论文部分内容阅读
[摘要]在当前以土地集中经营为主要目标的土地流转中，不少地方遭遇到来自转出土地农户的种种阻力。这些阻力与农户对土地流转的灰色预期有很大关系。这些灰色预期表现为对发展土地规模经营总体前景不看好、土地流转后可能导致社会保障丧失、土地流转会造成新的社会不公、土地流转会给自身造成“不经济”的后果及基层政府会采取不负责任的短期行为等。只有正确认识这些灰色预期产生的现实根源，才能寻找出应对其消极影响的有效办法。
[关键词]土地流转，灰色预期，转出土地农户，规模经营
[中图分类号]F014.1 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2010)02-0056-04
党的十七届三中全会以后，全国许多地方掀起了以发展规模经营土地为主要目标的土地流转热潮，虽然取得了一些成绩，但也遭遇到了来自转出土地农户的不合作甚至公然对抗等种种阻力。这些阻力与他们作为相对弱势的利益相关者的特殊身份所产生的灰色预期有很大关系。因此，顺利推进土地流转进程，必须正确认识这些灰色预期的内容、特点及其产生的现实根源，以便对症下药寻找到解决问题的有效办法。
一、对发展土地规模经营总体前景的灰色预期
2008年3月至2009年12月，笔者通过河北、河南、安徽、山西、陕西等平原面积大、人地关系紧张的农业大省不同年龄段的农民对土地规模的认识调查，发现尽管家庭承包的土地规模小而分散，规模经济难以实现，需要进行经营制度创新，但大多数农民对现行的土地家庭承包经营制度是满意的，反而对土地集中性流转、发展规模经营的前景持消极悲观态度，甚至认为是无谓地“瞎折腾”。有的农户认为，即使要发展土地规模经营，也是20年以后的事了。
笔者认为，一方面，持这些预期的农户显然没有清醒地认识到任何一种制度只能适应一定时期的生产力水平和社会经济环境，需要不断地发展完善，土地家庭联产承包责任制同样如此。随着生产力发展和市场经济体制的确立，土地家庭联产承包责任制导致的土地的细碎化经营现状不利于农业先进技术大面积快速地推广，不利于农产品品牌建设和提高农产品的附加值，从而在一定地区形成了“增产不增收”的僵局。从长远看，突破家庭经营瓶颈推行适度规模经营土地实有必要。这种认识反映了不少农户安于目前土地经营现状的消极一面。
另一方面，这些预期也警醒我们要充分认识到现行土地经营制度的现实合理性。这种现实合理性不仅表现在过去的三十多年里，家庭联产承包责任制从根本上否定了人民公社体制及其体制下的劳动监督和激励不足问题，结束了中国长期以来农副产品短缺的历史，创造了用占世界7％的耕地养活了世界上22％以上的人口的奇迹，而且表现在人们可以通过精耕细作有效地提高单位土地的利用率和粮食产量，来解决人口增加的压力和充分挖掘土地的潜力。根据《国际统计年鉴》(2002年)提供的数字表明，现行农地制度下我国的土地经营效率并非很低，“在15类大宗农作物中，中国的土地生产效率高于发达国家平均水平的有小麦、籽棉、芝麻、花生和纤维植物5种，低于发达国家平均水平但高于世界平均水平的有稻米、玉米、根茎作物、油菜籽、麻及麻类纤维、甘蔗6种，低于发展中国家平均水平的有大豆、水果、甜菜和茶叶4种。这样，中国有11种大宗农作物的土地生产率至少高于世界平均水平，在15种大宗农作物中占73.3％。”“分析37个主要国家的土地集约化程度与主要农产品土地生产率之间的关系，结果发现两者之间不存在相关性，这也表明，土地的集约化程度不能解释土地生产率的国别变化。”之所以如此，是因为我国的不少农村地区像欧洲、日本、东南亚等农耕发生早、“地狭人众”的农业区一样，通过精耕细作有效地提高了单位土地的利用率和粮食产量。
