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摘要：房地产业对国家经济社会发展特别是民生保障具有重要作用。在我国房地产市场普遍实行商品房预售制度的形势下，健全商品房预售资金监管制度，加强对商品房预售资金使用的监管，已逐渐成为业内共识。进一步完善商品房预售资金的监督管理具有十分重要的理论意义和现实意义。
关键词：商品房预售资金;监管模式;保障
中圖分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2020）06-0055-58 收稿日期：2020-05-03
商品房预售又称作期房买卖，是房地产开发公司在房屋竣工验收和交付使用之前进行房屋销售的行为。通过商品房预售，可以缓解房地产开发商资金不足的困难，在一定程度上可以促进房地产市场的繁荣。晋中市紧邻省会太原，区位优势、交通优势明显，房地产业随太原市蓬勃发展，近两三年来，房价从4000元上涨到2019年的8000元左右，几乎是翻了一番。房价上涨意味着预售资金的翻倍，造成了预售资金管理压力剧增。在这种情况下，一度出现了预售资金挪作他用、延期交房、手续办理延后等问题，在社会上造成了不良影响，也给房地产业可持续发展造成了隐患。因此，为保持房地产市场的稳定，进一步提高其拉动内需、促进消费的作用，建立和完善商品房预售资金监管制度迫在眉睫。
1建立完善预售资金监管制度的必要性
1.1有利于规范房地产业的市场行为
在晋中，相关配套文件的出台远远滞后房地产业的发展，尤其是在预售资金的管理方面，传统观念把其当作房地产业发展的有效源头，但这种缺少监管、信息不对称的情况，对社会购房人的利益和社会公共利益存在较大隐患和风险。从某种层面上来讲，实行商品房预售制度使进人房地产行业的门槛降低，一些实力不足的企业进入该行业，破坏房地产行业的正常经营秩序。如果房地产企业投资失利，购房者和银行都必须承担一定的风险后果：购房者可能无法如期收到房屋，而银行作为开发商资金的主要来源之一，也必然会承担极大的金融风险。所以说，加强商品房预售资金监管，进一步完善实行多年的房地产预售制度，对规范房地产商的经营行为具有十分重要的意义。
1.2有利于稳定社会合理预期
商品房预售资金是房地产开发企业主要的融资渠道。商品房预售行为是远期交货的一种买卖行为，在预售的过程中，还不存在实物，开发商不能即时实现房屋的交付。因此房地产开发企业和消费者在信息方面是不对等的，其自身就隐藏了不足与缺陷，换而言之，就是商品房预售存在一定的风险。只有对项目工程建设的资金进行重点监管，保证预售资金不被挪用，能够优先用于工程建设，才能有效地防止因开发商运用预售资金进行滚动开发而造成的工程烂尾、项目延期等情况，在很大程度上保障了购房人的合法权益。所以，只有建立完善的预售资金监管体系，严格控制开发商对预售资金的支配，才能真正实现保护消费者的合法权益，维护社会的和谐稳定。
1.3有利于稳定商品房价格
建立和完善商品房预售资金监管制度将起到加强管理力度，控制开发节奏、资金流向及资金的流动性的作用。该制度实施后房地产开发商将无法再采取捂盘惜售的手段来拾高商品房价格。为了回笼资金，开发商将进一步提高销售数量，市场上的商品房供应量将会随之加大，随着供求慢慢趋于平衡甚至供大于求的情况出现，房屋的价格也会逐步回落，趋于稳定。
2晋中预售资金管理的现状及存在问题
2.1资金监管主体不明确
目前，晋中在预售资金监管的主体上还较为混乱，全市范围内的监管主体既有政府，也有银行，还有各类型的中介机构，但主要还是以政府住建部门为主，委托银行代管。晋中这种监管模式，可靠性较强，较为稳定，但市场灵活性不足，很难有效调节房地产行业。另外，预售资金的监管缺少一定的法律支撑，在晋中这种房地产快速发展的地级市，其立法权限范围较小，立法力度和进度较慢，特别是在房地产行业的立法意愿还不足，导致预售资金的监管主体不明确，在源头上造成了预售资金的监管难题。
