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摘 要：内部治理体系当前正处于转型发展条件下的探索构建时期。当前突出存在的问题是“事企分离管理尚未找到完善的管理方案”。文章从经济管理的角度认为，重视开展全面预算管理，牵引企事业单位内部治理体系建设，是解决这个突出问题的一把钥匙。建议单位从领导层到执行层要确立和秉持现代治理思想，科学认识和应用现代治理机制，切合实际迅速实施全面预算管理。
关键词：企事业单位 制度体系 内部治理 建设
中图分类号：F233 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）06-097-02
随着市场经济的进一步推进，我国大多数事业单位特别是企业管理的事业单位面临着“事企分离管理尚未找到完善的管理方案”。面对这一现实问题，笔者从经济管理角度认为，重视开展全面预算管理，牵引单位内部治理体系建设，是解决这个突出问题的一把钥匙，正确打造和应用这把钥匙，需要从以下方面入手。
一、确立和秉持现代治理思想
首先，自觉以现代治理思想来引领转型发展条件下企事业单位内部治理体系构建，是领导集体的政治使命。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。显然，企事业单位推进内部现代治理，不仅是贯彻党中央的路线方针，更是单位解决现实问题、实现持续健康发展的必由之路。
其次，善于以现代治理思想来指导转型发展条件下构建单位内部治理体系实践，是我们的时代责任。现代治理是基于政治文明发展兴起的新理论，现代政治学、管理学、行政学等研究将“治理”拓展为一个内容丰富、包容性很强的概念和理论体系。联合国全球治理委员会于1995年界定“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。”因此，确立和秉持现代治理思想，就是要在设计、实施单位内部治理体系的始终注意融入和体现：
1.多元治理理念，要改过去一元化管控模式为注重单位内部各机构以及全员的平等参与管理；
2.依法治理理念，要以体现法制与民主意志的规章制度发育优质高效的执行秩序；
3.人本治理理念，要促进服务社会与服务个体有机融合，落实改革成果全员共享；
4.体系治理理念，要立足全局和战略规划，重视风险防范和全过程掌控，细节严谨、衔接严密、治理严格；
5.信息化治理理念，注重信息技術应用，努力建立完善的网络化治理结构，优质高效地实现单位内部治理功能。
二、科学认识和应用现代治理机制
（一）企事业单位必须规范实施内部控制
1.内部控制是覆盖单位经营全过程的管理概念。作为企事业单位治理系统和风险管控能力的重要组成部分，内部控制是企事业单位出于价值创造或降低风险的目的而在其内部建立的一种内部规定、政策或流程，是贯穿、覆盖会计流程、生产经营、IT系统等单位生产经营与管理的一系列系统活动。有效的内部控制不仅是避免单位运营失败的防线之一，更是提升企事业单位工作效率与经营绩效的重要驱动力，它能够帮助单位管理风险，创造和维护企事业单位的品牌与价值。企事业单位的各级人员，尤其是高级管理人员，必须了解内部控制的概念，参与实施有效的内部控制系统；单位的治理层、管理层、作用层包括全体员工都应该理解、影响和监督单位内部控制系统，并在系统内利用机遇和应对威胁来实现单位的目标。
2.实施内部控制是国家意志。财政部2012年11月颁发财会[2012]21号文，明确：为提高单位内部管理水平，规范内部控制，要进一步加强廉政风险防控机制建设。2014年1月1日起施行《行政事业单位内部控制规范》，要求“单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施”。明确：规范所称单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和控制；单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果；单位建立和实施内部控制，必须遵循全面性原则（内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制）、重要性原则（内部控制要在全面控制的基础上关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险）、制衡性原则（内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督）、适应性原则（内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善）。
（二）全面预算管理是内部控制的一种主要方法