需要进一步指出的是，当前强行土地流转的不少地方的农作物，恰恰就是上述土地生产率至少高于世界平均水平的11种大宗农作物或土地生产效率高于发达国家平均水平的6种大宗农作物。因此，党的十七届三中全会明确提出土地承包关系“长久不变”，强调要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权。2010年中央一号文件再次强调：“稳定和完善农村基本经营制度。完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”尽管确保农村土地承包关系长久不变是党和政府的一贯主张，但是，在政策允许的范围内推进土地流转、发展土地适度规模经营也是大势所趋。
二、对土地流转后可能导致社会保障丧失的灰色预期
目前在我国不少农村地区尤其是人地矛盾较为突出(典型的如河南、山东两省与四川省的成都平原)的地区，耕地的社会保障功能远远强于生产功能，农民对土地的依赖性、依恋感非常强，即使是长期在外打工的农民也不会轻易放弃土地。之所以如此，是因为土地已经成为不少农民较为稳定的生计保障和“最后一道安全线”——迄今为止他们中的大多数不能在土地收益之外获得其他的社会性保障。也正因为如此，任何其他利益相关者对农业收益的分割或对土地的占用，他们都会本能地预期为是对其生存保障的威胁。在这种意义上说，农民对土地的依赖程度决定着农地制度的改革方案。
土地流转当然不是土地被征收、征用转变为非农用地，但是普通农户担心强行的土地流转会造成土地使用权的被剥夺。土地流转并非是最近两年才有的现象。据农业部统计，目前以各种形式流动使用权的耕地已经超过上亿亩，约占耕地总面积的5％～6％，发达地区流转使用权的耕地约占承包耕地总面积的8％～10％，有些县市甚至高达20％～30％，这些土地流转基本上是在没有政府参与或推动的情况下自发进行的。这种灵活的转包方式有其自身的经济合理性：农民这种自发进行的农地流转具有可逆性，转出农地的农民可以比较容易地收回自己的承包地，不需要太多的时间和交易成本。相反，如果其他强势力量一旦干预与介入，普通农户除了担心难以根据自己的需要随时收回承包地外，还担心在这种力量悬殊的利益博弈中因为博弈失败而导致租金难以兑现甚至承包地的丧失。
虽然这种主观的心理预期有其夸张与反应偏激的一面，但也反映了某种现实。那么，农民是否能离开承包地，离开了承包地又能否生存呢?调查结果显示，尽管现在农户对土地的依赖性有所降低，但就总体水平而言，人地维系程度仍较高，只有14.59％的农户认为现在离得开承包地，10.17％的农户愿意在现有收入条件下放弃承包地，37.29％的农户认为没有承包地能够生存下去，高达63.73％的农户反映即使将来其收入主要来自非农产业，这些收入足以养活家人也不愿放弃承包地。由此可知，在现有收入条件下，采取措施硬性剥离农民和土地之间的紧密联系，必定会遭致农民的反对。
詹姆斯·斯科特在《农民的道义经济学》一书中 勾勒的农民的基本生存伦理和行为逻辑也可以证明这一点：面对各种自然因素和社会因素所带来的生存压力，农民首先诉诸生存取向而非利益取向，并构成了农民生存理性和资本主义经济理性的最大差异。在这种模式下，土地成为农民最主要的生活依靠，支配小农经济行为的主导动机是“安全第一”、“极力避免风险”，以及“在同一共同体中，尊重人人都有维持生计的基本权利和道德观念”。
正是基于这种灰色预期，不少农户风闻自己的责任田将被“流转”后，便做出不负责任的短期行为。例如，在自己的责任田里取土牟利(当前农村建筑用土价值不菲)，使田间小路高出两侧大田地，平整的大田地也变得坑坑洼洼；抢在土地被发包前乱伐田间林木，破坏农田水利设施等，这些行为严重地破坏了农业生产的基本条件与村集体的公共财产。
三、对土地转包可能造成新的社会不公的灰色预期