2.2商品房的预售监管力度不严
晋中预售资金监管采用政府拟订的范本形式，内容简单，权责不明确，一般对监管机构的权利描述比较多、对义务的规定比较少，被监管者的权利缺少相应的责任，甚至连起码的违约、赔偿责任的承担，在监管协议中普遍缺少相应的责任承担条款，预售资金监管协议的行政色彩比较浓重，内容空泛，很大程度上阻碍了预售资金监管行为的规范性。针对商品房预售中存在的问题，晋中已经实行了预售商品房资金监管，但在实际操作中还存在法律的后续保障不健全，缺少可操作性强的措施和举措;监管力度不足，对一些房地产企业的违规行为，缺少强有力的监管措施。
2.3资金管理较为混乱
按照相关法律法规的要求，预售资金应该用在相关工程建设中，然而实际情况却是，大部分的房地产经销商由于资金不足等原因，将商品房的预售资金挪作他用，严重危害了消费者的合法权益和切身利益。而目前的法律法规，关于商品房预售资金的监管主体、监管权限、监管范畴以及法律责任等各个方面，没有特别明确的法律依据和规定，总是依据惯例和当前形势，制定的一些举措，实际操作较为混乱无序。
2.4相关法律法规还不健全
当前，晋中的房地产行业快速发展，恒大、万科、保利、碧桂园等国内大型房企人驻，拾高了整个房地产行业的门槛，对一些地方小型房地产企业形成了很大的压力，使其无过多闲余资金去高价争地、抢项目，而将增大投资开发成本转嫁给消费者。从相关法律规定的处罚措施看，对没有办理登记擅自进行商品房预售的开发企业处罚力度明显不足，在很大程度上带有滯后性。此外，商品房预售要报经房地产管理部门审核，发给《商品房销售许可证》后才能预售。此外，在该项法律制度的整个实施过程中，相关部门没有充分调动公众进行监督。
2.5责任主体设置不够合理 在整个商品房施工、预售的过程中，涉及到房地产开发商、银行、检测机构等多个部门。但在实际操作过程中，地方政府对房地产开发商的主体责任、管理和监管较多，而忽略了银行、检测机构等部门的主体责任，这些都会对商品房预售许可存在一定的风险。比如，晋中出现了一些房地产企业违规销售行为后，监管部门首先是对房地产企业进行加监管，而没有对其背后的监管主体、相关的银行和担保机构提出要求。这背后的原因，一是银行主体由于缺乏相应的责任规定，在开发过程中，为开发商提供虚假证明资料，帮助开发商获取资金;一C是银行对预售当中产生的不良后果没有做出明确的要求，建筑设计、检测机构、银行等的责任不够明晰，一定程度上导致了监管资金的混乱。
3完善商品房预售资金管理的对策建议
3.1明确商品房预售资金管理主体
这种做法不但能够提升监管的效率，同时还能缩减监管成本。合格的预售资金管理主体，首先应当熟知房地产业相关法规，快速有效的信息查询、分析、调查，并及时与开发商、工程承包人、银行、购房人、监理单位等取得有效联系和沟通，对房地产市场的现状和发展趋势有较为清晰的认识。同时，至少应当具有以下五种能力：资金管理能力、财务管理能力、风险控制能力、建设工程管理能力和责任承担能力。基于以上分析，各主体对商品房预售款的监管各有利弊，单一的主体很难同时具备预售资金监管的各方面条件，多机构联合对预售资金监管较为适宜。可采用政府+银行+监理机构三方联合监管模式，以满足监管所需各项能力的要求，较大程度地发挥监管效用。其中，政府作为有权威性的行政主体，可以对其他监管机构进行协调和控制，对相关监管进行再次监管。监理机构由于具有建筑方面的专業能力，可以对建设工程进展情况作出较为准确的评估，为预售资金的拨付提供有利的凭证。相关银行机构有一定的资金管理能力和财务管理能力，可以对预售资金的收存与支出做好严格的管理工作，并按照预售资金实用程序进行划拨。
