，但罪行轻微、主观恶性较小、社会危害性不大的涉罪外来人员在基地得到管护教育，为涉罪外来人员创造取保候审、判处非监禁刑、落实矫正帮教创造有利条件，从而平等保护涉罪外来人员的诉讼权利，有效化解社会矛盾，取得了较好效果。二是对于开始实行外来人员居住证的地区，可对外来轻罪嫌疑人所在的单位、工采取取保候审措施，虽然是外来的临时务工人员，但在行为地有相对固定的单位和住所，可以由务工的单位提供担保，由该单位及辖区街道等进行定点管理，充分发挥社区矫正的作用，协助派出所民警加强对取保候审人和被监视居住人的管理。而对于其他尚不具备这些条件的地方，可以采取异地取保候审的方式实施监管。由于外来犯罪嫌疑人在行为地不具备取保候审条件，可以由其户籍所在地的亲属或其他关系人提供担保，采取与当地公安机关和户籍地村委会、社区协同监管，广泛吸收各种社会力量的参与，以弥补司法资源的严重不足。同时加大保证人的责任，对未履行保证人义务的，由公安机关予以相应的行政处罚，对协助或者有意让犯罪嫌疑人脱逃的，依法追究相应刑事责任，促使保证人审慎担保并竭力履行保证人义务，以保证行为人不能逃避侦查和审判，二是加大犯罪嫌疑人违反取保候审、监视居住非羁押强制措施的成本，根据犯罪嫌疑人危险性及罪行大小，规定高额保证金，对违规者没收保证金，并实施逮捕并不得保释：或将取保候审、监视居住期间脱逃视为从重处罚的一个情节，使外来轻刑案件犯罪嫌疑人感觉到违法成本高而会慎重对待，让其对逃跑行为的后果产生不划算心里从而减少社会危害性的可能，四是强化不捕后跟踪监督机制。对适用了无逮捕必要不捕的外来人员轻刑案件采取谁办案准跟踪的方式，及时向公安机关了解情况，回访犯罪嫌疑人，掌握其思想动态和现实表现，发现不良苗头，及时采取改进措施，确保犯罪嫌疑人思想上不出现反弹。通过建立无逮捕必要相关机制，防止因处理不当出现逃跑、涉检上访、集体上访等情况的发生，达到较好的法律效果和社会效果，从而保证诉讼的顺利进行。
一、目前外来人员轻刑案件适用无逮捕必要存在的问题
(一)外来人员轻刑案件在逮捕强制措施适用上存在不平等
“无逮捕必要”不予批准逮捕是指检察机关对有证据证明有犯罪事实，但犯罪嫌疑人的犯罪情节较轻，可能被判处三年以下有期徒刑、拘役或管制，且具备取保候审、监视居住条件不致发生社会危险性的犯罪嫌疑人依法作出不批准逮捕的决定。近年来，随着外来人口大量流入城市打工、经商，我国城乡户籍管理制度产生了较大的变化，外地人员结伙作案、流窜作案等刑事案件也呈不断增加的趋势。办案人员在具体审查外来人员犯罪案件时，由于对“固定住所”的理解比较狭窄，对于轻刑案件犯罪嫌疑人无逮捕必要不捕出现了适用上的不平等。实践中，如长期暂住地是否可确定为有固定住所，法律没有规定，而作为外来人员犯罪，却因为无相对同定的住所或无亲友担保等，侦查机关在办案中对于抓获的非本辖区内的犯罪人均以居无定所、流窜作案、异地作案对待，采取刑事拘留措施后报捕。从各地检察机关办理的轻刑案件来看，外地人员作案的轻刑犯适用逮捕率比本地轻刑犯的逮捕率高很多。而一些地方的检察机关对外地人员以不宜或无法采取取保候市、监视居住为由，不论犯罪嫌疑人涉嫌犯罪轻重均予以批捕，明显是对外地人和本地人在逮捕的适用上考虑了能否保证诉讼的要求，造成了轻刑犯罪嫌疑人无逮捕必要不捕适用不平等现象的出现。
(二)对“固定住所”的狭义理解造成了“无逮捕必要”不捕在适用上的不一致