有关研究还表明，目前土地细碎化与农民的总收入之间呈正相关，并有利于缩小农民间的收入不平等，现行的农地制度具有公平分配生产资料和缩小农民收入差距的积极作用。这或许能够解释为何以福利原则“均包”土地造成的土地细碎化虽然与农业生产专业化、现代化存在着深刻的矛盾，但却是农民较为满意的种农地制度。同时，这也是农民产生土地集中性流转到包地大户手中后将会导致社会有失公平的灰色预期的主要原因。
与之相联系的现象是村组集体内部几乎从未间断过小范围的土地调整。在国家实行的第一轮和第二轮承包合约中，中央文件尽管规定了15年和30年不变的承包期限，并强调“增人不增地，减人不减地”，但事实上由于农村人口的自然变化，土地的增减难以避免。自1978年以来，农民承包土地已经平均调整3.01次，全国至少有60％的农户经历过土地调整。通过2000年我们对山东、江苏、江西、河南四省344个县(市、区)742个村的调查表明，89.6％的村对土地进行过调整，平均调整3.9次，有的一年调整一次，而且在人地紧张的农村地区，在国家实行农业税费全免和种粮直补政策以后，这一现象更为普遍和强烈。这固然不能排除管理者追求私利的因素，但更多的是一种集体行为，是得到大多数集体成员认同的，是基于生计机会平等的要求。因为在目前情况下，在绝大多数农村地区，本来就不多的土地并不是农民发财的资源，而主要是一种生计保障。让每个人都有饭吃，这是最起码、最朴素的生存理念，它的社会价值显然高于效率主义者追求的经济效率。有关经验研究也说明了这一点：56.6％的农户认为，“30年不变”政策是指家庭承包经营责任制30年不变，但在此期间可以对土地进行小调整；更有85.3％的农户认为，在30年承包期内应该根据人口变化调整土地；同时，84.2％的农户认为调整时间不得少于5年，63.9％的农户认为调整应限于在人均资源极不平衡的户(最多的10％和最少的10％)之间进行，70.2％的农户赞成只调整中等质量地块，不动好地和差地。
这样，以求相对较长承包期、少数能人经营与受益为目标的规模经营难免为普通农户所反感。以豫北某县为例，该县在发展土地适度规模经营时提出：“连大方”面积不低于100亩，承包期限不少于10年。这对于只能选择连片种植粮食作物的包地大户是合理的、必要的，因为他们为购买大型农机具、预交田租等需要贷款投资几十万甚至几百万元，如果承包期限太短就很不划算。但是，这样长久的经营与受益对于普通农户特别是土地转出户与要求调地的农户则是不公平的。
而且，普通农户更担心的是，少数包地大户一旦垄断了土地后还会垄断粮食等农产品市场，囤积居奇，卖天价粮。在豫北某产粮大县，普通农户要求包地大户每年每亩地缴纳400公斤小麦而不是现金若干，就是这种担心的真实反映。
四、对土地集中性流转给自身造成的“不经济”后果的灰色预期
现行的农地家庭经营方式具有充分利用农村闲散资源的优点，其往往可以发展为一种同样具有现代农业特点的精细农业。在人多地少并存在大量剩余劳动力的情况下，农地细碎化有利于农户进行多元化经营，合理配置并充分利用劳动力，以维持或增加农户的种植净收入。然而土地集中流转后这种优点将不复存在，会给普通农户造成“不经济”的预期。
在走访调查中，不少农户担心土地流转后农村固有的多种零散资源将无法充分利用，会造成农村社会资源的闲置与浪费。这种担心不无道理。土地规模经营的商业化、资本化的运作模式必然排斥个体农户传统继承和现实拥有的各种资源。例如，不少农户自有的农用拖拉机、犁耙、播种机、喷雾器等中小型农机具将面临着成为废铁或低价变卖的问题，因为他们如果承包大片耕地，这些中小农机具就会派不上用场，如果无地可种，这些农机具也只有废弃，这对于多数农户来说是一笔不小的经济损失。而如果包出去的土地合同到期或者中途中止，这些农户又将面临着重新购置农机具的经济压力。此外，各家各户自产的农家肥以及许多无法外出务工中老年农民的丰富的种地经验与闲散劳动力也将无法利用。因此，一家一户的个体经营固然缺乏规模效益，但是其对零散分布在各个农户家庭中的农用资源的利用却是异常充分的。相反，包地大户如果想获得这些资源就只有通过付费的方式，从而增加了额外的生产成本与经营风险。