3.2完善预售资金监管的相关配套制度
首先是监管期限。要从所监管项目取得销售许可证开始。办理商品房预售许可证前房地产开发企业应在商业银行设立监管专用账户，保证在企业售房后预售资金全额进账;其次是监管范围。应当包括商品房购买人在商品房竣工验收前支付给房地产开发商的所有资金：定金、预付款、购房款、相关贷款等;最后是预售资金的收取和使用。房地产开发企业取得商品房销售许可证后在网上签订和打印新建商品房买卖合同时，应当一并打印新建商品房预售资金交款通知书，购房人持此将房款直接存入开发企业在商业银行开设的预售资金监管账户。商业银行依据交款通知书收取房款并向购房人出具交款凭证，购房人凭银行出具的交款凭证，向房地产开发企业换取票据。
3.3建立以政府为主导的管理模式
预售资金目前没有统一的管理方式，需要尽快完善。特别是在国家层面出台一些制度规定，将监管权利进行细分。首先是明确监管主体和监管模式，在法律上有具体而明确的规定，对交易双方进行约束，尤其是开发商，进行较为严厉的监管;其次是详细规定监管流程，从开发商获得预售许可后的预售方案、预售资金的收取及使用流向、项目建设进度以及商品房交付进行整个流程的监管;最后对违反规定的房地产商，在要求其承担民事责任的同时，承担行政责任，并将处罚结果载入企业信用档案。同时引入第三方进行监管，与政府、银行等参与预售款监管的主体共同对预购人承担连带责任，防范风险，保障预购人权利。
3.4建立开发商信用审查机制
当前为了加快房地产业快速发展，普遍实行商品房预售制度，这种办法使得一些资质不够、实力不强的房地产公司进人房地产行业，进一步加大了预售资金的风险。为了加强风险防控，既要稳定市场需求，还要保护消费者的合法权益，因此应当建立相关的信用审查机制，由房产行政管理部门负责，对房地产的准人进行审查，对那些存在风险、实力较弱的企业进行更为严厉的管控，在源头上减少预售资金风险，对开发商的信用进行有效的审查。
关键词：商品房预售资金;监管模式;保障
中圖分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2020）06-0055-58 收稿日期：2020-05-03
商品房预售又称作期房买卖，是房地产开发公司在房屋竣工验收和交付使用之前进行房屋销售的行为。通过商品房预售，可以缓解房地产开发商资金不足的困难，在一定程度上可以促进房地产市场的繁荣。晋中市紧邻省会太原，区位优势、交通优势明显，房地产业随太原市蓬勃发展，近两三年来，房价从4000元上涨到2019年的8000元左右，几乎是翻了一番。房价上涨意味着预售资金的翻倍，造成了预售资金管理压力剧增。在这种情况下，一度出现了预售资金挪作他用、延期交房、手续办理延后等问题，在社会上造成了不良影响，也给房地产业可持续发展造成了隐患。因此，为保持房地产市场的稳定，进一步提高其拉动内需、促进消费的作用，建立和完善商品房预售资金监管制度迫在眉睫。
1建立完善预售资金监管制度的必要性
1.1有利于规范房地产业的市场行为
在晋中，相关配套文件的出台远远滞后房地产业的发展，尤其是在预售资金的管理方面，传统观念把其当作房地产业发展的有效源头，但这种缺少监管、信息不对称的情况，对社会购房人的利益和社会公共利益存在较大隐患和风险。从某种层面上来讲，实行商品房预售制度使进人房地产行业的门槛降低，一些实力不足的企业进入该行业，破坏房地产行业的正常经营秩序。如果房地产企业投资失利，购房者和银行都必须承担一定的风险后果：购房者可能无法如期收到房屋，而银行作为开发商资金的主要来源之一，也必然会承担极大的金融风险。所以说，加强商品房预售资金监管，进一步完善实行多年的房地产预售制度，对规范房地产商的经营行为具有十分重要的意义。