1.全面预算管理对企事业单位战略管理和发展机制建设具有谋篇布局意义。作为对现代工商企业成熟与发展起过重大推动作用的管理系统，全面预算管理体现的是全新的企事业单位资源配置理念，表现为三角式的结构框架：“战略—计划—财务”，在这一框架中，上位为“战略”，中下位为“计划”与“财务”，三者相互协同、相互配合，在“战略“的引导下，企事业单位的各项经济活动、业务计划等都得到了有效的安排与落实；同时，通过有效地实现单位发展战略，各项财务运行、资金周转都能够在业务计划的统一协调下得到最优配置，从而使各种资源都能够获得最高效率，达到最佳效果。其谋篇布局意义体现于“四全”：
第一，全域。系指预算以单位的战路规划为基础，全面着眼，全域布局，引领单位内部治理体系的构建与运作。
第二，全员。系指预算过程的全员发动，一方面通过预算目标的层层分解实现责任传导，使每个人都肩负起责任，让每一位参与者建立起低耗能效的成本、效益理念，熟练地学会编制预算；另一方面，企事业单位各部门、各环节科学配置、合理协调资源，使各相关职能部门与生产车间、工段、岗位都能够积极参与预算的全过程，而不能置之度外。这样的效果即是：人人关心预算编制，个个都有一份清楚账单。单位资源与各部门、各环节乃至各岗位的作业计划都可以通过公开、公平、公正的程序进行比对，各项工作、各种资源的配置效果与作用就一定能够发挥到极致。 第三，全额。系指预算金额的总体性，一方面包括了财务预算，另一方面也包括了资本预算与业务预算。现代企业管理理论要求企事业单位领导者不仅要重点关注企业日常的经营活动，同时还要关注资本运营与投资活动；不仅要重点考虑市场需求、人工、材料成本、资源配置以及生产能力、产量等因素，同时还要考虑成本控制、资金供给等因素。只有在全盘考虑诸多因素，科学、合理地统筹了单位资源，并将相关生产与资源使用有机整合、有效控制，才能确保目标的实现。
第四，全程。系指内部管理控制的全过程贯穿预算管理。同时，预算管理不能仅仅局限于预算指标的编制、汇总以及上传下达，而是贯穿于预算的分析、调整、执行、监控、考核、评价等环节，才能将预算管理的权威性、指导性和控制力发挥出来。因此，内部治理的重心要放在预算管理系统和会计核算系统的密切配合上，预算管理要为会计核算提供核算依据，会计核算要实现对预算执行情况的反馈和预警，夯实预算调整、考核和评价基础。
2.全面预算管理是企事业单位内部管理控制不可或缺的重要工具。
第一，从内涵上看，全面预算是指综合反映企事业单位在一定时期内工作与生产经营活动各个方面的目标和行动计划的预算。在目标上它整合了单位发展的战略控制和战术协调；在内容上包括了投资预算、经营预算、融资预算、财务预算等；在流程上由单位预算主管部门基于预算与决策，按照规定的目标和内容对单位未来的生产经营、成本管理、现金流动等有关方面，以计划的形式具体系统地反映出来，从而组织和协调单位开展有效的运营活动，最终实现单位的既定目标；在空间上它覆盖了单位工作与供、产、销各经济环节和所有职能部门；在形式上它包含单位全部经济活动的定量总指挥和分指挥，是单位及其所属部门未来全部经营活动的量化控制。
第二，从效果上看，借鉴发达国家经验，企事业单位内部管理水平的高低与预算应用水平成正比。健全与完善全面预算管理体系，不仅能够促进单位经营决策的科学化和民主化，提高企事业单位综合盈利能力，而且能够强化单位高层的监督责任，促进各部门经济活动的协调一致，降低单位的投资与经营风险。党的十八届三中全会将以往市场经济对资源配置的基础作用上升为决定性作用，作为市场化手段之一的预算管理对于市场化的单位发展无疑将发挥无可替代的重要作用。全面预算管理，一方面，能够合理配置企业资源，进一步促进专业管理从单纯的技术管理向技术经济管理结合的方向转变；另一方面，以市场价格为导向，构建压力传导机制，將传统的事后反映的企业管理，转变为现代化的、具有前瞻性的事前控制、事中控制以及事后控制，将风险降到最低，把侧重依靠会计管理的单位管理转变为全员、全过程、全方位覆盖内部控制，使物流、资金流和信息流由分到统、实现“三流合一”，将单位运营始终保持在受控状态，从而保证企业达到提高效能与效益的目标。
第三，从应用环境看，财政部2014年颁布并正式实施《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，要求“推动加强管理会计基本理论、概念框架和工具方法研究，形成中国特色的管理会计理论体系”。管理会计以企业为主体开展管理活动，服务内部管理是管理会计的基本目标，管理会计通过实施特有的覆盖控制性经济与战略管理，促进和保障企事业单位健康持续发展。全面预算管理能够把单位所有的关键问题融于一体，起着制度规范的导向作用，为单位明智决策、科学管理、有效运营提供有理有利的支撑，是管理会计的重要内容和基本作业。建立健全内部管理会计体系，增强单位价值创造实力应当成为单位发展的基本选择；开展全面预算管理，牵引内部治理体系建设是建立健全内部管理会计体系的题中要义、重要基石。