不仅如此，转出土地的农户还担心土地被转出后会因发展出路短缺而造成经济损失。经验常识告诉他们，包地大户需要的是他们的土地，而不需要他们来“打工”。在这种情况下，他们必须另想创收门路。然而，一方面，在广大中西部地区，农村剩余劳动力由于自身知识技能储备不足、进城就业门路窄，因此向城市转移的空间有限。另一方面，现阶段的农地集中不是在农村劳动力充分发挥了比较优势的基础上进行的。那些转出农地缩小了经营规模或无地可种的农户虽然在农业方面不具有绝对优势，但他们在非农业活动方面同样也不具有比较优势，非农收入的增加不抵农业收入的减少，这在非农业经济不发达、对农村剩余劳动力需求有限、工资较低的一些地区尤其明显。
因此，只有当农地流转和集中能增加农民收入的时候，农民才愿意转出或转入土地，农地流转和集中才不违背现行的农地集体所有和农民长期拥有使用权的制度规定。可是，农地集中并不总能促进农民特别是转出土地的农民增收，要通过农地集中增加农民收入，必须让农村劳动力在就业时充分发挥自身的比较优势。
五、对基层政府基于政绩冲动而采取大量不负责任的短期行为的灰色预期
土地流转政策已实行多年，这一提法并非在十七届三中全会决定文件中首次提出，1984年中央一号文件就鼓励耕地向种田能手集中，允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权；2002年全国人大常委会也通过《农村土地承包法》，具体规定要依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。正如国内一些“三农”专家如陈锡文等所指出的，土地承包关系“长久不变”才是十七届三中全会的一大亮点，并警告各地在实际推行土地流转中，要坚持三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。因为如果农民有更好的就业机会，有更高的收入，有更可靠的保障，他会自愿离开土地，这是一个自然的过程。这些情况当地政府与普通农户都心知肚明，然而某些地方政府仍不顾实际情况采取强力措施推进土地流转，致使普通农户难以相信来自地方政府的种种宣传与说辞，而对之做出灰色预期。
囿于目前的政绩评价惯性，基层政府在土地流转过程中往往操之过急，加之享有太多的裁量权，强迫农民流转土地成为一些地方的惯用手法。一些地方政府大搞行政命令，“一刀切”地下指标、限时间、限面积流转土地，从农民那里把大片耕地拿走。尽管这只是少数地区的做法，但熟悉农村基层政府施政惯性的普通农民，难免会有种种灰色预期。另外，基层政府在招标发包过程中出现的侵犯或限制农民行使土地使用权行为，会让农民对田间地头到处刷写的“调整土地，利国利民”标语的真实性和动机产生怀疑。土地经营不能一味地追求规模效益，而应遵循客观规律。如果人少地多，发展农业生产实行机械化、规模化经营是必要的，而如果人多地少就未必如此了。据笔者调查，目前在河南等省的不少农场就出现了逆向规模发展的情形，把本来统一经营的农场土地划分为5亩、10亩等多少不等的小地块承包给单位职工。再者，即使发展适度规模经营也不必然要取消农户经营的方式，因为大生产与小生产的区别并不在于单位生产规模的大小，而在于社会化程度的高低。纵观发达国家农业组织发展的成功历程，几乎无一例外地遵循了家庭经营的原则，走了一条从农户经营到家庭农户经营的发展轨迹。