“固定住所”按照通常的理解，即指在户籍所在地有固定居住场所的本地常住居民。从目前无逮捕必要不捕的具体适用看，由于有必须保证诉讼这一前提的需要，实践中具体办理审查逮捕案件时办案人对于不属于本地住户的轻微案件犯罪嫌疑人，即使有些在犯罪地已有较为固定职业，但由于其户籍未存本地而只能认为属于“居无定所”，办案人会担心适用无逮捕必要不捕无法保证诉讼而采取逮捕措施。笔者所在检察院办理的一起盗窃案中，三名嫌疑人共同实施了盗窃，其中犯意的提起和主要实施人是本地居民具备取保候审条件，而另两名嫌疑人只起次要作用却因不是本地居民而不能适用取保候审，从而造成了因户籍不同而无法适用无逮捕必要情形的情况出现。实践中，按行政区划设置，把到居住地所在区域之外作案就视为居无定所、流窜作案、异地作案，这种狭隘的不分具体情形的认定导致了本地与外地轻刑犯罪嫌疑人逮捕措施适用上的不平等，不适应司法实践中对轻刑案件平等适用宽缓刑事政策的客观需要。
二、应规范对外来人员轻刑案件无逮捕必要的平等适用
(一)“固定住所”人员不应仅指户籍所在地本地居民
由于“无逮捕必要”并没有确立一个明确的客观标准，而无论取保候审还是监视居住，在执行过程中，首先要求嫌疑人有较为固定的住所，而这却是大量外地犯罪嫌疑人不具备的。在审查批捕中，对于罪行较轻，且没有其他重大犯罪嫌疑的外来犯罪嫌疑人，因无固定住所而大多采取不予适用而直接批准逮捕。在实践中，对于行为人实施的如交通肇事罪、(轻)伤害罪、刚过起刑点的财产犯罪以及其他一些情节轻微的犯罪，可能判不到徒刑以上刑罚，但由于犯罪嫌疑人是外来人员被适用了逮捕措施。笔者认为，有无“社会危险性”并不能简单以有无“本地户籍”和“固定住所”来做单纯的判断，最高检在《关于检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》中明确指出：对进城务工的农民涉嫌犯罪的，坚持区别对待，对主观恶性较小、犯罪情节轻微的或者初犯、偶犯、过失犯，根据案件具体情况，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，加上近年来上海、广东、湖南等一些地方相继开始对外来务工人员实行居住证制度，实际已逐步开始确立外来人员享有与本地居民同等待遇的政策措施，因此建议外来人员较为集中的地区采取积极措施逐步推进这项工作的实施，对于轻刑案件犯罪嫌疑人如果罪行较轻，具备不发生社会危险性的可能，又有亲属或能缴纳保证金予以担保，不论是本地人还是外地人，就应平等地予以考虑适用取保候审或者监视居住等非羁押措施。
(二)降低适用无逮捕必要不捕的办案人的责任风险
“社会危险性”是采取逮捕或取保侯审等措施的重要依据。由于“社会危险性”没有细化的客观标准，实践中都是由司法人员凭主观判断而做出捕或不捕的决定。高检院《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》规定了对轻微刑事犯罪慎用逮捕强制措施，可捕可不捕的坚持不捕的原则性要求，而对“有逮捕必要”范围的规定比较宽泛、抽象，而且多用“可能”用语对发生社会危险性的情形进行界定，未进行量化界定或提出相关证据要求。在适用“无逮捕必要”不捕的范同上所列举的情形也没有对外来人员具备不捕条件应予适用的相关要求。从办案的风险责任来看，对外来轻刑犯罪嫌疑人做出逮捕决定所承担的风险和责任比作出不捕决定小。原因在于很长时间以来，侦查机关以提请逮捕人数与被批捕的人数比例作为考核、评比的指标，检察机关亦将批捕率作为考核的重要内容，而对不捕案件控制的比例非常严格。不捕还涉及公安机关复议复核等环节，各类的办案质量检查也将其作为重点内容，给办案人员造成较大压力。而一旦做出“无逮捕必要”不捕发生了犯罪嫌疑人外逃、自杀或再次危害社会等情形，司法机关及其办案人员还将承受错案责任追究等巨大的压力和风险，导致实践中办案人不愿适用，对此类涉嫌犯罪的外来人员，往往一捕了之，造成了逮捕率偏高的现象。因此，要推行对无逮捕必要不捕在司法实践中的平等适用，必须着力改变考核指标的项目设置及无逮捕必要案件的具体适用要求，从而降低办案人的责任风险承担等现实问题。