三、结合单位实际迅速实施全面预算管理
笔者所在的单位是公益二类事业单位，在面向社会提供涉及人民群众普遍需求、为经济社会发展提供公益服务的过程中，在政府给予一定程度财政支持基础上，自己还必须通过市场部分实现资源配置的“事业加商业”公共服务性单位。能否有能力并且及时有效地满足人民群众、经济社会对公共服务多元化的需求，决定了公益二类事业单位的生存与发展。近年来，我单位全面贯彻落实党的十八届四中、五中、六中全会及中央、省经济工作会议精神和省局工作部署，确立“精耕主业、做强做大延伸业，培养新产业，提升规范管理、坚持改革创新，实现可持续发展”战略，以业务部门建设为核心夯实本业基础，以巩固和扩大市场创收重点确保经济稳定健康发展，以强化内控管理关键提升科学管理水平。实践使我们深深体会到，现实与形势都客观要求单位必须加强内部治理体系构建研究，迅速实施全面预算管理。
四、结束语
全面预算管理是一种动态的资源配置观，是集计划、协调、控制、激励、评价等多功能于一体的综合性和全面性的经营机制、管理体系，在企事业单位管理活动中处于核心地位，是现代企业广泛应用的内部控制手段，被概括为“三个工程”，即一把手工程、全员工程和基础工程，对有构建内部治理体系具有“牵一发动全身”之纲举目张的重要意义和牵引作用。因此，确立和秉持现代治理理念，科学构建运用现代内部治理机制，迅速实施全面预算管理，对于企事业单位健康持续发展具有重要的现实与战略意义。
参考文献：
[1] 财政部.关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.2012.11.29
[2] 广西壮族自治区财政厅.转发财政部关于《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.2012.12.31
[3] 南宁市财政局.南宁市财政局转发自治区财政厅《转发财政部关于<行政事业单位内部控制规范（试行）>通知》的通知.2013.1.15
[4] 上海市教育委员会.上海市教育委员会关于转发《财政部关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的通知》的通知.2013.1.23
[5] 魏国灵.稳中求进，深化改革，以科学管理推动我队地质事业新发展[R].2017.03.17
（作者单位：广东省水文地质大队 广东广州 510510）
（责编：若佳）
关键词：企事业单位 制度体系 内部治理 建设
中图分类号：F233 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）06-097-02
随着市场经济的进一步推进，我国大多数事业单位特别是企业管理的事业单位面临着“事企分离管理尚未找到完善的管理方案”。面对这一现实问题，笔者从经济管理角度认为，重视开展全面预算管理，牵引单位内部治理体系建设，是解决这个突出问题的一把钥匙，正确打造和应用这把钥匙，需要从以下方面入手。
一、确立和秉持现代治理思想
首先，自觉以现代治理思想来引领转型发展条件下企事业单位内部治理体系构建，是领导集体的政治使命。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。显然，企事业单位推进内部现代治理，不仅是贯彻党中央的路线方针，更是单位解决现实问题、实现持续健康发展的必由之路。
其次，善于以现代治理思想来指导转型发展条件下构建单位内部治理体系实践，是我们的时代责任。现代治理是基于政治文明发展兴起的新理论，现代政治学、管理学、行政学等研究将“治理”拓展为一个内容丰富、包容性很强的概念和理论体系。联合国全球治理委员会于1995年界定“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。”因此，确立和秉持现代治理思想，就是要在设计、实施单位内部治理体系的始终注意融入和体现：
1.多元治理理念，要改过去一元化管控模式为注重单位内部各机构以及全员的平等参与管理；
2.依法治理理念，要以体现法制与民主意志的规章制度发育优质高效的执行秩序；
3.人本治理理念，要促进服务社会与服务个体有机融合，落实改革成果全员共享；
4.体系治理理念，要立足全局和战略规划，重视风险防范和全过程掌控，细节严谨、衔接严密、治理严格；
5.信息化治理理念，注重信息技術应用，努力建立完善的网络化治理结构，优质高效地实现单位内部治理功能。
二、科学认识和应用现代治理机制
（一）企事业单位必须规范实施内部控制