根据以上分析和相关理论研究，笔者认为，在推进土地流转过程中，要充分考虑到人们对政策的认知和接纳程度，正视由此产生的灰色预期及其现实根源，积极创造消除这些根源的条件。只有这样，才能有效地推进土地的集中性流转和适度规模经营。
责任编辑 于晓媛
[关键词]土地流转，灰色预期，转出土地农户，规模经营
[中图分类号]F014.1 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2010)02-0056-04
党的十七届三中全会以后，全国许多地方掀起了以发展规模经营土地为主要目标的土地流转热潮，虽然取得了一些成绩，但也遭遇到了来自转出土地农户的不合作甚至公然对抗等种种阻力。这些阻力与他们作为相对弱势的利益相关者的特殊身份所产生的灰色预期有很大关系。因此，顺利推进土地流转进程，必须正确认识这些灰色预期的内容、特点及其产生的现实根源，以便对症下药寻找到解决问题的有效办法。
一、对发展土地规模经营总体前景的灰色预期
2008年3月至2009年12月，笔者通过河北、河南、安徽、山西、陕西等平原面积大、人地关系紧张的农业大省不同年龄段的农民对土地规模的认识调查，发现尽管家庭承包的土地规模小而分散，规模经济难以实现，需要进行经营制度创新，但大多数农民对现行的土地家庭承包经营制度是满意的，反而对土地集中性流转、发展规模经营的前景持消极悲观态度，甚至认为是无谓地“瞎折腾”。有的农户认为，即使要发展土地规模经营，也是20年以后的事了。
笔者认为，一方面，持这些预期的农户显然没有清醒地认识到任何一种制度只能适应一定时期的生产力水平和社会经济环境，需要不断地发展完善，土地家庭联产承包责任制同样如此。随着生产力发展和市场经济体制的确立，土地家庭联产承包责任制导致的土地的细碎化经营现状不利于农业先进技术大面积快速地推广，不利于农产品品牌建设和提高农产品的附加值，从而在一定地区形成了“增产不增收”的僵局。从长远看，突破家庭经营瓶颈推行适度规模经营土地实有必要。这种认识反映了不少农户安于目前土地经营现状的消极一面。
另一方面，这些预期也警醒我们要充分认识到现行土地经营制度的现实合理性。这种现实合理性不仅表现在过去的三十多年里，家庭联产承包责任制从根本上否定了人民公社体制及其体制下的劳动监督和激励不足问题，结束了中国长期以来农副产品短缺的历史，创造了用占世界7％的耕地养活了世界上22％以上的人口的奇迹，而且表现在人们可以通过精耕细作有效地提高单位土地的利用率和粮食产量，来解决人口增加的压力和充分挖掘土地的潜力。根据《国际统计年鉴》(2002年)提供的数字表明，现行农地制度下我国的土地经营效率并非很低，“在15类大宗农作物中，中国的土地生产效率高于发达国家平均水平的有小麦、籽棉、芝麻、花生和纤维植物5种，低于发达国家平均水平但高于世界平均水平的有稻米、玉米、根茎作物、油菜籽、麻及麻类纤维、甘蔗6种，低于发展中国家平均水平的有大豆、水果、甜菜和茶叶4种。这样，中国有11种大宗农作物的土地生产率至少高于世界平均水平，在15种大宗农作物中占73.3％。”“分析37个主要国家的土地集约化程度与主要农产品土地生产率之间的关系，结果发现两者之间不存在相关性，这也表明，土地的集约化程度不能解释土地生产率的国别变化。”之所以如此，是因为我国的不少农村地区像欧洲、日本、东南亚等农耕发生早、“地狭人众”的农业区一样，通过精耕细作有效地提高了单位土地的利用率和粮食产量。