三、建立对外来人员轻刑案件无逮捕必要适用相关机制
(一)积极推进建立外来人员逮捕条件证明制度
我国《刑事诉讼法》第60条对采取取保候审、监视居住等方法尚不足以发生社会危险性而有逮捕必要规定得较为抽象，侦查人员在侦查中很少收集和提供犯罪嫌疑人有逮捕必要的证据，而对于外来人员犯罪案件则往往简单地以外来犯罪嫌疑人在本辖区没有同定住所，为保证诉讼而直接予以报捕，致使检察人员在审查批捕案件时很难准确判断犯罪嫌疑人是否有逮捕必要。因此，笔者认为要平等地贯彻落实宽严棚济刑事司法政策，法律就应明确规定公安机关在报捕时必须对有适用无逮捕必要可能的情形进行详细说明和一定程度上的证明，以确保检察机关能够准确适用无逮捕必要不捕措施，减少不必要的羁押，
(二)应对外来轻罪嫌疑人逮捕必要性细化内部适用规则
应对外来人员的逮捕必要性问题进行具体化、量化和证据化，缩小“有逮捕必要”这一条件的弹性，全面 把握逮捕条件，为公正执法提供立法上的保障，一足应就外来人员轻刑犯罪适用无逮捕必要不捕作出明确的规定。由于高检院对适用必要性条件的文件规定过于抽象、模糊，造成了检察机关在适用上的两难选择，因此还须对外来人员适用无逮捕必要不捕出台具体的解释细则，明确外来轻刑犯罪嫌疑人可作出无逮捕必要不捕的情形，以提高指导意见的实践操作性和权威性，二是应严格检察官对外来人员轻刑案件逮捕必要性审查的相关要求。首先是要在执法中确立宽严相济、平等司法的观念。办案人员应辩证对待从严打击严重犯罪和轻微犯罪宽缓处理的司法政策，从公平公正出发，真正确立起“慎捕”的执法理念，在执法中树立对待外来犯罪嫌疑人平等适用司法的观念，更好地教育挽救犯罪嫌疑人。其次是建立专门的外来轻刑人员不捕案件档案，加强对外来轻微犯罪嫌疑人逮捕必要性调研，客观分析、审查外来人员逮捕必要性。有的检察院采取了对轻刑案件犯罪嫌疑人的社会危险性进行量化评估的方式，专门设计了《犯罪嫌疑人社会危险性评估表》，根据所列项目逐项对犯罪嫌疑人的社会危险性进行审查、分析、确认，并根据所列分值计算实际得分。这种量化方式为办案人员有效进行适用提供了具体的操作可能，便于在各类考核检查时予以参照，降低办案人适用的压力和风险。此外，强化《审查逮捕意见书》中对无逮捕必要的分析论证，通过危险性评估后，对能够适用无逮捕必要不捕的轻刑案件，办案人员应当在《审查逮捕意见书》中对适用的情形进行详细的说明。同时从化解礼会矛盾入手，通过与被害人或其家属见面，说明无逮捕必要不捕不等于停止诉讼，放纵犯罪，以获得当事人谅解，征求其对犯罪嫌疑人从轻处理的意见，填写《听收被害人意见书》，让受害人或其亲属签字。适用无逮捕必要后还须将适用理由制作成书面材料同时交给被害人或其亲属，有效消除矛盾或平息对立情绪。三是上级院应加强对适用无逮捕必要不捕的外来轻刑犯罪嫌疑人的指导和检查。目前，在大力贯彻实施宽严相济刑事司法政策的形势下，辽宁等部分地方的检察机关在市查逮捕工作项目中已经对捕后不诉、判缓刑、免于刑小处分及判处管制、拘役、单处罚金的案件均设置了比例数，并在考评中作为指标进行考量，给低于这个比例数的检察院的陔项工作予以加分。