1.内部控制是覆盖单位经营全过程的管理概念。作为企事业单位治理系统和风险管控能力的重要组成部分，内部控制是企事业单位出于价值创造或降低风险的目的而在其内部建立的一种内部规定、政策或流程，是贯穿、覆盖会计流程、生产经营、IT系统等单位生产经营与管理的一系列系统活动。有效的内部控制不仅是避免单位运营失败的防线之一，更是提升企事业单位工作效率与经营绩效的重要驱动力，它能够帮助单位管理风险，创造和维护企事业单位的品牌与价值。企事业单位的各级人员，尤其是高级管理人员，必须了解内部控制的概念，参与实施有效的内部控制系统；单位的治理层、管理层、作用层包括全体员工都应该理解、影响和监督单位内部控制系统，并在系统内利用机遇和应对威胁来实现单位的目标。
2.实施内部控制是国家意志。财政部2012年11月颁发财会[2012]21号文，明确：为提高单位内部管理水平，规范内部控制，要进一步加强廉政风险防控机制建设。2014年1月1日起施行《行政事业单位内部控制规范》，要求“单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施”。明确：规范所称单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和控制；单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果；单位建立和实施内部控制，必须遵循全面性原则（内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制）、重要性原则（内部控制要在全面控制的基础上关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险）、制衡性原则（内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督）、适应性原则（内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善）。
（二）全面预算管理是内部控制的一种主要方法
1.全面预算管理对企事业单位战略管理和发展机制建设具有谋篇布局意义。作为对现代工商企业成熟与发展起过重大推动作用的管理系统，全面预算管理体现的是全新的企事业单位资源配置理念，表现为三角式的结构框架：“战略—计划—财务”，在这一框架中，上位为“战略”，中下位为“计划”与“财务”，三者相互协同、相互配合，在“战略“的引导下，企事业单位的各项经济活动、业务计划等都得到了有效的安排与落实；同时，通过有效地实现单位发展战略，各项财务运行、资金周转都能够在业务计划的统一协调下得到最优配置，从而使各种资源都能够获得最高效率，达到最佳效果。其谋篇布局意义体现于“四全”：
第一，全域。系指预算以单位的战路规划为基础，全面着眼，全域布局，引领单位内部治理体系的构建与运作。
第二，全员。系指预算过程的全员发动，一方面通过预算目标的层层分解实现责任传导，使每个人都肩负起责任，让每一位参与者建立起低耗能效的成本、效益理念，熟练地学会编制预算；另一方面，企事业单位各部门、各环节科学配置、合理协调资源，使各相关职能部门与生产车间、工段、岗位都能够积极参与预算的全过程，而不能置之度外。这样的效果即是：人人关心预算编制，个个都有一份清楚账单。单位资源与各部门、各环节乃至各岗位的作业计划都可以通过公开、公平、公正的程序进行比对，各项工作、各种资源的配置效果与作用就一定能够发挥到极致。 第三，全额。系指预算金额的总体性，一方面包括了财务预算，另一方面也包括了资本预算与业务预算。现代企业管理理论要求企事业单位领导者不仅要重点关注企业日常的经营活动，同时还要关注资本运营与投资活动；不仅要重点考虑市场需求、人工、材料成本、资源配置以及生产能力、产量等因素，同时还要考虑成本控制、资金供给等因素。只有在全盘考虑诸多因素，科学、合理地统筹了单位资源，并将相关生产与资源使用有机整合、有效控制，才能确保目标的实现。
第四，全程。系指内部管理控制的全过程贯穿预算管理。同时，预算管理不能仅仅局限于预算指标的编制、汇总以及上传下达，而是贯穿于预算的分析、调整、执行、监控、考核、评价等环节，才能将预算管理的权威性、指导性和控制力发挥出来。因此，内部治理的重心要放在预算管理系统和会计核算系统的密切配合上，预算管理要为会计核算提供核算依据，会计核算要实现对预算执行情况的反馈和预警，夯实预算调整、考核和评价基础。
2.全面预算管理是企事业单位内部管理控制不可或缺的重要工具。