需要进一步指出的是，当前强行土地流转的不少地方的农作物，恰恰就是上述土地生产率至少高于世界平均水平的11种大宗农作物或土地生产效率高于发达国家平均水平的6种大宗农作物。因此，党的十七届三中全会明确提出土地承包关系“长久不变”，强调要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权。2010年中央一号文件再次强调：“稳定和完善农村基本经营制度。完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”尽管确保农村土地承包关系长久不变是党和政府的一贯主张，但是，在政策允许的范围内推进土地流转、发展土地适度规模经营也是大势所趋。
二、对土地流转后可能导致社会保障丧失的灰色预期
目前在我国不少农村地区尤其是人地矛盾较为突出(典型的如河南、山东两省与四川省的成都平原)的地区，耕地的社会保障功能远远强于生产功能，农民对土地的依赖性、依恋感非常强，即使是长期在外打工的农民也不会轻易放弃土地。之所以如此，是因为土地已经成为不少农民较为稳定的生计保障和“最后一道安全线”——迄今为止他们中的大多数不能在土地收益之外获得其他的社会性保障。也正因为如此，任何其他利益相关者对农业收益的分割或对土地的占用，他们都会本能地预期为是对其生存保障的威胁。在这种意义上说，农民对土地的依赖程度决定着农地制度的改革方案。
土地流转当然不是土地被征收、征用转变为非农用地，但是普通农户担心强行的土地流转会造成土地使用权的被剥夺。土地流转并非是最近两年才有的现象。据农业部统计，目前以各种形式流动使用权的耕地已经超过上亿亩，约占耕地总面积的5％～6％，发达地区流转使用权的耕地约占承包耕地总面积的8％～10％，有些县市甚至高达20％～30％，这些土地流转基本上是在没有政府参与或推动的情况下自发进行的。这种灵活的转包方式有其自身的经济合理性：农民这种自发进行的农地流转具有可逆性，转出农地的农民可以比较容易地收回自己的承包地，不需要太多的时间和交易成本。相反，如果其他强势力量一旦干预与介入，普通农户除了担心难以根据自己的需要随时收回承包地外，还担心在这种力量悬殊的利益博弈中因为博弈失败而导致租金难以兑现甚至承包地的丧失。
虽然这种主观的心理预期有其夸张与反应偏激的一面，但也反映了某种现实。那么，农民是否能离开承包地，离开了承包地又能否生存呢?调查结果显示，尽管现在农户对土地的依赖性有所降低，但就总体水平而言，人地维系程度仍较高，只有14.59％的农户认为现在离得开承包地，10.17％的农户愿意在现有收入条件下放弃承包地，37.29％的农户认为没有承包地能够生存下去，高达63.73％的农户反映即使将来其收入主要来自非农产业，这些收入足以养活家人也不愿放弃承包地。由此可知，在现有收入条件下，采取措施硬性剥离农民和土地之间的紧密联系，必定会遭致农民的反对。
詹姆斯·斯科特在《农民的道义经济学》一书中 勾勒的农民的基本生存伦理和行为逻辑也可以证明这一点：面对各种自然因素和社会因素所带来的生存压力，农民首先诉诸生存取向而非利益取向，并构成了农民生存理性和资本主义经济理性的最大差异。在这种模式下，土地成为农民最主要的生活依靠，支配小农经济行为的主导动机是“安全第一”、“极力避免风险”，以及“在同一共同体中，尊重人人都有维持生计的基本权利和道德观念”。
正是基于这种灰色预期，不少农户风闻自己的责任田将被“流转”后，便做出不负责任的短期行为。例如，在自己的责任田里取土牟利(当前农村建筑用土价值不菲)，使田间小路高出两侧大田地，平整的大田地也变得坑坑洼洼；抢在土地被发包前乱伐田间林木，破坏农田水利设施等，这些行为严重地破坏了农业生产的基本条件与村集体的公共财产。
三、对土地转包可能造成新的社会不公的灰色预期
有关研究还表明，目前土地细碎化与农民的总收入之间呈正相关，并有利于缩小农民间的收入不平等，现行的农地制度具有公平分配生产资料和缩小农民收入差距的积极作用。这或许能够解释为何以福利原则“均包”土地造成的土地细碎化虽然与农业生产专业化、现代化存在着深刻的矛盾，但却是农民较为满意的种农地制度。同时，这也是农民产生土地集中性流转到包地大户手中后将会导致社会有失公平的灰色预期的主要原因。