1.2有利于稳定社会合理预期
商品房预售资金是房地产开发企业主要的融资渠道。商品房预售行为是远期交货的一种买卖行为，在预售的过程中，还不存在实物，开发商不能即时实现房屋的交付。因此房地产开发企业和消费者在信息方面是不对等的，其自身就隐藏了不足与缺陷，换而言之，就是商品房预售存在一定的风险。只有对项目工程建设的资金进行重点监管，保证预售资金不被挪用，能够优先用于工程建设，才能有效地防止因开发商运用预售资金进行滚动开发而造成的工程烂尾、项目延期等情况，在很大程度上保障了购房人的合法权益。所以，只有建立完善的预售资金监管体系，严格控制开发商对预售资金的支配，才能真正实现保护消费者的合法权益，维护社会的和谐稳定。
1.3有利于稳定商品房价格
建立和完善商品房预售资金监管制度将起到加强管理力度，控制开发节奏、资金流向及资金的流动性的作用。该制度实施后房地产开发商将无法再采取捂盘惜售的手段来拾高商品房价格。为了回笼资金，开发商将进一步提高销售数量，市场上的商品房供应量将会随之加大，随着供求慢慢趋于平衡甚至供大于求的情况出现，房屋的价格也会逐步回落，趋于稳定。
2晋中预售资金管理的现状及存在问题
2.1资金监管主体不明确
目前，晋中在预售资金监管的主体上还较为混乱，全市范围内的监管主体既有政府，也有银行，还有各类型的中介机构，但主要还是以政府住建部门为主，委托银行代管。晋中这种监管模式，可靠性较强，较为稳定，但市场灵活性不足，很难有效调节房地产行业。另外，预售资金的监管缺少一定的法律支撑，在晋中这种房地产快速发展的地级市，其立法权限范围较小，立法力度和进度较慢，特别是在房地产行业的立法意愿还不足，导致预售资金的监管主体不明确，在源头上造成了预售资金的监管难题。
2.2商品房的预售监管力度不严
晋中预售资金监管采用政府拟订的范本形式，内容简单，权责不明确，一般对监管机构的权利描述比较多、对义务的规定比较少，被监管者的权利缺少相应的责任，甚至连起码的违约、赔偿责任的承担，在监管协议中普遍缺少相应的责任承担条款，预售资金监管协议的行政色彩比较浓重，内容空泛，很大程度上阻碍了预售资金监管行为的规范性。针对商品房预售中存在的问题，晋中已经实行了预售商品房资金监管，但在实际操作中还存在法律的后续保障不健全，缺少可操作性强的措施和举措;监管力度不足，对一些房地产企业的违规行为，缺少强有力的监管措施。
2.3资金管理较为混乱
按照相关法律法规的要求，预售资金应该用在相关工程建设中，然而实际情况却是，大部分的房地产经销商由于资金不足等原因，将商品房的预售资金挪作他用，严重危害了消费者的合法权益和切身利益。而目前的法律法规，关于商品房预售资金的监管主体、监管权限、监管范畴以及法律责任等各个方面，没有特别明确的法律依据和规定，总是依据惯例和当前形势，制定的一些举措，实际操作较为混乱无序。
2.4相关法律法规还不健全
当前，晋中的房地产行业快速发展，恒大、万科、保利、碧桂园等国内大型房企人驻，拾高了整个房地产行业的门槛，对一些地方小型房地产企业形成了很大的压力，使其无过多闲余资金去高价争地、抢项目，而将增大投资开发成本转嫁给消费者。从相关法律规定的处罚措施看，对没有办理登记擅自进行商品房预售的开发企业处罚力度明显不足，在很大程度上带有滯后性。此外，商品房预售要报经房地产管理部门审核，发给《商品房销售许可证》后才能预售。此外，在该项法律制度的整个实施过程中，相关部门没有充分调动公众进行监督。