第一，从内涵上看，全面预算是指综合反映企事业单位在一定时期内工作与生产经营活动各个方面的目标和行动计划的预算。在目标上它整合了单位发展的战略控制和战术协调；在内容上包括了投资预算、经营预算、融资预算、财务预算等；在流程上由单位预算主管部门基于预算与决策，按照规定的目标和内容对单位未来的生产经营、成本管理、现金流动等有关方面，以计划的形式具体系统地反映出来，从而组织和协调单位开展有效的运营活动，最终实现单位的既定目标；在空间上它覆盖了单位工作与供、产、销各经济环节和所有职能部门；在形式上它包含单位全部经济活动的定量总指挥和分指挥，是单位及其所属部门未来全部经营活动的量化控制。
第二，从效果上看，借鉴发达国家经验，企事业单位内部管理水平的高低与预算应用水平成正比。健全与完善全面预算管理体系，不仅能够促进单位经营决策的科学化和民主化，提高企事业单位综合盈利能力，而且能够强化单位高层的监督责任，促进各部门经济活动的协调一致，降低单位的投资与经营风险。党的十八届三中全会将以往市场经济对资源配置的基础作用上升为决定性作用，作为市场化手段之一的预算管理对于市场化的单位发展无疑将发挥无可替代的重要作用。全面预算管理，一方面，能够合理配置企业资源，进一步促进专业管理从单纯的技术管理向技术经济管理结合的方向转变；另一方面，以市场价格为导向，构建压力传导机制，將传统的事后反映的企业管理，转变为现代化的、具有前瞻性的事前控制、事中控制以及事后控制，将风险降到最低，把侧重依靠会计管理的单位管理转变为全员、全过程、全方位覆盖内部控制，使物流、资金流和信息流由分到统、实现“三流合一”，将单位运营始终保持在受控状态，从而保证企业达到提高效能与效益的目标。
第三，从应用环境看，财政部2014年颁布并正式实施《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，要求“推动加强管理会计基本理论、概念框架和工具方法研究，形成中国特色的管理会计理论体系”。管理会计以企业为主体开展管理活动，服务内部管理是管理会计的基本目标，管理会计通过实施特有的覆盖控制性经济与战略管理，促进和保障企事业单位健康持续发展。全面预算管理能够把单位所有的关键问题融于一体，起着制度规范的导向作用，为单位明智决策、科学管理、有效运营提供有理有利的支撑，是管理会计的重要内容和基本作业。建立健全内部管理会计体系，增强单位价值创造实力应当成为单位发展的基本选择；开展全面预算管理，牵引内部治理体系建设是建立健全内部管理会计体系的题中要义、重要基石。
三、结合单位实际迅速实施全面预算管理
笔者所在的单位是公益二类事业单位，在面向社会提供涉及人民群众普遍需求、为经济社会发展提供公益服务的过程中，在政府给予一定程度财政支持基础上，自己还必须通过市场部分实现资源配置的“事业加商业”公共服务性单位。能否有能力并且及时有效地满足人民群众、经济社会对公共服务多元化的需求，决定了公益二类事业单位的生存与发展。近年来，我单位全面贯彻落实党的十八届四中、五中、六中全会及中央、省经济工作会议精神和省局工作部署，确立“精耕主业、做强做大延伸业，培养新产业，提升规范管理、坚持改革创新，实现可持续发展”战略，以业务部门建设为核心夯实本业基础，以巩固和扩大市场创收重点确保经济稳定健康发展，以强化内控管理关键提升科学管理水平。实践使我们深深体会到，现实与形势都客观要求单位必须加强内部治理体系构建研究，迅速实施全面预算管理。
四、结束语
全面预算管理是一种动态的资源配置观，是集计划、协调、控制、激励、评价等多功能于一体的综合性和全面性的经营机制、管理体系，在企事业单位管理活动中处于核心地位，是现代企业广泛应用的内部控制手段，被概括为“三个工程”，即一把手工程、全员工程和基础工程，对有构建内部治理体系具有“牵一发动全身”之纲举目张的重要意义和牵引作用。因此，确立和秉持现代治理理念，科学构建运用现代内部治理机制，迅速实施全面预算管理，对于企事业单位健康持续发展具有重要的现实与战略意义。
参考文献：
[1] 财政部.关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.2012.11.29
[2] 广西壮族自治区财政厅.转发财政部关于《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.2012.12.31
[3] 南宁市财政局.南宁市财政局转发自治区财政厅《转发财政部关于<行政事业单位内部控制规范（试行）>通知》的通知.2013.1.15
[4] 上海市教育委员会.上海市教育委员会关于转发《财政部关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的通知》的通知.2013.1.23
[5] 魏国灵.稳中求进，深化改革，以科学管理推动我队地质事业新发展[R].2017.03.17
（作者单位：广东省水文地质大队 广东广州 510510）
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