与之相联系的现象是村组集体内部几乎从未间断过小范围的土地调整。在国家实行的第一轮和第二轮承包合约中，中央文件尽管规定了15年和30年不变的承包期限，并强调“增人不增地，减人不减地”，但事实上由于农村人口的自然变化，土地的增减难以避免。自1978年以来，农民承包土地已经平均调整3.01次，全国至少有60％的农户经历过土地调整。通过2000年我们对山东、江苏、江西、河南四省344个县(市、区)742个村的调查表明，89.6％的村对土地进行过调整，平均调整3.9次，有的一年调整一次，而且在人地紧张的农村地区，在国家实行农业税费全免和种粮直补政策以后，这一现象更为普遍和强烈。这固然不能排除管理者追求私利的因素，但更多的是一种集体行为，是得到大多数集体成员认同的，是基于生计机会平等的要求。因为在目前情况下，在绝大多数农村地区，本来就不多的土地并不是农民发财的资源，而主要是一种生计保障。让每个人都有饭吃，这是最起码、最朴素的生存理念，它的社会价值显然高于效率主义者追求的经济效率。有关经验研究也说明了这一点：56.6％的农户认为，“30年不变”政策是指家庭承包经营责任制30年不变，但在此期间可以对土地进行小调整；更有85.3％的农户认为，在30年承包期内应该根据人口变化调整土地；同时，84.2％的农户认为调整时间不得少于5年，63.9％的农户认为调整应限于在人均资源极不平衡的户(最多的10％和最少的10％)之间进行，70.2％的农户赞成只调整中等质量地块，不动好地和差地。
这样，以求相对较长承包期、少数能人经营与受益为目标的规模经营难免为普通农户所反感。以豫北某县为例，该县在发展土地适度规模经营时提出：“连大方”面积不低于100亩，承包期限不少于10年。这对于只能选择连片种植粮食作物的包地大户是合理的、必要的，因为他们为购买大型农机具、预交田租等需要贷款投资几十万甚至几百万元，如果承包期限太短就很不划算。但是，这样长久的经营与受益对于普通农户特别是土地转出户与要求调地的农户则是不公平的。
而且，普通农户更担心的是，少数包地大户一旦垄断了土地后还会垄断粮食等农产品市场，囤积居奇，卖天价粮。在豫北某产粮大县，普通农户要求包地大户每年每亩地缴纳400公斤小麦而不是现金若干，就是这种担心的真实反映。
四、对土地集中性流转给自身造成的“不经济”后果的灰色预期
现行的农地家庭经营方式具有充分利用农村闲散资源的优点，其往往可以发展为一种同样具有现代农业特点的精细农业。在人多地少并存在大量剩余劳动力的情况下，农地细碎化有利于农户进行多元化经营，合理配置并充分利用劳动力，以维持或增加农户的种植净收入。然而土地集中流转后这种优点将不复存在，会给普通农户造成“不经济”的预期。
在走访调查中，不少农户担心土地流转后农村固有的多种零散资源将无法充分利用，会造成农村社会资源的闲置与浪费。这种担心不无道理。土地规模经营的商业化、资本化的运作模式必然排斥个体农户传统继承和现实拥有的各种资源。例如，不少农户自有的农用拖拉机、犁耙、播种机、喷雾器等中小型农机具将面临着成为废铁或低价变卖的问题，因为他们如果承包大片耕地，这些中小农机具就会派不上用场，如果无地可种，这些农机具也只有废弃，这对于多数农户来说是一笔不小的经济损失。而如果包出去的土地合同到期或者中途中止，这些农户又将面临着重新购置农机具的经济压力。此外，各家各户自产的农家肥以及许多无法外出务工中老年农民的丰富的种地经验与闲散劳动力也将无法利用。因此，一家一户的个体经营固然缺乏规模效益，但是其对零散分布在各个农户家庭中的农用资源的利用却是异常充分的。相反，包地大户如果想获得这些资源就只有通过付费的方式，从而增加了额外的生产成本与经营风险。