2.5责任主体设置不够合理 在整个商品房施工、预售的过程中，涉及到房地产开发商、银行、检测机构等多个部门。但在实际操作过程中，地方政府对房地产开发商的主体责任、管理和监管较多，而忽略了银行、检测机构等部门的主体责任，这些都会对商品房预售许可存在一定的风险。比如，晋中出现了一些房地产企业违规销售行为后，监管部门首先是对房地产企业进行加监管，而没有对其背后的监管主体、相关的银行和担保机构提出要求。这背后的原因，一是银行主体由于缺乏相应的责任规定，在开发过程中，为开发商提供虚假证明资料，帮助开发商获取资金;一C是银行对预售当中产生的不良后果没有做出明确的要求，建筑设计、检测机构、银行等的责任不够明晰，一定程度上导致了监管资金的混乱。
3完善商品房预售资金管理的对策建议
3.1明确商品房预售资金管理主体
这种做法不但能够提升监管的效率，同时还能缩减监管成本。合格的预售资金管理主体，首先应当熟知房地产业相关法规，快速有效的信息查询、分析、调查，并及时与开发商、工程承包人、银行、购房人、监理单位等取得有效联系和沟通，对房地产市场的现状和发展趋势有较为清晰的认识。同时，至少应当具有以下五种能力：资金管理能力、财务管理能力、风险控制能力、建设工程管理能力和责任承担能力。基于以上分析，各主体对商品房预售款的监管各有利弊，单一的主体很难同时具备预售资金监管的各方面条件，多机构联合对预售资金监管较为适宜。可采用政府+银行+监理机构三方联合监管模式，以满足监管所需各项能力的要求，较大程度地发挥监管效用。其中，政府作为有权威性的行政主体，可以对其他监管机构进行协调和控制，对相关监管进行再次监管。监理机构由于具有建筑方面的专業能力，可以对建设工程进展情况作出较为准确的评估，为预售资金的拨付提供有利的凭证。相关银行机构有一定的资金管理能力和财务管理能力，可以对预售资金的收存与支出做好严格的管理工作，并按照预售资金实用程序进行划拨。
3.2完善预售资金监管的相关配套制度
首先是监管期限。要从所监管项目取得销售许可证开始。办理商品房预售许可证前房地产开发企业应在商业银行设立监管专用账户，保证在企业售房后预售资金全额进账;其次是监管范围。应当包括商品房购买人在商品房竣工验收前支付给房地产开发商的所有资金：定金、预付款、购房款、相关贷款等;最后是预售资金的收取和使用。房地产开发企业取得商品房销售许可证后在网上签订和打印新建商品房买卖合同时，应当一并打印新建商品房预售资金交款通知书，购房人持此将房款直接存入开发企业在商业银行开设的预售资金监管账户。商业银行依据交款通知书收取房款并向购房人出具交款凭证，购房人凭银行出具的交款凭证，向房地产开发企业换取票据。
3.3建立以政府为主导的管理模式
预售资金目前没有统一的管理方式，需要尽快完善。特别是在国家层面出台一些制度规定，将监管权利进行细分。首先是明确监管主体和监管模式，在法律上有具体而明确的规定，对交易双方进行约束，尤其是开发商，进行较为严厉的监管;其次是详细规定监管流程，从开发商获得预售许可后的预售方案、预售资金的收取及使用流向、项目建设进度以及商品房交付进行整个流程的监管;最后对违反规定的房地产商，在要求其承担民事责任的同时，承担行政责任，并将处罚结果载入企业信用档案。同时引入第三方进行监管，与政府、银行等参与预售款监管的主体共同对预购人承担连带责任，防范风险，保障预购人权利。
3.4建立开发商信用审查机制
当前为了加快房地产业快速发展，普遍实行商品房预售制度，这种办法使得一些资质不够、实力不强的房地产公司进人房地产行业，进一步加大了预售资金的风险。为了加强风险防控，既要稳定市场需求，还要保护消费者的合法权益，因此应当建立相关的信用审查机制，由房产行政管理部门负责，对房地产的准人进行审查，对那些存在风险、实力较弱的企业进行更为严厉的管控，在源头上减少预售资金风险，对开发商的信用进行有效的审查。