但笔者认为如果不能有效解决外来轻刑犯罪人员的羁押问题，这样的设置对于侦查监督部门来说更多的还是一种适用上的无奈，因此，上级院可以通过备案考评方式对开展该项工作的院进行督导和监督检查，鼓励侦监部门采取较为稳妥的方式在外来轻微犯罪嫌疑人中积极推广适用无逮捕必要不捕措施。四是建立与法院联系和沟通机制。对于认为可适用无逮捕必要不捕的案件，事前可与法院进行联系沟通，了解是否可能会判处实刑作为办案的参考、同时通过建立轻刑案件快诉、快审机制，加快案件的办理，缩短办理期限，使轻罪案件嫌疑人得到及时审判，缩短利：会公众和被害人对嫌疑人适用取保候审的误解，取得社会公众理解，建立和谐的社会氛围。
(三)应建立外来人员轻刑犯罪案件的配套保障措施
由于我国刑事诉讼法规定的侦查、起诉、审判阶段办案期限相加后会达到一年以上，因此，被判处短期徙刑的被告人被羁押的时间有可能超过被判处的刑期，这对于被告人而言是极不公正的。为切实维护外来轻刑犯罪嫌疑人的合法权益，应通过配套措施的有效实行确保无逮捕必要不捕的平等适用：一是效仿无锡市检察院2008年以来建立的“涉嫌犯罪外来人员管护教育基地制度”模式，在全国外来人员集中地区推广这项制度。尤锡市检察院为有效解决外来人员构罪即捕、逮捕率过高的问题，通过动员礼会力量探索建立管护教育基地，在符合条件的社区、企业(包括社会福利企业)和社会福利机构等单位中择优确定管护教育基地，使那些不能正常提供保证人或保证金，但罪行轻微、主观恶性较小、社会危害性不大的涉罪外来人员在基地得到管护教育，为涉罪外来人员创造取保候审、判处非监禁刑、落实矫正帮教创造有利条件，从而平等保护涉罪外来人员的诉讼权利，有效化解社会矛盾，取得了较好效果。二是对于开始实行外来人员居住证的地区，可对外来轻罪嫌疑人所在的单位、工采取取保候审措施，虽然是外来的临时务工人员，但在行为地有相对固定的单位和住所，可以由务工的单位提供担保，由该单位及辖区街道等进行定点管理，充分发挥社区矫正的作用，协助派出所民警加强对取保候审人和被监视居住人的管理。而对于其他尚不具备这些条件的地方，可以采取异地取保候审的方式实施监管。由于外来犯罪嫌疑人在行为地不具备取保候审条件，可以由其户籍所在地的亲属或其他关系人提供担保，采取与当地公安机关和户籍地村委会、社区协同监管，广泛吸收各种社会力量的参与，以弥补司法资源的严重不足。同时加大保证人的责任，对未履行保证人义务的，由公安机关予以相应的行政处罚，对协助或者有意让犯罪嫌疑人脱逃的，依法追究相应刑事责任，促使保证人审慎担保并竭力履行保证人义务，以保证行为人不能逃避侦查和审判，二是加大犯罪嫌疑人违反取保候审、监视居住非羁押强制措施的成本，根据犯罪嫌疑人危险性及罪行大小，规定高额保证金，对违规者没收保证金，并实施逮捕并不得保释：或将取保候审、监视居住期间脱逃视为从重处罚的一个情节，使外来轻刑案件犯罪嫌疑人感觉到违法成本高而会慎重对待，让其对逃跑行为的后果产生不划算心里从而减少社会危害性的可能，四是强化不捕后跟踪监督机制。对适用了无逮捕必要不捕的外来人员轻刑案件采取谁办案准跟踪的方式，及时向公安机关了解情况，回访犯罪嫌疑人，掌握其思想动态和现实表现，发现不良苗头，及时采取改进措施，确保犯罪嫌疑人思想上不出现反弹。通过建立无逮捕必要相关机制，防止因处理不当出现逃跑、涉检上访、集体上访等情况的发生，达到较好的法律效果和社会效果，从而保证诉讼的顺利进行。