不仅如此，转出土地的农户还担心土地被转出后会因发展出路短缺而造成经济损失。经验常识告诉他们，包地大户需要的是他们的土地，而不需要他们来“打工”。在这种情况下，他们必须另想创收门路。然而，一方面，在广大中西部地区，农村剩余劳动力由于自身知识技能储备不足、进城就业门路窄，因此向城市转移的空间有限。另一方面，现阶段的农地集中不是在农村劳动力充分发挥了比较优势的基础上进行的。那些转出农地缩小了经营规模或无地可种的农户虽然在农业方面不具有绝对优势，但他们在非农业活动方面同样也不具有比较优势，非农收入的增加不抵农业收入的减少，这在非农业经济不发达、对农村剩余劳动力需求有限、工资较低的一些地区尤其明显。
因此，只有当农地流转和集中能增加农民收入的时候，农民才愿意转出或转入土地，农地流转和集中才不违背现行的农地集体所有和农民长期拥有使用权的制度规定。可是，农地集中并不总能促进农民特别是转出土地的农民增收，要通过农地集中增加农民收入，必须让农村劳动力在就业时充分发挥自身的比较优势。
五、对基层政府基于政绩冲动而采取大量不负责任的短期行为的灰色预期
土地流转政策已实行多年，这一提法并非在十七届三中全会决定文件中首次提出，1984年中央一号文件就鼓励耕地向种田能手集中，允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权；2002年全国人大常委会也通过《农村土地承包法》，具体规定要依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。正如国内一些“三农”专家如陈锡文等所指出的，土地承包关系“长久不变”才是十七届三中全会的一大亮点，并警告各地在实际推行土地流转中，要坚持三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。因为如果农民有更好的就业机会，有更高的收入，有更可靠的保障，他会自愿离开土地，这是一个自然的过程。这些情况当地政府与普通农户都心知肚明，然而某些地方政府仍不顾实际情况采取强力措施推进土地流转，致使普通农户难以相信来自地方政府的种种宣传与说辞，而对之做出灰色预期。
囿于目前的政绩评价惯性，基层政府在土地流转过程中往往操之过急，加之享有太多的裁量权，强迫农民流转土地成为一些地方的惯用手法。一些地方政府大搞行政命令，“一刀切”地下指标、限时间、限面积流转土地，从农民那里把大片耕地拿走。尽管这只是少数地区的做法，但熟悉农村基层政府施政惯性的普通农民，难免会有种种灰色预期。另外，基层政府在招标发包过程中出现的侵犯或限制农民行使土地使用权行为，会让农民对田间地头到处刷写的“调整土地，利国利民”标语的真实性和动机产生怀疑。土地经营不能一味地追求规模效益，而应遵循客观规律。如果人少地多，发展农业生产实行机械化、规模化经营是必要的，而如果人多地少就未必如此了。据笔者调查，目前在河南等省的不少农场就出现了逆向规模发展的情形，把本来统一经营的农场土地划分为5亩、10亩等多少不等的小地块承包给单位职工。再者，即使发展适度规模经营也不必然要取消农户经营的方式，因为大生产与小生产的区别并不在于单位生产规模的大小，而在于社会化程度的高低。纵观发达国家农业组织发展的成功历程，几乎无一例外地遵循了家庭经营的原则，走了一条从农户经营到家庭农户经营的发展轨迹。
根据以上分析和相关理论研究，笔者认为，在推进土地流转过程中，要充分考虑到人们对政策的认知和接纳程度，正视由此产生的灰色预期及其现实根源，积极创造消除这些根源的条件。只有这样，才能有效地推进土地的集中性流转和适度规模经营。
责任编辑 于晓媛